趙 迪,李紅軍,洪 濱,任 改,揣澤堯

(1.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所,廣東 廣州 510655；2.廣東省水利水電技術中心,廣東 廣州 510635)

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港澳城市水土保持管理模式分析*

趙 迪1,李紅軍2,洪 濱1,任 改1,揣澤堯1

(1.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所,廣東 廣州 510655；2.廣東省水利水電技術中心,廣東 廣州 510635)

城市水土流失的日益嚴重對城市水土保持管理提出了更高的要求,該文研究了香港、澳門的城市水土保持管理模式,并將其與內(nèi)地城市水土保持管理模式進行對比,指出了內(nèi)地城市水土保持管理的優(yōu)勢及有待加強的部分,以期為內(nèi)地水土保持管理的改進提供參考。

香港；澳門；城市水土保持

隨著我國城市擴張速度的不斷加快,人口、資源和環(huán)境的矛盾愈發(fā)突出,城市中越來越多的開發(fā)建設活動帶來了嚴重的城市水土流失。城市水土流失會危害河道行洪、城市排洪除澇及城市環(huán)境與面貌等[1],亟需采取有效措施遏制城市水土流失。與郊野農(nóng)村的水土流失不同,城市水土流失產(chǎn)生的最主要因素是人類的經(jīng)濟社會活動,在城鎮(zhèn)化建設過程中,大規(guī)模的基礎設施建設和工礦企業(yè)建設會導致原有地形、地表植被、土壤和地表組成物,以及水資源小循環(huán)系統(tǒng)的改變,致使暴雨和大風等外營力造成較為嚴重的水土流失[2]。也正是由于人為因素的可控性,使得城市水土保持管理在水土流失防治方面起到了舉足輕重的作用。“一國兩制”的基本制度使得港澳地區(qū)在各項城市管理中執(zhí)行著有別于內(nèi)地的管理模式,因此學習港澳地區(qū)的城市水土保持管理經(jīng)驗,對于提高內(nèi)地的城市水土保持管理水平,以有效保護水土,推進城市水土保持生態(tài)環(huán)境建設具有明顯的現(xiàn)實意義。

1 香港水土保持管理模式

香港地處中國華南,珠江口東側(cè),北隔深圳河與廣東深圳相接,西與澳門隔海相望,南臨中國南海,地形主要為丘陵,地小多山,平地較少,約有兩成土地屬于低地,主要是河流自然形成的沖積平原和狹窄平地外擴出的填海土地；香港境內(nèi)徑流豐富,地表水系發(fā)達,但水系作用范圍有限,無大河流。

香港占地面積為1 104.43 km2,截至2014年末有726.4萬人口,人多地少和多山的現(xiàn)狀使得香港的城市化發(fā)展不得不向山坡要地,長期的建設實踐過程及多次的滑坡(泥石流)事件使政府愈發(fā)重視城市化開發(fā)中水土保持工程的重要性,逐漸加強水土保持方面的監(jiān)管力度。

由于政治體制的不同,香港的水土保持工作與內(nèi)地有較大的差別。香港目前沒有設置專門的水土保持管理機構,水土保持工作的執(zhí)行分解到各個相關部門,香港地區(qū)對水土保持工作進行管理的政府職能部門及其體系,如圖1所示。

香港特別行政區(qū)政府各部門中工作涉及水土保持業(yè)務的主要有發(fā)展局的土木工程拓展署、地政總署、渠務署和水務署,運輸及房屋局的路政署,環(huán)境局的環(huán)境保護署,以及食物及衛(wèi)生局的漁農(nóng)自然護理署。其中土木工程拓展署承擔了主要的水土保持責任,水土保持工作在各部門的配合管理中得到了有效的保證。

1) 土木工程拓展署

土木工程拓展署負責審核所有涉及土地平整工程的政府和私人發(fā)展項目、防治山泥傾瀉工程、深層挖掘工程、隧道工程、巖洞工程及位于含溶洞的大理巖或復雜地質(zhì)狀況地區(qū)內(nèi)的地基工程,以及提供巖土工程方面的意見。土木工程拓展署也負責制訂和運作綜合斜坡安全系統(tǒng),運作山泥傾瀉警報系統(tǒng),制訂管理香港公眾填料的策略并負責實施,以及開展山地及城市綠化工程以減輕水土流失。

