石玉娟

摘 要：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在少數(shù)民族教育和雙語(yǔ)教育法律建設(shè)方面做出了大量的基礎(chǔ)工作。本文通過(guò)分析目前少數(shù)民族雙語(yǔ)教育法律體系中的突出問(wèn)題，如雙語(yǔ)教育法律體系不健全、雙語(yǔ)教育立法工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，以及部分違規(guī)現(xiàn)象，提出了依法開(kāi)展我國(guó)少數(shù)民族雙語(yǔ)教育的一些建議。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族雙語(yǔ)教育；教育立法；依法治教

中圖分類號(hào)：H09文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：2095-9214（2016）11-0283-02

一、引言

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)建立了以《中華人民共和國(guó)憲法》為依據(jù)的教育法律體系，以《教育法》為核心，《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》等法律、法規(guī)都對(duì)少數(shù)民族教育方面有所涉及。然而，目前我國(guó)少數(shù)民族教育發(fā)展的主要依據(jù)還是行政法規(guī)、地方性文件和中央及地方的其他規(guī)范性文件。少數(shù)民族雙語(yǔ)教育方面，還沒(méi)有專門的法律出臺(tái)，僅以部分地方性法規(guī)的形式體現(xiàn)。涉及少數(shù)民族雙語(yǔ)教育的法律、法規(guī)主要有1949年通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和1951年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》，1984年頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》，和1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》。

雙語(yǔ)教育是國(guó)家用法律形式加以規(guī)定和規(guī)范的教育行為，我國(guó)的少數(shù)民族雙語(yǔ)教育是有法可依的。但目前情況下，我國(guó)對(duì)于雙語(yǔ)教育政策的相關(guān)規(guī)定比較分散，缺乏系統(tǒng)性和完善性，對(duì)雙語(yǔ)教育的有效實(shí)施難以起到保障和促進(jìn)作用。當(dāng)務(wù)之急是建立《少數(shù)民族教育法》，對(duì)雙語(yǔ)教育進(jìn)行立法。

二、少數(shù)民族雙語(yǔ)教育法律體系中存在的突出問(wèn)題

（一）少數(shù)民族教育法律法規(guī)體系不健全

首先，少數(shù)民族雙語(yǔ)教育相關(guān)規(guī)章制度的效力層次較低。2001年《國(guó)家通用語(yǔ)言文字法》出臺(tái)，但針對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言文字并沒(méi)有頒布同樣層級(jí)的法律、法規(guī)。這就導(dǎo)致了語(yǔ)言文字使用法律體系上的失衡。由于層級(jí)較高的法律法規(guī)制定程序復(fù)雜、審批過(guò)程繁復(fù)，往往需要全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)，各自治區(qū)和地方基本沒(méi)有雙語(yǔ)教育自治條例和單行條例。雙語(yǔ)教育實(shí)施和發(fā)展主要依靠行政規(guī)章和地方性法規(guī)，具體的雙語(yǔ)教育政策大多以“意見(jiàn)”、“通知”、“指示”、“報(bào)告”、“辦法”、“轉(zhuǎn)發(fā)”等形式下發(fā)，人為操作的空間較大，沒(méi)有相應(yīng)的行政制度及法律條例約束，在實(shí)施過(guò)程中還有諸多的法律空白點(diǎn)。

其次，作為指導(dǎo)少數(shù)民族雙語(yǔ)教育的《少數(shù)民族教育法》還未出臺(tái)。早在1995年的第五次全國(guó)民族教育工作會(huì)議上，就提出了要逐步制定《少數(shù)民族教育法》，以保證少數(shù)民族群眾受教育權(quán)的全面落實(shí)。2002年4月，教育部曾正式啟動(dòng)《少數(shù)民族教育條例的》起草工作，并形成法律文本，但該條例最終并未頒布。現(xiàn)行的民族教育法律法規(guī)的立法依據(jù)都是普通法，少數(shù)民族教育方面的法律規(guī)定只能參照《憲法》、《教育法》、《民族區(qū)域自治法》等法律中的原則性規(guī)定。這種情況導(dǎo)致所制定的法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性，脫離了少數(shù)民族教育的實(shí)際，無(wú)法體現(xiàn)民族教育的特殊性。

再次，各少數(shù)民族自治區(qū)和地方的雙語(yǔ)教育法律法規(guī)發(fā)展極不平衡。目前全國(guó)有十幾個(gè)民族自治地方制定了民族教育法規(guī)，如《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》（2001）、《黑龍江省民族教育條例》、《吉林省民族教育條例》（2003）等。而在雙語(yǔ)教育方面，并沒(méi)有制定單行條例，只有部分市、縣級(jí)的雙語(yǔ)教育相關(guān)規(guī)定和辦法，如《呼和浩特市民族教育條例》（2000）、《甘肅省天祝藏族自治縣雙語(yǔ)教育考核辦法》（2001）等。雙語(yǔ)教育法律和規(guī)章的制定在不同省、區(qū)有著很大差距，雙語(yǔ)教育法律體系的整體發(fā)展極不平衡。

