■文/韓 寧 林 明

多方聯(lián)動聚合力 執(zhí)法監(jiān)管助發(fā)展
——某企業(yè)無證生產(chǎn)銷售列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄案例分析

■文/韓 寧 林 明

制冷設(shè)備是制冷機(jī)與使用冷量的設(shè)施相結(jié)合的裝置，廣泛應(yīng)用于醫(yī)藥、冶金、化工、樓宇等領(lǐng)域，實現(xiàn)制冷、冷藏、冷凍等功能。2003年，國家質(zhì)檢總局開始對制冷設(shè)備產(chǎn)品實行統(tǒng)一管理，實施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度，獲證企業(yè)主要分布在珠三角、長三角和環(huán)渤海地區(qū)。2015年，廣州市質(zhì)監(jiān)局組織開展對制冷設(shè)備企業(yè)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證專項執(zhí)法檢查，對一些問題企業(yè)進(jìn)行立案查處和督促改正。在這一過程中，發(fā)現(xiàn)了若干具有代表性的問題，值得深入思考解析和思考。

【案 情】

一、主要案情

2015年11月中旬執(zhí)法人員前往A制冷設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行檢查。在查閱A企業(yè)生產(chǎn)施工單及銷售發(fā)票時，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)其曾在2014年8月至9月期間生產(chǎn)并向C企業(yè)銷售過6臺貨值51897.44元的標(biāo)稱為“A品牌吊頂式冷風(fēng)機(jī)”產(chǎn)品。在執(zhí)法人員進(jìn)一步問詢下，A企業(yè)負(fù)責(zé)人對上述產(chǎn)品主技術(shù)指標(biāo)及性能進(jìn)行了說明，并提供了相關(guān)技術(shù)資料加以證明。執(zhí)法人員從其名稱、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、性能功效等方面，認(rèn)定上述產(chǎn)品列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄制冷用換熱器中的“氟利昂制冷裝置用吊頂式空氣冷卻器”單元，應(yīng)取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證方能生產(chǎn)。

現(xiàn)場調(diào)查中，A企業(yè)表示未持有相應(yīng)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，但已與具有吊頂式空氣冷卻器生產(chǎn)資質(zhì)的B企業(yè)簽署了《委托加工合同》，提出上述產(chǎn)品均為委托B企業(yè)生產(chǎn)，并未違反相關(guān)法律法規(guī)。但執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查中并未發(fā)現(xiàn)兩家企業(yè)相應(yīng)的交易記錄及發(fā)票，且A企業(yè)亦無法有效提供。隨后，執(zhí)法人員在A企業(yè)的生產(chǎn)車間找到了上述6臺吊頂式空氣冷卻器的生產(chǎn)施工記錄單。據(jù)此，執(zhí)法人員在掌握了A企業(yè)實際生產(chǎn)和銷售吊頂式空氣冷卻器產(chǎn)品的證據(jù)，且A企業(yè)無法提供相應(yīng)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證或委托加工證明的情況下，現(xiàn)場判定A企業(yè)涉嫌存在無工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)吊頂式空氣冷卻器的違法行為。

二、處理意見

經(jīng)廣東省廣州市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員進(jìn)一步調(diào)查取證并經(jīng)案審委員會審理，認(rèn)定A企業(yè)違反了《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》第五條:“任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品”的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》第四十五條：“企業(yè)未依照本條例規(guī)定申請取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品的，……處違法生產(chǎn)產(chǎn)品貨值金額等值以上3倍以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得……”的規(guī)定，給予以下行政處罰：1.責(zé)令停止無工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)吊頂式空氣冷卻器產(chǎn)品；2.處以罰款壹拾萬元（100000元）整；3.沒收違法所得貳仟陸佰壹拾元零玖分（2610.09元），合計罰沒款拾萬貳仟陸佰壹拾元零玖分（102610.09元）。

【分 析】

一、調(diào)查中遇到的典型問題

本案案情看似簡單，核心問題就是A企業(yè)生產(chǎn)銷售涉案產(chǎn)品是否需要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，但對此的認(rèn)定卻并不簡單。