圖1 香港水土保持工作政府管理部門及體系

2) 發(fā)展局其他各署

發(fā)展局中除了土木工程拓展署,地政總署、渠務署和水務署在工作中也負有相關的水土保持責任。地政總署負責保養(yǎng)位于未撥用和未批租政府土地上的人造斜坡；渠務署負責排污和防洪工作,如果因開發(fā)造成的水土流失泥沙進入排水道或雨水排放管道,該署可根據(jù)水污染條例中有關泥沙危害條款對其進行處罰,任何跨河(排水道)或影響涉及排水道的建設項目必須經(jīng)過渠務署的審核和審批；水務署負責飲用水設施與水庫(水塘)水源保護區(qū)(集水區(qū))的管理,任何可能影響水源保護區(qū)或水設施的項目必須經(jīng)水務署審核與批準。

3) 路政署、環(huán)保署和漁農(nóng)自然護理署

路政署負責公用道路系統(tǒng)邊坡的加固、綠化與維護,香港地勢崎嶇,土壤情況不一,時有臺風及豪雨,因此,路政署在各區(qū)辦事處設有緊急應變中心,以處理沖毀道路、樹木倒塌及山泥傾瀉等緊急事故；環(huán)境保護署主要通過環(huán)境影響評估和自然保育政策的制訂和實施來加強水土保持的監(jiān)督和管理；漁農(nóng)自然護理署負責保護現(xiàn)有的植被自然保護區(qū)及自然景觀,并監(jiān)察及審核根據(jù)環(huán)境影響評估條例批準的發(fā)展工程而須采取的生態(tài)緩解措施。

所以,雖然香港對建設工程沒有名義上專門的水土保持要求,但在各個部門聯(lián)合的審批監(jiān)管下,水土保持工作能夠得到很好的落實。首先,在工程審批過程中,有土木工程拓展署、渠務署、水務署和漁農(nóng)自然護理署相繼進行審批把關；確保工程設計符合各項水土保持要求之后,在工程建設過程中通過嚴格的監(jiān)督檢查和竣工后的工程驗收來保證水土保持措施的落實；工程建成后的水土保持設施的維護分公共工程和私人工程兩類分別進行,公共工程根據(jù)工程性質(zhì)的不同主要由土木工程拓展署和路政署負責維護,私人工程則由業(yè)主負責維護,并有相關政府部門負責監(jiān)督檢查。除了開發(fā)建設項目,香港其他未被占用公共用地部分的水土保持,如公共斜坡的加固、公園及自然保護區(qū)的綠化等工作則由土木工程拓展署、地政總署和環(huán)境保護署負責實施及后期檢查維護。

另外,在健全的監(jiān)管制度帶領下,香港政府從事工程建設和管理的公務員隊伍龐大[3],分工細密,且均具備一定的專業(yè)能力,保證了建設工程設計、審批及后期監(jiān)管工作的貫徹落實。

值得指出的是,許多涉及水土保持的部門,可以對地政總署的劃地計劃施加決定性影響。如地政總署決定撥地的建議文件首先要轉(zhuǎn)到土力工程拓展署進行土力穩(wěn)定性評估,土力工程拓展署可根據(jù)該地段的斜坡安全性和穩(wěn)定性評估,提出該地段是否可開發(fā)或需減小其開發(fā)面積的意見,地政總署在征求各部門意見之后才能決定是否撥地[4]。香港水土保持管理中各部門的制衡和協(xié)調(diào)都很有力。

2 澳門水土保持管理模式

澳門位于中國大陸東南沿海,地處珠江三角洲的西岸,隔海東望即是香港,北方的澳門半島連接廣東珠海,南方則是氹仔、路環(huán)和路氹城所組成的大島。在澳門半島,平地面積較大,約占80%以上；氹仔島和路環(huán)島丘陵面積較多,氹仔占45%,路環(huán)則近80%；路氹城則是人工填海形成的平地。澳門境內(nèi)最高山丘位于路環(huán)島,高度為170.6米。