（二）對(duì)少數(shù)民族雙語(yǔ)教育立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)

我國(guó)民族地區(qū)雙語(yǔ)教育模式正處在一個(gè)變革時(shí)期，即從“以民族語(yǔ)言文字為主要教學(xué)用語(yǔ)”的模式轉(zhuǎn)向“以國(guó)家通用語(yǔ)言文字為主要教學(xué)用語(yǔ)”的雙語(yǔ)教育模式。這就要求雙語(yǔ)教育法律法規(guī)要緊跟形勢(shì)變化，在保障實(shí)現(xiàn)“民漢兼通”的同時(shí)，起到既促進(jìn)國(guó)家通用語(yǔ)言文字的推進(jìn)，又要保護(hù)民族語(yǔ)言文化良好傳承的作用，兩者不可偏廢。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，國(guó)家通用語(yǔ)言文字，即漢語(yǔ)文在少數(shù)民族聚居地區(qū)的推進(jìn)已經(jīng)取得了巨大的進(jìn)展。截止2014年底，新疆接受雙語(yǔ)教育教學(xué)的學(xué)前和中小學(xué)少數(shù)民族學(xué)生以及“民考漢”學(xué)生達(dá)200.83萬(wàn)人，占學(xué)前和中小學(xué)少數(shù)民族在校學(xué)生總數(shù)的80.91%。在多民族雜居地區(qū)，除民族中學(xué)的民漢雙語(yǔ)班外，學(xué)校課程已經(jīng)基本上全部使用漢語(yǔ)教授。部分現(xiàn)行的雙語(yǔ)教育相關(guān)法律、法規(guī)，只強(qiáng)調(diào)了國(guó)家通用語(yǔ)在民族地區(qū)學(xué)校教育中的作用，而沒(méi)有對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言給予同樣的重視。從《憲法》角度講，少數(shù)民族選擇不學(xué)通用語(yǔ)并不違憲。由此可見(jiàn)，怎樣規(guī)定國(guó)家通用語(yǔ)和少數(shù)民族語(yǔ)言的權(quán)利范圍、保障二者協(xié)調(diào)發(fā)展既是雙語(yǔ)教育立法的重點(diǎn)也是其難點(diǎn)。

此外，雙語(yǔ)教育法律法規(guī)的出臺(tái)和推行難在其立法程序和執(zhí)行保障。由于自治區(qū)條例、單行條例通過(guò)須由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，雙語(yǔ)教育立法在法案提出、審議、通過(guò)等程序上有較大難度。作為地方，如地市級(jí)、縣級(jí)法規(guī)出臺(tái)，又會(huì)有法律效力不高，執(zhí)行難度大的問(wèn)題。加之目前省、自治區(qū)級(jí)的雙語(yǔ)教育法律法規(guī)大多只有政策性的規(guī)定，而無(wú)詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲制度，各相關(guān)主體的責(zé)任范圍和責(zé)任內(nèi)容不清晰，導(dǎo)致雙語(yǔ)教育在財(cái)政撥款、行政管理、社會(huì)責(zé)任等各方面都沒(méi)有明確的規(guī)章可依。教育部門單打獨(dú)斗，沒(méi)有將學(xué)校、家庭、社會(huì)、宗教機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)的力量聯(lián)合起來(lái)，群眾基礎(chǔ)和輿論監(jiān)督力量薄弱，為雙語(yǔ)教育的開(kāi)展和執(zhí)法帶來(lái)不小的障礙。

（三）少數(shù)民族雙語(yǔ)教育中的違法違規(guī)現(xiàn)象

目前，少數(shù)民族雙語(yǔ)教育法律法規(guī)的制定和出臺(tái)嚴(yán)重滯后，使得雙語(yǔ)教育實(shí)施過(guò)程中的部分違法違規(guī)現(xiàn)象并無(wú)相應(yīng)的專項(xiàng)法規(guī)約束，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是管理混亂，雙語(yǔ)教育法規(guī)得不到充分落實(shí)。部分地區(qū)的民族教育部門辦事效率低下、立法部門缺乏有效監(jiān)督，對(duì)雙語(yǔ)教育沒(méi)有足夠的重視。加之，雙語(yǔ)教育的成本原本就比一般學(xué)校教育高，地方政府負(fù)擔(dān)較重。雖然一些地方民族教育條例中規(guī)定了雙語(yǔ)教育要設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)雙語(yǔ)教師培訓(xùn)、雙語(yǔ)教學(xué)單位的基礎(chǔ)建設(shè)等要優(yōu)先保障，但是許多行政管理部門“上有政策、下有對(duì)策”，想盡各種辦法挪用、截留雙語(yǔ)教育經(jīng)費(fèi)，有的地方則根本沒(méi)有設(shè)立雙語(yǔ)教育專項(xiàng)資金，雙語(yǔ)教育單位只能和其他項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)有限的經(jīng)費(fèi)。而出現(xiàn)在地方法規(guī)中篇幅、內(nèi)容非常有限的雙語(yǔ)教育條例沒(méi)有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，缺少法律監(jiān)督和約束手段，使相關(guān)規(guī)定流于形式，難以追究具體責(zé)任，很難落實(shí)到位。

