殷洪偉

一、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的涵義與主要原則

企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)主要是指國(guó)家出資企業(yè)及其所屬全資、控股和參股企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、劃轉(zhuǎn)、抵押、質(zhì)押、擔(dān)保、增資擴(kuò)股、股權(quán)回購(gòu)、公司制改造、分立、合并、解散等引起國(guó)有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變動(dòng)或比例增減的行為，以及國(guó)家出資企業(yè)及其所屬全資、控股企業(yè)設(shè)立新公司和對(duì)其他公司投資的行為。

現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”，而企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)首先要求的就是發(fā)生變動(dòng)的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬應(yīng)當(dāng)清晰；其次要求企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，遵守嚴(yán)格的核準(zhǔn)及備案程序，遵守國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定，有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國(guó)有資本優(yōu)化配置，保護(hù)國(guó)家和其他各方合法權(quán)益。

二、當(dāng)前企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，通過(guò)對(duì)省屬國(guó)有企業(yè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分省屬國(guó)有企業(yè)在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理及其變動(dòng)中還存在一些問(wèn)題，應(yīng)引起高度重視。

（一）變動(dòng)的企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清。主要體現(xiàn)在國(guó)有大中型企業(yè)因主輔剝離、輔業(yè)改制、企業(yè)兼并、重組改制等以及因歷史原因形成的一些集體所有制形式企業(yè)存在的國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬不清，產(chǎn)權(quán)界定不明，致使國(guó)有資產(chǎn)隱性流失。

（二）企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的可行性論證及盡職調(diào)查不充分，風(fēng)險(xiǎn)分析不足。表現(xiàn)為部分國(guó)有企業(yè)在對(duì)外投資、戰(zhàn)略重組等涉及企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)過(guò)程中，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)承受能力、經(jīng)營(yíng)管理能力以及市場(chǎng)定位、產(chǎn)品營(yíng)銷、融資能力等技術(shù)，經(jīng)濟(jì)、運(yùn)行環(huán)境以及其他方面的可行性論證不充分，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理、資金、法律、政策以及政治等方面風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足，應(yīng)對(duì)、化解及分流風(fēng)險(xiǎn)措施不當(dāng)。項(xiàng)目盲目投資，致使國(guó)有資產(chǎn)存在損失或潛在損失風(fēng)險(xiǎn)。

（三）企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)未嚴(yán)格履行相關(guān)核準(zhǔn)備案程序。部分國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)理解不深、認(rèn)識(shí)不透，在涉及企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)事項(xiàng)中，未嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，履行相關(guān)核準(zhǔn)及備案程序。將國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)核準(zhǔn)的事項(xiàng)變通備案，該備案的事項(xiàng)變通為由監(jiān)管企業(yè)直接審批或推遲備案等，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管存在漏洞。

（四）資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)存在損失風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)在實(shí)施兼并重組及對(duì)外投資時(shí)，需要對(duì)原有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，以便作為交易依據(jù)。而實(shí)際操作中，部分國(guó)有企業(yè)的主管部門(mén)為了盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的變現(xiàn)，僅以固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值作為確認(rèn)結(jié)果，忽視國(guó)有企業(yè)專有技術(shù)、商標(biāo)權(quán)和商譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)的存在，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)存在損失風(fēng)險(xiǎn)。

（五）行政管理部門(mén)行為越位導(dǎo)致企業(yè)并購(gòu)效益降低。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)行政管理者，其行為定位應(yīng)當(dāng)是政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)。通過(guò)對(duì)省屬企業(yè)的兼并重組及對(duì)外投資審計(jì)情況來(lái)看，部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等業(yè)務(wù)都或多或少存在各級(jí)行政管理部門(mén)操作的痕跡，企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)雖進(jìn)入市場(chǎng)交易，但企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易行為已過(guò)分行政化。審計(jì)發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)實(shí)施兼并重組行為的目的大多是為虧損企業(yè)尋找出路，解決企業(yè)職工的就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，行政管理部門(mén)要求由本省一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)兼并那些嚴(yán)重虧損、資不抵債的企業(yè)，但行政化操作的結(jié)果卻致使優(yōu)質(zhì)企業(yè)可能背上沉重的包袱，導(dǎo)致并購(gòu)效益低下。