首先，在立案后的調(diào)查階段，該企業(yè)提供了一份由省質(zhì)監(jiān)局開具的A企業(yè)吊頂式空氣冷卻器申請工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證《行政許可申請不受理決定書》，證明其向省質(zhì)監(jiān)局申請辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證而省質(zhì)監(jiān)局不受理，以此主張其產(chǎn)品不在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄中，不應(yīng)接受行政處罰。對此，執(zhí)法人員第一時間前往省質(zhì)監(jiān)局溝通相關(guān)事宜，了解到省級質(zhì)監(jiān)部門受理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證申請時，會首先對企業(yè)提交資料進(jìn)行文字審查。經(jīng)調(diào)閱A企業(yè)相關(guān)申請記錄，資料顯示A企業(yè)正是由于提交申請的資料與省質(zhì)監(jiān)局受理申請的資料文字標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不符，被受理部門退回修改并出具不受理回執(zhí)。省質(zhì)監(jiān)局表示，只對A企業(yè)提交的申請資料進(jìn)行了初步的文字審核，尚未對A企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行實際技術(shù)審查。執(zhí)法人員在取得省質(zhì)監(jiān)局關(guān)于A企業(yè)相關(guān)申請記錄及說明的資料后，向企業(yè)進(jìn)行了耐心的說明，對其產(chǎn)品不在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄中的主張不予采納。

其后，在處罰決定告知階段，A企業(yè)進(jìn)一步提出申辯，出示了獲得的相關(guān)技術(shù)發(fā)明專利證書，并表示其生產(chǎn)銷售的吊頂式空氣冷卻器已進(jìn)行了技術(shù)優(yōu)化和改造升級，兼具除濕等新功能，已成為一種新型產(chǎn)品，尚未被納入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄。為使企業(yè)對行政處罰決定最終信服，執(zhí)法人員在區(qū)級質(zhì)監(jiān)部門配合下，深入購買A企業(yè)上述產(chǎn)品的C企業(yè)冷庫進(jìn)行實地取證，并積極聯(lián)系全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室制冷設(shè)備審查部，對采集的A企業(yè)吊頂式空氣冷卻器相關(guān)技術(shù)資料給出權(quán)威的專家意見。

與此同時，由于A企業(yè)同時存在違法生產(chǎn)和違法銷售兩種行為，是否應(yīng)按照《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》處罰條款分別單獨予以處罰，在質(zhì)監(jiān)部門內(nèi)部也引起了討論。

二、焦點問題分析

問題一：企業(yè)擁有質(zhì)監(jiān)部門出具的行政許可申請不受理回執(zhí)，是否就能證明產(chǎn)品無需獲證生產(chǎn)？

雖然《中華人民共和國行政許可法》第三十二條規(guī)定：“申請事項依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時告知申請人不受理。”但其逆命題并不天然成立，即當(dāng)行政機(jī)關(guān)告知企業(yè)不受理時，并不意味著其申請事項就不需要取得行政許可。而質(zhì)監(jiān)部門在受理企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證申請時，會進(jìn)行文字資料、資格資質(zhì)、管理體系等多項審查，不受理的原因也分為多種。因此執(zhí)法人員在辦案中收到企業(yè)提供的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證申請不受理回執(zhí)時，應(yīng)及時聯(lián)系出具回執(zhí)的質(zhì)監(jiān)相關(guān)部門，進(jìn)一步核實，加以分辨，謹(jǐn)防被主觀誤導(dǎo)。在本案中，省級質(zhì)監(jiān)部門因A企業(yè)提交申請的資料與受理時要求的文字標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不符而出具不受理回執(zhí)，并未對企業(yè)實際產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，因此，A企業(yè)不能以此為依據(jù)，主張自身產(chǎn)品不在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄中。

問題二：企業(yè)對工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄中的產(chǎn)品進(jìn)行了技術(shù)優(yōu)化和改進(jìn)升級，是否就能證明其已成為一款新型產(chǎn)品，不在目錄中？