截至2014年,澳門人口為63.62萬,陸地面積30.3平方公里。同香港一樣,在“一國兩制”基本方針的帶領下,澳門在水土保持管理模式上與內(nèi)地也存在較大的不同。

與香港相同,澳門沒有設立專門的水土保持管理機構,水土保持方面的管理是各部門分工協(xié)調(diào)共同完成的。在政府管理機構方面,職責與水土保持管理關聯(lián)性最大的是運輸公務司下轄的土地公務運輸局、環(huán)境保護局和行政法務司下轄的民政總署。

1) 土地公務運輸局

以建筑、擴建工程為例,土地公務運輸局負責主持項目從開工到驗收的各個環(huán)節(jié),包括發(fā)出街道準線圖、土地租賃、核準建筑工程計劃、簽發(fā)工程準照以及竣工后的驗收等。根據(jù)土地公務運輸局的規(guī)定,工程建設流程如圖2所示。

圖2 澳門建筑、擴建工程建設流程示意

其中,草案即相當于內(nèi)地的初步設計,在這一環(huán)節(jié)中需提交建筑設計說明書及相關部門所發(fā)意見的函件副本,并在設計中對各部門所發(fā)意見做出響應。正則即是正式的設計文件,這一環(huán)節(jié)需提交有關工程設計全面的計劃方案,包括①建筑計劃；②地基結(jié)構計劃；③擋土支撐計劃；④樁基(環(huán)保)計劃；⑤供水計劃；⑥排水及渠道計劃；⑦消防計劃；⑧供電系統(tǒng)計劃；⑨空調(diào)/通風/防排煙系統(tǒng)計劃；⑩燃氣/燃料供輸系統(tǒng)計劃；升降機類設備計劃；道路及基建計劃；護坡計劃。其中與水土保持相關的分別是擋土支撐計劃、排水及渠道計劃和護坡計劃,相關工程設計的合理性均在這一環(huán)節(jié)進行審查,審批通過后才可進入下一環(huán)節(jié)。待工程完工,再由土地公務運輸局組織工程驗收,當所有工程分部(包括水土保持相關工程)均滿足設計要求后,才予以發(fā)放竣工證明書,進而投入使用。

因此,澳門的工程建設項目是將水土保持及其他各類工程計劃統(tǒng)一提交,并集中于土地公務運輸局一個部門進行審批,有效地簡化了審批流程,提高了行政審批的效率。

2) 環(huán)境保護局

環(huán)境保護局是澳門特別行政區(qū)負責研究、規(guī)劃、執(zhí)行、統(tǒng)籌和推動環(huán)境政策的公共部門。其制訂與保護和維護環(huán)境、自然、生態(tài)平衡及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有關的方案,推動環(huán)境影響評估、環(huán)境規(guī)劃和管理等工作均與水土保持密切相關。在對工程項目管理方面,環(huán)境保護局發(fā)行了《需進行環(huán)境影響評估的工程項目類別清單》,以監(jiān)督和控制工程項目對環(huán)境的影響,而環(huán)境影響評估中的生態(tài)影響評估就包括水土流失方面的影響評估。

3) 民政總署

民政總署下設有道路渠務部及園林綠化部,負責道路渠務的建設及保養(yǎng)、公園和自然保護區(qū)等場所的護理,及公共斜坡的管護(與土地公務運輸局共同負責),即主要負責公共區(qū)域的水土保持工作,且側(cè)重于工程后期的監(jiān)管維護。

綜上,澳門政府執(zhí)行水土保持相關工作的部門中,土地工務運輸局側(cè)重于對工程項目建設過程的監(jiān)督管理,民政總署側(cè)重于工程后期的監(jiān)管維護及負責公共園林的綠化,而環(huán)境保護局則從環(huán)境保護角度對工程項目實行進一步的控制與監(jiān)督。雖未成立專門的水土保持管理機構,但水土保持各方面的工作通過各相關部門的配合能夠得到有力的執(zhí)行及保證。

