文／菅凱　吳先健

淺談新形勢下進(jìn)口煤炭質(zhì)量檢驗監(jiān)管

文／菅凱吳先健

煤炭是我國重要的大宗資源類商品，近年來在我國能源結(jié)構(gòu)中一次能源消費(fèi)占比逐年下降，但2015年占比仍高達(dá)64%。我國自2009年由煤炭凈出口國轉(zhuǎn)變成為煤炭凈進(jìn)口國，煤炭進(jìn)口量從2009年的1.26億噸一路攀升至2013年的3.3億噸，煤炭進(jìn)口量刷新了中國煤炭進(jìn)口量的新高，2014年、2015年兩年煤炭進(jìn)口量略有下降分別為2.90億噸和2.04億噸。

但是，煤炭在保障我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，因煤炭大量使用造成的環(huán)境問題也日趨嚴(yán)重。近年來環(huán)境污染問題層出不窮，煤炭燃燒排放加劇霧霾天氣，國內(nèi)煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩，國家宏觀調(diào)控及供給側(cè)改革持續(xù)發(fā)力，限制進(jìn)口劣質(zhì)煤炭的共識逐漸形成，2015年、2016年國家連續(xù)出臺了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，明確了煤炭質(zhì)量要求和進(jìn)出口檢驗監(jiān)管要求。

進(jìn)口煤炭檢驗監(jiān)管政策法規(guī)概述

2015年以前，我國進(jìn)口煤炭檢驗監(jiān)管的法律法規(guī)，主要依據(jù)《進(jìn)出口煤炭檢驗管理辦法》（質(zhì)檢總局令第90號）、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》（以下簡稱商檢法）及其實施條例和《進(jìn)出口煤炭外來雜物控制與監(jiān)管技術(shù)規(guī)范》（SN/T 1549—2011）。然而，遺憾的是進(jìn)口煤炭在2015年前并無國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，檢驗檢疫機(jī)構(gòu)一般僅依據(jù)進(jìn)口煤炭貿(mào)易合同中規(guī)定的品質(zhì)項目、重量鑒定以及外來雜物檢驗，檢出不合格，由貿(mào)易雙方按照合同規(guī)定協(xié)議收貨，這也暴露出對進(jìn)口煤炭的檢驗監(jiān)管權(quán)威性不足。

自2015年1月1日起，由國家發(fā)改委、環(huán)保部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家工商管理總局、國家質(zhì)檢總局六部門制定的《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》正式實施。第一次對煤炭質(zhì)量提出強(qiáng)制性要求，對煤炭生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)、銷售、進(jìn)口和使用等環(huán)節(jié)都做出了明確規(guī)定，對不符合要求的商品煤，不得進(jìn)口、銷售和遠(yuǎn)距離運(yùn)輸。進(jìn)口煤炭檢驗監(jiān)管的具體操作上，國家質(zhì)檢總局及時出臺了配套文件《質(zhì)檢總局關(guān)于貫徹落實<商品煤質(zhì)量管理暫行辦法>有關(guān)問題的通知》,并且明確了進(jìn)口煤炭放射性、外來雜物、環(huán)保項目的檢測，以及后續(xù)監(jiān)管要求?！渡唐访嘿|(zhì)量管理暫行辦法》實施后，2015年全國口岸退運(yùn)了253批次、94.39萬噸砷、汞、氟等含量超標(biāo)的不合格進(jìn)口煤炭，云南、廣西、新疆、河北、山東、遼寧、浙江、江蘇等省均有進(jìn)口不合格煤炭退運(yùn)。2015年進(jìn)口煤炭檢驗監(jiān)管成效明顯，極大地震懾了不合格煤炭的進(jìn)口，維護(hù)了國家環(huán)境和生態(tài)安全。

2016年1月1日新《大氣污染防治法》正式實施，首次以法律的形式明確對進(jìn)口煤炭的質(zhì)量要求，首次賦予出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)環(huán)境安全執(zhí)法監(jiān)管權(quán)力，將進(jìn)口和使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭的違法行為的處罰大大提高?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谌鍡l規(guī)定：“國家禁止進(jìn)口、銷售和燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵燃用優(yōu)質(zhì)煤炭?！钡谝话侃査臈l則明確規(guī)定，對“進(jìn)口不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的”，由“出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，沒收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款…”。