在執(zhí)法實踐中，我們常常遇到如何認(rèn)定企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是否為列入目錄管理的產(chǎn)品。很多時候企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品名稱與目錄內(nèi)產(chǎn)品名稱不符、或者增加了一些附加功能，怎么認(rèn)定？最直接、最有效的方法就是通過對企業(yè)產(chǎn)品的使用性能、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、效能用途等進(jìn)行取證，讓專業(yè)的技術(shù)專家給出權(quán)威的技術(shù)意見，從而達(dá)到去偽存真，認(rèn)定事實的目的和效果。

本案中，企業(yè)標(biāo)稱產(chǎn)品為“吊頂式冷風(fēng)機(jī)”，該名稱不在目錄內(nèi)，但執(zhí)法人員對其性能、使用用途、技術(shù)參數(shù)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研判，發(fā)現(xiàn)：1.產(chǎn)品使用制冷劑為氟利昂；2.產(chǎn)品主要用于冷凍、速凍庫房的換熱降溫等；3.產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)GB/T 25129-2010《制冷用空氣冷卻器》，該標(biāo)準(zhǔn)與目錄內(nèi)的氟利昂制冷裝置用吊頂式空氣冷卻器的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是相同的。以上情況均證明該產(chǎn)品為“氟利昂制冷裝置用吊頂式空氣冷卻器”。盡管如此，當(dāng)事人仍堅持認(rèn)為產(chǎn)品為改進(jìn)產(chǎn)品不需要辦理許可。對于一款新型產(chǎn)品是否在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄中，顯然具有專業(yè)資質(zhì)的技術(shù)機(jī)構(gòu)給出的專家意見肯定最具權(quán)威性和說服力。秉持對群眾安全和企業(yè)經(jīng)營雙向負(fù)責(zé)的態(tài)度，為使企業(yè)能夠最終信服，同時也彰顯了質(zhì)監(jiān)部門技術(shù)執(zhí)法的優(yōu)勢和特點，執(zhí)法人員在收到A企業(yè)提出的申辯后，及時聯(lián)系了全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室制冷設(shè)備審查部。經(jīng)審核，A企業(yè)生產(chǎn)銷售的吊頂式空氣冷卻器雖增加了新的功能，但其產(chǎn)品制造所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)仍為GB/T 25129-2010《制冷用空氣冷卻器》，產(chǎn)品的主體功能仍為冷藏、冷凍，最終判定A企業(yè)自主標(biāo)稱為“吊頂式冷風(fēng)機(jī)”的產(chǎn)品仍在吊頂式空氣冷卻器范疇，須辦理專門的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證方可生產(chǎn)。至此，A企業(yè)口服心服。

問題三：企業(yè)在違法過程中既有生產(chǎn)行為，也有銷售行為，是否應(yīng)分別單獨予以處罰？

《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》第五條規(guī)定：“任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品。任何單位和個人不得銷售或者在經(jīng)營活動中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄的產(chǎn)品。”與之對應(yīng)的罰則有兩條，分別為第四十五條：“企業(yè)未依照本條例規(guī)定申請取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品的……處違法生產(chǎn)產(chǎn)品貨值金額等值以上3倍以下的罰款；……?！焙偷谒氖藯l：“銷售或者在經(jīng)營活動中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄產(chǎn)品的，責(zé)令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款……?！北景钢?，企業(yè)同時具備以上兩個違法行為，但若分別對其獨立予以處罰，則容易有處罰畸重的嫌疑；若只對其銷售行為予以處罰，由于企業(yè)違法生產(chǎn)在前，違法銷售在后，且在這一過程中，其最本質(zhì)的違法行為是生產(chǎn)，沒有生產(chǎn)行為就無從談起銷售行為。因此，執(zhí)法人員經(jīng)研究并經(jīng)案審委審理通過，選擇對其違法生產(chǎn)行為進(jìn)行處罰，將其違法銷售行為作為行政處罰自由裁量時的重要情節(jié)加以考慮，兼顧了執(zhí)法的公平與公正。

思考

本案雖為一宗普通的產(chǎn)品質(zhì)量案件，但在調(diào)查及執(zhí)行過程實際考驗了質(zhì)監(jiān)部門及執(zhí)法人員多方面的能力及素養(yǎng)。

一、加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)