三、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)審計(jì)監(jiān)督應(yīng)把握的重點(diǎn)

一是企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)是否清晰。深化國(guó)有企業(yè)體制改革的根本方向是建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，打造產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人實(shí)體。產(chǎn)權(quán)清晰則是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本要求。要依據(jù)《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《集體企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》以及《企業(yè)公司制改建有關(guān)國(guó)有資本管理與財(cái)務(wù)處理的暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)在主輔剝離、輔業(yè)改制、企業(yè)兼并、重組改制以及因歷史原因形成的一些集體所有制形式企業(yè)中國(guó)有產(chǎn)權(quán)，遵循“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，本著實(shí)事求是、公正、公平的原則依法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者及經(jīng)營(yíng)使用者的合法權(quán)益。

二是企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)是否充分論證。國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，維護(hù)國(guó)家和其他各方合法權(quán)益。企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)應(yīng)當(dāng)做好可行性研究，重點(diǎn)對(duì)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的必要性、可行性及對(duì)公司未來(lái)的發(fā)展和職工就業(yè)的影響等進(jìn)行研究。要真正把論證過(guò)程置于產(chǎn)權(quán)變動(dòng)前期的首要位置，審慎企業(yè)投資；要強(qiáng)化項(xiàng)目投資論證過(guò)程，遵循科學(xué)的投資論證程序，扎實(shí)做好基礎(chǔ)性資料收集工作，掌握充足而可靠的信息資料；要通過(guò)建立有效的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，強(qiáng)化論證、決策的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，優(yōu)化企業(yè)分散風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三是企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)是否嚴(yán)格履行決策程序。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》等相關(guān)規(guī)定，國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)企業(yè)要嚴(yán)格落實(shí)重大事項(xiàng)報(bào)告制度，履行相應(yīng)的內(nèi)部決策程序以及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)核準(zhǔn)及備案程序。對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)變動(dòng)涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)指定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行交易。

四是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是否有效評(píng)估。按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)及其所屬全資、控股和參股企業(yè)整體或者部分改制重組、合并、分立、破產(chǎn)、解散、產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換、資產(chǎn)租賃以及收購(gòu)非國(guó)有單位的資產(chǎn)等引起國(guó)有產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變動(dòng)或比例增減以及對(duì)外投資行為，均應(yīng)按照規(guī)定嚴(yán)格履行資產(chǎn)評(píng)估程序。企業(yè)產(chǎn)權(quán)持有單位應(yīng)當(dāng)向資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)如實(shí)提供有關(guān)情況和資料，并對(duì)所提供情況和資料的真實(shí)性、合法性和完整性負(fù)責(zé)，不得隱匿或虛報(bào)資產(chǎn)。對(duì)評(píng)估結(jié)果及時(shí)向國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行核準(zhǔn)或備案程序，自覺(jué)接受監(jiān)督檢查。依據(jù)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)下達(dá)的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目核準(zhǔn)文件和經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或所出資企業(yè)備案的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目備案表，及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)登記、股權(quán)設(shè)置和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)手續(xù)。

五是是否有效減少行政干預(yù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。黨的十八大對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，就是要國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，完善和加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，把企業(yè)逐步引入社會(huì)、推向市場(chǎng)、使企業(yè)完全成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體和經(jīng)營(yíng)主體。對(duì)政府引導(dǎo)的對(duì)部分虧損企業(yè)的兼并重組，國(guó)有企業(yè)不但要妥善解決目標(biāo)企業(yè)職工就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，更多的是要整合盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)，注入資金，找準(zhǔn)市場(chǎng)及產(chǎn)品定位，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)資源配置優(yōu)勢(shì)，激發(fā)企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力，提升發(fā)展?jié)摿?，引?dǎo)目標(biāo)企業(yè)重歸市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)行政管理者在政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)的真正目的。