鄭怡雯+李偉男

截至2016年10月1日，號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)”的《食品安全法》施行一周年。這一年來(lái)，我們鮮少聽(tīng)到“食安丑聞”，不免為之歡欣鼓舞，終于看到了解決食品安全問(wèn)題的曙光。然而，小階段的進(jìn)步并不能成為我們止步不前的借口，問(wèn)題仍有不少。

北京的霧霾天又開(kāi)始頻繁出現(xiàn)，很多人又要因此患上各種呼吸道疾病。2016年9月27日，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的報(bào)告顯示，全球僅有8%的人口生活在空氣質(zhì)量水平符合世衛(wèi)組織限值的地區(qū)。每年因空氣污染死亡人數(shù)估計(jì)有650萬(wàn)，其中中國(guó)超過(guò)百萬(wàn)人。另外，抗生素濫用讓“超級(jí)細(xì)菌”大行其道，當(dāng)細(xì)菌的進(jìn)化超過(guò)了人類(lèi)科技的進(jìn)步，人類(lèi)還會(huì)好嗎？

各種嚴(yán)峻形勢(shì)推動(dòng)我們不斷尋求人類(lèi)未來(lái)的出路何在？如何讓我們和我們的子孫后代能在藍(lán)天下自由而健康地發(fā)展和棲息？

美國(guó)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)健康衛(wèi)生專(zhuān)家黃嚴(yán)忠，從公共政策角度就食品安全問(wèn)題和公共衛(wèi)生安全問(wèn)題展開(kāi)深入討論。他肯定了新食品安全法的出臺(tái)對(duì)于我國(guó)食品安全的重大意義，同時(shí)也指出中國(guó)食品安全領(lǐng)域任務(wù)仍然艱巨。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)某種程度上反致監(jiān)管盲區(qū)

問(wèn)：被稱(chēng)作是“史上最嚴(yán)格”的新食品安全法已經(jīng)實(shí)施一年，其落實(shí)效果如何？我國(guó)食品安全治理體系距離“四個(gè)最嚴(yán)”的目標(biāo)還有多遠(yuǎn)？

黃嚴(yán)忠：從一個(gè)法律的頒布到實(shí)施、再到效果得以體現(xiàn)，一年的時(shí)間是非常短暫的。新食品安全法的初衷很好，也確實(shí)帶來(lái)了一些變化。當(dāng)然，任何一個(gè)法律也都有不足的地方。盡管現(xiàn)在還缺乏切實(shí)的數(shù)據(jù)表明新食品安全法已經(jīng)達(dá)成了制定之初所想達(dá)到的目的，但從目前來(lái)看，它的確起到了一定積極作用，畢竟這一年基本沒(méi)有什么重大食品安全丑聞。一些地區(qū)政府基于地方性調(diào)查，也得出了“人們對(duì)食品安全問(wèn)題滿意度上升”的結(jié)論。

以北京為例，在統(tǒng)計(jì)局對(duì)北京城鄉(xiāng)居民開(kāi)展食品安全滿意度的調(diào)查中，得出了滿意度高達(dá)87%的數(shù)據(jù)，比去年同期提高了8.3%。其中，約1/3的受訪者表示，食品安全狀況比上年同期有所好轉(zhuǎn)。另外，食品抽樣合格率也比去年有所上升，值得注意的是，食品抽樣合格率并不是一個(gè)絕佳的參照考評(píng)方式。2015年，食品抽樣合格率已經(jīng)高達(dá)97%，如果單看抽樣合格率，幾乎每個(gè)地方都在90%以上。

問(wèn)：如何看待部分民眾對(duì)食品安全仍然心存芥蒂？目前的食品安全監(jiān)管還存在哪些問(wèn)題？

黃嚴(yán)忠：一方面，國(guó)外民眾對(duì)食品安全信心的建立同樣經(jīng)歷了一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。直到建立了比較完善的法律制度，才真正得以實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)國(guó)產(chǎn)食品建立起足夠的信任還需要一個(gè)過(guò)程。另一方面，在當(dāng)前社會(huì)整體的道德底線還不夠高的情況下，對(duì)食品安全的嚴(yán)格監(jiān)管就顯得特別重要。與美國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管模式不同，我國(guó)采取的是分段監(jiān)管模式，即把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分成若干段，由不同的部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。相關(guān)部分各司其職，看似分工明確，卻存在許多模糊地帶和監(jiān)管盲區(qū)。一旦食品安全出事故，職責(zé)也往往難以厘清。

另外，在體制改革中，很多縣市把工商質(zhì)監(jiān)和食品藥檢部門(mén)合并到市場(chǎng)管理部門(mén)中，這樣會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致食品安全監(jiān)管部門(mén)被邊緣化。食品安全監(jiān)管部分是一個(gè)并不強(qiáng)勢(shì)的部門(mén)，合并后在基層執(zhí)行層面很可能會(huì)被如工商這些本來(lái)就比較活躍的部門(mén)把持，使得食藥監(jiān)總局的政令難以暢通，加上屬地管理體制，總局的聲音就會(huì)被進(jìn)一步弱化，這就很容易帶來(lái)監(jiān)管職能的邊緣化、專(zhuān)業(yè)人員被稀釋的問(wèn)題。因此，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)反而從某種程度上弱化了食品安全的監(jiān)管職能。