新的法規(guī)不斷出臺后進(jìn)口煤炭監(jiān)管存在問題

1.進(jìn)口煤炭強(qiáng)制性指標(biāo)不合格的后續(xù)處理的法規(guī)依據(jù)存疑

進(jìn)口煤炭強(qiáng)制性指標(biāo)包括放射性、發(fā)熱量、灰分、硫、汞、砷、氯、氟等，依據(jù)商檢法實施條例第四十一條“出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)對有根據(jù)認(rèn)為涉及人身財產(chǎn)安全、健康、環(huán)境保護(hù)項目不合格的進(jìn)出口商品，經(jīng)本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以查封或者扣押，但海關(guān)監(jiān)管貨物除外?！?商檢法實施條例第十九條規(guī)定“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，法定檢驗的進(jìn)口商品經(jīng)檢驗，涉及人身財產(chǎn)安全、健康、環(huán)境保護(hù)項目不合格的，由出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令當(dāng)事人銷毀，或者出具退貨處理通知單并書面告知海關(guān)，海關(guān)憑退貨處理通知單辦理退運(yùn)手續(xù)…”而《大氣污染防治法》第一百〇四條則明確規(guī)定，對“進(jìn)口不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的”，由“出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，沒收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款；構(gòu)成走私的，由海關(guān)依法予以處罰”。

因此，可以看出進(jìn)口不合格煤炭依據(jù)商檢法實施條例可以退運(yùn)處理，但依據(jù)《大氣污染防治法》是要沒收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款，進(jìn)口不合格煤炭應(yīng)該如何處置問題變得復(fù)雜起來。而商檢法實施條例第十九條規(guī)定不合格進(jìn)口煤炭可以退運(yùn)處置前提是“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外”，這是否意味著這個前提就是為執(zhí)行新的法律法規(guī)的規(guī)定而設(shè)置的依據(jù)，從而不合格進(jìn)口煤炭的處置必須依據(jù)《大氣污染防治法》從嚴(yán)處罰？而2016年對于環(huán)保項目不合格進(jìn)口煤炭的后續(xù)處理仍然是退運(yùn)，而未按照新《大氣污染防治法》進(jìn)行沒收和行政罰款，是否存在執(zhí)法不當(dāng)風(fēng)險？

另外，商檢法及其實施條例的規(guī)定和大氣法分別對處罰銷售、使用不合格煤炭行為的執(zhí)行主體也存在差別。

商檢法實施條例中對不合格進(jìn)口商品“沒收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額1倍以上3倍以下的罰款”有類似處罰處置的是第四十七條“銷售、使用經(jīng)法定檢驗、抽查檢驗或者驗證不合格的進(jìn)口商品，…由出入境檢驗檢疫機(jī)構(gòu)責(zé)令停止銷售、使用或者出口，沒收違法所得和違法銷售、使用或者出口的商品，并處違法銷售、使用或者出口的商品貨值金額等值以上3倍以下罰款；…”。而《大氣污染防治法》對銷售和使用不合格煤炭的處罰是第一百〇五條規(guī)定“單位燃用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正，處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款”和第一百零三條規(guī)定，“銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭、石油焦的”，“由縣級以上地方人民政府質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理部門按照職責(zé)責(zé)令改正，沒收原材料、產(chǎn)品和違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款…”。

2.進(jìn)口煤炭放射性檢測有局限、效率低

按照《進(jìn)口礦產(chǎn)品放射性檢驗規(guī)程》(SN/T 1537)對進(jìn)口煤炭進(jìn)行放射性檢驗的主要做法是：在堆場邊設(shè)立檢測平臺，在卸貨過程中,每間隔500噸,在煤堆不同位置隨機(jī)取約50噸到檢測平臺,堆成圓錐狀,用表面射線檢測儀測得輻射值。海港口岸進(jìn)口煤炭一條船大都5、6萬噸，按照目前規(guī)程，需要檢測100-120次，幾乎要不間斷檢測，耗時費(fèi)力。

3.面向市場配售的進(jìn)口煤炭存在申報和后續(xù)監(jiān)管難度大

以筆者所在東莞麻涌口岸的以貿(mào)易為主的煤炭公用碼頭為例，煤炭進(jìn)口檢驗完畢后，一般要經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手交易銷售后才到達(dá)不同的最終消費(fèi)用戶，有部分進(jìn)口煤炭甚至在港口堆存較長時間后才分批分拆賣出。因此，企業(yè)在船舶靠泊前申報時，難以準(zhǔn)確填報最終消費(fèi)用戶地信息。

對于符合近距離運(yùn)輸（600公里內(nèi)）、但不符合遠(yuǎn)距離運(yùn)輸要求的進(jìn)口煤炭，除在檢驗證書中明確告知收貨人不得遠(yuǎn)距離運(yùn)輸，煤炭檢驗監(jiān)管部門還進(jìn)行了后續(xù)跟蹤監(jiān)督核查。但是由于市場配售煤炭分批分拆銷售的特殊性，一般每船煤炭最終的消費(fèi)用戶數(shù)量較多，后續(xù)監(jiān)管的工作量較大，監(jiān)管難度也較大。

4.進(jìn)口煤炭形勢復(fù)雜，進(jìn)口量有觸底回升跡象

數(shù)據(jù)表明，筆者所在口岸的進(jìn)口煤炭貿(mào)易商在煤炭新規(guī)實施后已能主動適應(yīng)政策要求，2015年下半年開始加大對符合國家強(qiáng)制要求的煤炭進(jìn)口，進(jìn)口量出現(xiàn)觸底回升跡象。2016年1-7月，全國進(jìn)口煤炭12924萬噸，同比增長6.7%，其中6月份進(jìn)口量達(dá)到2175萬噸，同比增長31%，創(chuàng)下自2015年《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》實施以來的新高。