二是部分少數(shù)民族地區(qū)由于地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因，大量學(xué)生難以完成九年義務(wù)教育。相比接受學(xué)校的雙語(yǔ)教育，有些少數(shù)民族地區(qū)的家長(zhǎng)更愿意把孩子送到寺廟，或輟學(xué)回家從事生產(chǎn)勞動(dòng)。有的學(xué)生家長(zhǎng)認(rèn)為孩子接受雙語(yǔ)教育最終會(huì)既說(shuō)不好漢語(yǔ)也說(shuō)不好本民族語(yǔ)。有些地方政府規(guī)定，對(duì)于不完成九年義務(wù)教育的學(xué)生，村里、鄉(xiāng)里要向該學(xué)生所在家庭收罰金，但真正實(shí)施非常困難且會(huì)損害群眾接受雙語(yǔ)教育的積極性。部分學(xué)校為了完成九年義務(wù)教育的指標(biāo)，私下與學(xué)生簽訂“協(xié)議”，學(xué)生可以不到校上學(xué)，只需參加畢業(yè)會(huì)考。這些情況要求雙語(yǔ)教育法律法規(guī)的制定要結(jié)合當(dāng)?shù)刈诮?、?jīng)濟(jì)、文化的現(xiàn)實(shí)，使相關(guān)法規(guī)能關(guān)照到少數(shù)民族群眾的切身利益和實(shí)際情況，更有利于其實(shí)施和執(zhí)行。

三、依法開(kāi)展少數(shù)民族雙語(yǔ)教育的幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步完善雙語(yǔ)教育法律法規(guī)體系

2002年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》中明確規(guī)定，“要加快民族教育立法工作，把民族教育工作納入法制化軌道”。少數(shù)民族教育權(quán)既是基本權(quán)利，也是特殊權(quán)利。雙語(yǔ)教育是保障少數(shù)民族受教育權(quán)的充分體現(xiàn)。國(guó)家應(yīng)建立從中央到地方的少數(shù)民族教育法律體系，盡快出臺(tái)《少數(shù)民族教育法》，加強(qiáng)其作為上位法的指導(dǎo)和約束力量，并逐步提高雙語(yǔ)教育的法律法規(guī)層級(jí)。雙語(yǔ)教育立法必須體現(xiàn)對(duì)民族教育和民族語(yǔ)言文化的特殊保護(hù)，并在法律法規(guī)制定過(guò)程中尊重此特殊性，使省、自治區(qū)層級(jí)能適當(dāng)簡(jiǎn)化制定、審核程序，優(yōu)先審批、通過(guò)雙語(yǔ)教育相關(guān)法律法規(guī)。中央政府應(yīng)進(jìn)一步指導(dǎo)并推進(jìn)各地雙語(yǔ)教育立法的進(jìn)程，為各地搭建互相交流、學(xué)習(xí)的平臺(tái)，使好的雙語(yǔ)教育立法經(jīng)驗(yàn)?zāi)鼙患皶r(shí)分享。形成從中央到地方的雙語(yǔ)教育立法合力，縮小地區(qū)之間雙語(yǔ)教育立法水平和雙語(yǔ)教育成果方面的差距，使全國(guó)雙語(yǔ)教育立法協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。

（二）把握雙語(yǔ)教育立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“大力推進(jìn)雙語(yǔ)教學(xué)。全面開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)文課程，推廣國(guó)家通用語(yǔ)言文字。尊重和保障少數(shù)民族使用本民族語(yǔ)文接受教育的權(quán)利?！倍L(zhǎng)期以來(lái)，教育領(lǐng)域?qū)γ褡逭Z(yǔ)、漢語(yǔ)、英語(yǔ)的學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)存在一定誤區(qū)。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，少數(shù)民族學(xué)習(xí)母語(yǔ)是其權(quán)利，學(xué)習(xí)漢語(yǔ)是責(zé)任，學(xué)習(xí)英語(yǔ)是自由，如果把學(xué)習(xí)漢語(yǔ)和英語(yǔ)都作為責(zé)任來(lái)要求，增加了學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，也偏離了雙語(yǔ)教育的重點(diǎn)。建立、健全雙語(yǔ)教育法律法規(guī)體系，就要通過(guò)法律來(lái)保障少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)和使用本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利，保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族文化。雙語(yǔ)教育法律法規(guī)的制定與實(shí)施需要做好國(guó)家通用語(yǔ)言文字與少數(shù)民族語(yǔ)言文字之間“一體化”和“多樣性”的平衡，確?！半p語(yǔ)”并行發(fā)展，民族教育才能實(shí)現(xiàn)依法支教、依法治校。