解決關(guān)鍵：食品安全治理體系改革

問(wèn)：新食品安全法實(shí)施之后，還存在哪些不足？如何去改進(jìn)？

黃嚴(yán)忠：除了機(jī)制上的改進(jìn)，強(qiáng)化監(jiān)管職能之外，還要觸及到整個(gè)治理體系的變化。在條塊關(guān)系還沒(méi)有理順的情況下，要想真正把監(jiān)管的職能強(qiáng)化，并不容易?，F(xiàn)有的食品監(jiān)管部分在人力、物力上很難應(yīng)付如此龐大的監(jiān)管業(yè)務(wù)。很多縣市基層的食品監(jiān)管力量更是嚴(yán)重不足。地方上精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，只會(huì)使這個(gè)問(wèn)題變得更為突出。

要解決這個(gè)問(wèn)題，就要發(fā)動(dòng)全社會(huì)來(lái)參與這種模式，包括媒體、第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)以及非政府組織的力量，通過(guò)他們來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管。然而現(xiàn)在的社會(huì)環(huán)境并不鼓勵(lì)這種做法。所以更多的人還是單一地問(wèn)責(zé)政府監(jiān)管，但實(shí)際上政府的監(jiān)管能力已經(jīng)受到很大的削弱了。

問(wèn)：“外賣(mài)”這種新型的訂餐模式誕生后吸引了大量客戶，人們的生活習(xí)慣被“外賣(mài)”改變的同時(shí)外賣(mài)食品的安全問(wèn)題也十分突出。面對(duì)突然增加的食品安全和監(jiān)管壓力，一些地方對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐進(jìn)行嚴(yán)格限制。您如何看待這種現(xiàn)象？

黃嚴(yán)忠：地方政府的治理能力本身就比較弱，再加上外賣(mài)交易的虛擬性，數(shù)量又如此巨大，無(wú)疑增加了監(jiān)管的難度。必然對(duì)地方政府的監(jiān)管能力提出更高的要求。在這種情況下，若是地方政府本身沒(méi)有能力解決這個(gè)問(wèn)題，就會(huì)選擇禁止這種“一刀切”的方式。實(shí)際上這是中國(guó)治理和監(jiān)管模式中的一個(gè)通病。而地方政府又沒(méi)有足夠的能力做到完全禁止。因此這個(gè)階段對(duì)于監(jiān)管本身來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。我認(rèn)為與其去禁止，不如去想怎樣挖掘現(xiàn)有的潛力，鼓勵(lì)創(chuàng)新。

抗生素濫用，無(wú)法“說(shuō)禁就禁”

問(wèn)：當(dāng)前藥品安全中全球性抗生素濫用的問(wèn)題十分嚴(yán)重。我國(guó)對(duì)飼用抗生素的限制起步較晚，且種類(lèi)有限，有評(píng)論說(shuō)，中國(guó)的國(guó)情和養(yǎng)殖特點(diǎn)決定了“禁抗之路”勢(shì)必不同于歐美等國(guó)。您如何看待這種現(xiàn)象？

黃嚴(yán)忠：現(xiàn)在中國(guó)抗生素的濫用現(xiàn)象很?chē)?yán)重。中國(guó)是抗生素最大的生產(chǎn)國(guó)，也是最大的消費(fèi)國(guó)。其中包括給人使用的抗生素和給動(dòng)物使用的抗生素。現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始收緊這方面的政策，所以在人用抗生素方面，實(shí)際上是取得了不錯(cuò)的進(jìn)展，但是養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素的現(xiàn)象卻十分普遍。雖然中國(guó)從2014年就開(kāi)始禁止養(yǎng)殖業(yè)濫用抗生素，但仍然缺乏對(duì)生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)養(yǎng)殖業(yè)抗生素的有效監(jiān)管，要想真正減少養(yǎng)殖業(yè)抗生素的濫用現(xiàn)象，對(duì)目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

對(duì)于畜牧業(yè)抗生素濫用問(wèn)題的解決，還需要一個(gè)過(guò)程，不能“說(shuō)禁就禁”。但這個(gè)過(guò)程并不是什么都不做。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是，即使使用了抗生素，但生產(chǎn)者要清楚地標(biāo)識(shí)出生產(chǎn)的食品中所使用的抗生素。讓消費(fèi)者自己去選擇，不打抗生素的食品的價(jià)格會(huì)高一些，可以鼓勵(lì)人們盡量少用或不用抗生素。

另外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還是要禁用抗生素。美國(guó)是要全面禁用抗生素，引導(dǎo)快餐業(yè)使用不含抗生素的肉類(lèi)，這個(gè)轉(zhuǎn)變很明顯。所以問(wèn)題不在于該不該禁，而在于什么時(shí)候禁，如何禁。禁了之后會(huì)使養(yǎng)殖成本增加，特別是在中國(guó)大部分都是小規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)，一旦全面禁用抗生素，就會(huì)給這些養(yǎng)殖場(chǎng)帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。要求規(guī)模小的飼養(yǎng)場(chǎng)突然提高成本和整體飼養(yǎng)管理水平，反而會(huì)導(dǎo)致大量養(yǎng)殖場(chǎng)破產(chǎn)無(wú)法生存。因此，中國(guó)禁用抗生素需要一個(gè)過(guò)程。