本案辦理中正是因為執(zhí)法人員在現(xiàn)場檢查、取證等環(huán)節(jié)上扎實、嚴(yán)密的工作，才能有效地判斷企業(yè)一系列的主張和申辯；也正因為執(zhí)法過程中始終秉持對群眾、對企業(yè)雙向負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極聯(lián)系相關(guān)質(zhì)監(jiān)部門及技術(shù)機(jī)構(gòu)，并對企業(yè)的主張、申辯耐心解釋說明，才使企業(yè)最終信服，接受了行政處罰。過往的經(jīng)驗告訴我們，打鐵必須自身硬，只有具備扎實的業(yè)務(wù)知識、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)和一顆敬業(yè)負(fù)責(zé)的心，才能有效地處理案件中繁雜的矛盾與分歧，達(dá)到讓企業(yè)信服，保群眾安全，促秩序規(guī)范，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

二、質(zhì)監(jiān)部門要加強內(nèi)部聯(lián)動

本案中，正是由于省級質(zhì)監(jiān)部門的大力支持，詳細(xì)說明了A企業(yè)申請不受理的相關(guān)情況及原因，才防止了執(zhí)法人員被主觀誤導(dǎo)；也正是由于區(qū)級質(zhì)監(jiān)部門的大力配合，打消了購買方C企業(yè)的顧慮，使執(zhí)法人員能夠順利深入現(xiàn)場實地取證，才最終得出權(quán)威的專家意見，讓A企業(yè)信服。事實證明，質(zhì)監(jiān)稽查執(zhí)法工作永遠(yuǎn)都不可能僅僅依靠某個部門、某些個人來包打天下，只有凝聚集體的力量，省、市、區(qū)質(zhì)監(jiān)三級配合聯(lián)動，執(zhí)法與監(jiān)管無縫銜接，才能避免企業(yè)對相關(guān)政策的誤解，避免蒙混過關(guān)，達(dá)到“保安全”與“抓質(zhì)量”互促共進(jìn)的目標(biāo)。

三、發(fā)揮質(zhì)監(jiān)部門技法聯(lián)動優(yōu)勢

本案中A企業(yè)試圖通過論證自身產(chǎn)品為一種新型產(chǎn)品不在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可目錄，從而避免質(zhì)監(jiān)部門的行政處罰。在面對類似的專業(yè)技術(shù)問題時，執(zhí)法人員應(yīng)充分發(fā)揮質(zhì)監(jiān)獨有的部門優(yōu)勢，緊密依靠我們的專業(yè)機(jī)構(gòu)，憑技術(shù)執(zhí)法，靠數(shù)據(jù)說話，依法行政，以理服人，使企業(yè)對執(zhí)法結(jié)論最終信服，進(jìn)而樹立起質(zhì)監(jiān)部門科學(xué)、公正、權(quán)威、高效的社會形象。

四、明確質(zhì)監(jiān)部門自身定位

本案中，執(zhí)法人員既要達(dá)到對進(jìn)行處罰，督促改正，保證產(chǎn)品質(zhì)量安全的目的，又要實現(xiàn)給予企業(yè)改正機(jī)會，避免為罰而罰，幫扶實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。放在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，這已不是質(zhì)監(jiān)部門的一項單選題，而成為一道融入大局、服務(wù)大局的綜合問答題。質(zhì)監(jiān)部門作為工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管部門，承擔(dān)著保障人民群眾人身財產(chǎn)安全，維護(hù)著社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重任。但在守底線、保安全的同時，卻不能把自己定位為旁觀者，僅僅以行政處罰為手段和最終目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，質(zhì)監(jiān)部門必須主動融入到地方經(jīng)濟(jì)的大局中在強化監(jiān)管的同時，積極運用自身的政策、技術(shù)優(yōu)勢，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，在激烈的市場競爭中“以質(zhì)取勝”，推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，本案中的A企業(yè)在執(zhí)法人員的指導(dǎo)下，已正式領(lǐng)取工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，在規(guī)范自身生產(chǎn)的同時獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。C企業(yè)因無主觀故意，且違法行為輕微未造成嚴(yán)重后果，在配合A企業(yè)對6臺吊頂式空氣冷卻器進(jìn)行技術(shù)整改后，不再予以行政處罰。

（作者單位：廣東省廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）