對(duì)于雙語(yǔ)教育法律法規(guī)立法難、執(zhí)行難的問(wèn)題，中央和地方政府應(yīng)給予特殊重視和關(guān)照。一是要明確少數(shù)民族教育立法的重要性和特殊性，盡快在省、自治區(qū)層級(jí)上頒布相關(guān)法規(guī)，使雙語(yǔ)教育的效力加強(qiáng)。同時(shí)要求所屬各地區(qū)制定相應(yīng)的細(xì)化執(zhí)行條例，使雙語(yǔ)教育既有法律約束和支撐，又有詳細(xì)的執(zhí)行規(guī)定和要求，做到強(qiáng)制與引導(dǎo)相結(jié)合，靈活應(yīng)對(duì)，統(tǒng)籌兼顧。二是明確各相關(guān)主體在民族教育中的責(zé)任，具體規(guī)定各級(jí)政府管理和提供服務(wù)的責(zé)任，并明確劃分各級(jí)政府在教育財(cái)政負(fù)擔(dān)上應(yīng)承擔(dān)的比例與法律責(zé)任。在法律責(zé)任規(guī)定中，還應(yīng)明確區(qū)分少數(shù)民族自治區(qū)、民族聚居區(qū)和散居區(qū)的不同責(zé)任，避免教育資源分配的不公。同時(shí)，以法規(guī)形式明確學(xué)校、家庭、社會(huì)、宗教團(tuán)體的責(zé)任和權(quán)利，為雙語(yǔ)教育法律法規(guī)的實(shí)施營(yíng)造良好的法制環(huán)境。

（三）加強(qiáng)雙語(yǔ)教育法律法規(guī)執(zhí)行和監(jiān)管力度

針對(duì)雙語(yǔ)教育經(jīng)費(fèi)到位困難，被挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生的情況，部分省市出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定。例如，《包頭市民族教育條例》第十三條規(guī)定：“民族教育經(jīng)費(fèi)由市和旗、縣、區(qū)財(cái)政主管部門核撥，教育行政主管部門管理，實(shí)行?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用和截留?！钡谑鶙l規(guī)定：“市和旗、縣、區(qū)人民政府的教育、財(cái)政、計(jì)劃和審計(jì)部門，對(duì)民族教育經(jīng)費(fèi)的撥劃、使用和效益應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督、審查和審計(jì)?！钡F(xiàn)實(shí)情況是各地民族教育經(jīng)費(fèi)總量嚴(yán)重不足，核撥時(shí)又被減了又減，分配到雙語(yǔ)教育部分已經(jīng)是杯水車薪。我們建議，由中央對(duì)各地民族教育經(jīng)費(fèi)按比例劃撥，各地政府教育行政管理部門設(shè)立專門的雙語(yǔ)教育專項(xiàng)資金，專款專用。通過(guò)依法加強(qiáng)資金使用監(jiān)管、法律監(jiān)督力度，建立以人大為核心，審計(jì)、監(jiān)察部門密切配合的監(jiān)督體系，開(kāi)展教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)的監(jiān)察工作，做到的核撥、發(fā)放、使用等公開(kāi)、公正。

此外，相關(guān)的政府教育管理部門應(yīng)該加強(qiáng)雙語(yǔ)教育法律法規(guī)的宣傳，讓學(xué)生家長(zhǎng)和少數(shù)民族群眾了解雙語(yǔ)教育實(shí)施的目的和方法，消除他們接受雙語(yǔ)教育的顧慮。部分少數(shù)民族地區(qū)的群眾一生未能走出過(guò)大山，認(rèn)識(shí)不到教育所帶來(lái)的作用。還有一些少數(shù)民族學(xué)生家長(zhǎng)受到宗教極端勢(shì)力的蒙騙，錯(cuò)誤地認(rèn)為雙語(yǔ)教育就是同化教育。這些都需要各級(jí)教育部門耐心地宣傳、教育，并積極主動(dòng)配合地方人大、政府法制部門和其他行政部門的監(jiān)督、檢查，逐步建立、完善輿論監(jiān)督制度，讓少數(shù)民族群眾真正擁護(hù)雙語(yǔ)教育政策。

（作者單位：中央民族大學(xué)教育學(xué)院）

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