霧霾天致“霧霾病”，如何治污又防病

問(wèn)：我國(guó)的空氣污染和霧霾問(wèn)題日益嚴(yán)重，尤其是在北京這樣的大城市。有分析認(rèn)為霧霾主要來(lái)自供暖的散煤。您如何看待煤炭使用帶來(lái)空氣污染這一問(wèn)題？

黃嚴(yán)忠：中國(guó)的情況比較特殊，現(xiàn)在還是以煤為主要能源的消費(fèi)結(jié)構(gòu)。盡管核電、太陽(yáng)能燈清潔能源的使用比例在逐步上升，但由于經(jīng)濟(jì)放慢，在今后比較長(zhǎng)的一段時(shí)間里，以煤為主要能源的消費(fèi)結(jié)構(gòu)國(guó)情還會(huì)繼續(xù)存在。同時(shí)，在大力開(kāi)發(fā)利用清潔能源時(shí)，應(yīng)用過(guò)程中所造成的二次污染同樣不能忽視。因此，我們既要做到對(duì)媒、石油這種傳統(tǒng)能源的高效利用，還要想辦法避免清潔能源的二次污染問(wèn)題。

城中村的小鍋爐雖然造成的污染較大，但如果突然將它們?nèi)【喌?，在?zhí)行上并不容易。盡管這些小鍋爐往往是造成空氣污染物的重要來(lái)源。與完全取締相比，鼓勵(lì)這些小鍋爐使用清潔爐灶，用相對(duì)更為高效清潔的能源（如精細(xì)煤）可能更為合理，但仍然需要一個(gè)過(guò)程。

問(wèn)：現(xiàn)在外國(guó)媒體也是很關(guān)注中國(guó)的霧霾問(wèn)題，您如何看待過(guò)分的“煤碳泡沫”使得轉(zhuǎn)型做清潔能源更加困難？

黃嚴(yán)忠：基于中國(guó)現(xiàn)有的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)型的難度很大。歐美與中國(guó)的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不同，所以他們能很輕易地轉(zhuǎn)向天然氣這類(lèi)清潔能源。但中國(guó)在轉(zhuǎn)換成清潔能源這一條路上，任重而道遠(yuǎn)。如山西只產(chǎn)煤，因此冬天要取暖，必須燒煤，所以只能對(duì)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行控制，一方面要燒得高效，減少污染物的排放，另一方面可集中供暖，而對(duì)那些不經(jīng)常供暖的小的城中村，他們就自己燒小鍋爐。意向調(diào)查表明，把小鍋爐換成一個(gè)高效的最先進(jìn)的爐灶，費(fèi)用太高，他們無(wú)法負(fù)擔(dān)。所以政府這時(shí)候可以給他們提供一些補(bǔ)貼，讓他們有能力去做這件事。

問(wèn)： WHO（世界衛(wèi)生組織）曾發(fā)布報(bào)告，表達(dá)對(duì)中國(guó)人得“霧霾病”的擔(dān)憂。針對(duì)由霧霾引發(fā)的病癥，我們的社保基金，也面臨虧空壓力，如何解決？

黃嚴(yán)忠：目前中國(guó)每年死于空氣污染的人數(shù)大概是160萬(wàn)，其中室外空氣污染死亡約120萬(wàn)?？紤]到PM2.5跟肺癌之間的直接關(guān)聯(lián)，我們看到肺癌已經(jīng)成為癌癥當(dāng)中的第一位的致死病因。一方面，這些慢性病如癌癥治療的費(fèi)用十分高昂。特別是最有效的直接從國(guó)外進(jìn)口的那些藥的花銷(xiāo)，普通老百姓是沒(méi)法負(fù)擔(dān)的。另一方面，人們?cè)趹?yīng)對(duì)這些污染霧霾時(shí)，自身防御疾病的能力十分有限。雖然表面上看醫(yī)保已經(jīng)覆蓋了95%的人群，事實(shí)上真正的受益面是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不佳的。所以說(shuō)醫(yī)改這么多年，而“看病難，看病貴”的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。所以要把治污和防病聯(lián)系起來(lái)。以前我們治污和防病是兩塊內(nèi)容。治污的時(shí)候就沒(méi)有考慮那些對(duì)防病最有影響的措施，不能只是為了治理污染而治理污染，治理污染的目的本身就是為了防病，保護(hù)健康。PM2.5對(duì)老百姓身體健康造成了危害，因此環(huán)保部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)還有其他的部門(mén)需要相互通力協(xié)作。只有全社會(huì)都能積極參與，各個(gè)政府部門(mén)都能夠充分協(xié)調(diào)，才能夠最有效地降低空氣污染所帶來(lái)的健康威脅。