新形勢下進(jìn)口煤炭檢驗監(jiān)管建議

1.加強(qiáng)進(jìn)口煤炭質(zhì)量管控，理順監(jiān)管法律法規(guī)

進(jìn)口煤炭企業(yè)加強(qiáng)煤炭質(zhì)量管控，做好裝運(yùn)前檢驗，對于煤炭質(zhì)量風(fēng)險較高的可申請由檢驗檢疫機(jī)構(gòu)實施裝運(yùn)前檢驗，從源頭上避免不合格煤炭入境。目前環(huán)保指標(biāo)不合格煤炭技術(shù)整改條件不足，依據(jù)新《大氣污染防治法》進(jìn)行沒收，后續(xù)處理存在環(huán)境安全隱患，所以環(huán)保不合格煤炭退運(yùn)處置是目前最好的辦法。質(zhì)檢總局應(yīng)盡快與《大氣污染防治法》立法部門溝通，在《大氣污染防治法》實施條例細(xì)則出臺前協(xié)調(diào)好其與商檢法矛盾的條款。

2.創(chuàng)新煤炭放射性檢驗監(jiān)管模式，提高監(jiān)管效率

建議煤炭監(jiān)管相關(guān)部門制定專門的進(jìn)口煤炭放射性檢驗規(guī)程，鑒于進(jìn)口煤炭比其他進(jìn)口礦產(chǎn)品的放射性風(fēng)險低的客觀現(xiàn)狀，創(chuàng)新煤炭放射性檢驗監(jiān)管模式，對進(jìn)口煤炭放射性進(jìn)行分類檢驗監(jiān)管。對煤種、產(chǎn)地等風(fēng)險因子與煤炭放射性的聯(lián)系進(jìn)行風(fēng)險分析，根據(jù)分析結(jié)果劃分不同的放射性超標(biāo)風(fēng)險等級，對于不同的等級采取不同的檢驗監(jiān)管方式，以提高監(jiān)管效率。

3.簡化進(jìn)口煤炭消費(fèi)地申報，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管

建議在進(jìn)口煤炭申報時可以放寬條件，無須提供具體消費(fèi)地用戶信息，企業(yè)僅需填報消費(fèi)地范圍和運(yùn)距。采取“事后”監(jiān)管模式，把后續(xù)監(jiān)督重心放到進(jìn)口商品煤銷售后的具體流向核查上。主要是加強(qiáng)進(jìn)口煤炭經(jīng)營企業(yè)和主要進(jìn)口收貨企業(yè)的管理，參照《工業(yè)產(chǎn)品企業(yè)分類管理辦法》對進(jìn)口煤炭經(jīng)營企業(yè)和主要進(jìn)口收貨企業(yè)實施動態(tài)分級管理，督促進(jìn)口煤炭經(jīng)營企業(yè)建立每批進(jìn)口煤炭的貿(mào)易文書和質(zhì)量信息檔案，貨物流向臺賬，并及時以書面形式將最終消費(fèi)用戶地報告當(dāng)?shù)乜诎稒z驗檢疫部門，以便口岸檢驗檢疫部門后續(xù)跟蹤監(jiān)督核查，監(jiān)督核查中對提供虛假信息將實施降級處罰，甚至禁止其進(jìn)口，對遵守檢驗檢疫法規(guī)、配合檢驗檢疫工作、信用較好的進(jìn)口主體提供一定的便利通關(guān)措施。

4.及時總結(jié)新規(guī)實施成效，適時調(diào)整煤炭質(zhì)量要求

建議上級宏觀調(diào)控部門密切關(guān)注相關(guān)貿(mào)易商進(jìn)口變化情況，以便研究、及時修訂《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》中商品煤煤炭質(zhì)量指標(biāo)，適當(dāng)提高質(zhì)量要求，以切實提升宏觀調(diào)控效果，更大程度的保護(hù)大氣環(huán)境。

結(jié)語

近年來，進(jìn)口煤炭質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保監(jiān)管依據(jù)從無到有并不斷完善，進(jìn)口煤炭的檢驗監(jiān)管從事關(guān)貿(mào)易雙方經(jīng)濟(jì)利益迅速提升為保護(hù)環(huán)境和人民群眾健康的重要手段。檢驗檢疫機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)思想認(rèn)識、理順法律法規(guī)、提高執(zhí)法能力、完善技術(shù)保障，更好地服務(wù)國家宏觀調(diào)控和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，更好地嚴(yán)把進(jìn)口煤炭質(zhì)量關(guān)，為保障環(huán)境安全和群眾健康做出更大貢獻(xiàn)。

作者單位：東莞出入境檢驗檢疫局龍通碼頭辦事處麻涌監(jiān)管科