3 內(nèi)地與港澳管理模式的比較分析

我國“水土保持”的概念在1940年即被提出,水土保持事業(yè)在經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展后逐漸成熟。從1957年水土保持委員會的成立及《中華人民共和國水土保持暫行綱要》的發(fā)布,到1991年《水土保持法》的誕生,內(nèi)地的水土保持工作進入穩(wěn)定發(fā)展的法制化階段[5]。目前對城市水土保持的管理主要體現(xiàn)在對生產(chǎn)建設項目水土保持的審批與監(jiān)管上,包括水土保持方案[6]、水土保持監(jiān)測和水土保持設施驗收3個方面,對生產(chǎn)建設項目的前期、建設過程及驗收3個階段分別把關。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》,在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設項目,生產(chǎn)建設單位應當編制水土保持方案；對于可能造成嚴重水土流失的大中型生產(chǎn)建設項目,生產(chǎn)建設單位應在項目生產(chǎn)建設過程中對水土流失狀況進行監(jiān)測,或委托有關機構進行監(jiān)測；生產(chǎn)建設項目竣工驗收時需進行水土保持設施專項驗收。3個階段的監(jiān)督管理工作均有相應級別的水行政主管部門負責。

由于內(nèi)地有明確的水土保持概念,且有專門的水行政主管部門負責水土保持的監(jiān)督管理工作,因此相比于港澳具有更好的水土保持管理基礎。但內(nèi)地在簡政放權大的改革背景下,政府部門設置及人員配置逐步精簡,在建設項目管理過程中主要行使把關審批的職責,具體的日常監(jiān)督監(jiān)測等工作需要依靠生產(chǎn)建設單位自行開展,這就容易造成監(jiān)督監(jiān)測成果造假的現(xiàn)象,從而使水土保持管理工作流于形式,降低實施力度。港澳地區(qū)由于政治體制的不同,政府部門具備專業(yè)且龐大的公務員隊伍,工程管理的執(zhí)行力度非常強,即使水土保持工作分散到各個部門分別管理,也能夠有效地避免城市水土流失。而內(nèi)地雖具備較為完善的法律法規(guī)及管理機構,但由于管理人員有限,無法真正做到全程監(jiān)管,更多的是依靠生產(chǎn)建設單位自行委托進行相關工作,繼而由水行政主管部門審查相應工作成果,這就使得水土保持管理工作容易流于形式,降低實施力度。借鑒于此,筆者認為,為了更好地管理城市水土保持工作,還需加強相關管理部門人員專業(yè)知識與能力的培養(yǎng)[7],而內(nèi)地公務人員不足的問題可通過政府委托的方式委托相應專業(yè)機構代其進行日常管理,包括水土保持監(jiān)測及設施驗收(水土保持設施驗收的委托主體已通過《水利部辦公廳關于貫徹落實國發(fā)[2015]58號文件進一步做好水土保持行政審批工作的通知》(辦水保[2015]247號)修改為方案審批部門),而非生產(chǎn)建設單位自行委托的方式,這樣就可以有效減小日常監(jiān)管信息造假的可能性,在順應內(nèi)地簡政放權基本要求的前提下又不放松水土保持監(jiān)管。

此外,香港政府對于公共工程水土保持的監(jiān)管非常重視,具體表現(xiàn)在制訂和運作綜合斜坡安全系統(tǒng),運作山泥傾瀉警報系統(tǒng),制訂管理香港公眾填料的策略并負責實施,以及開展山地及城市綠化工程等,大多由土木工程拓展署負責實施,而內(nèi)地在這一方面則相對薄弱,需要得到政府足夠的重視。

綜上,港澳在城市水土保持管理方面雖沒有設定專門的機構,但各部門相關工作的有力執(zhí)行和良好配合使城市水土流失得到有效控制。內(nèi)地在水土保持工作方面設有專門的職能部門,因此占據(jù)制度方面的優(yōu)勢,但還需加強相關工作的執(zhí)行力度,以及與其他相關部門的溝通配合,才能使城市水土保持工作進一步落實,有效避免因開發(fā)建設活動引起的水土流失。

[1] 楊群良. 城市水土流失和水土保持措施[J]. 珠江水運, 2015(19):80-81．

[2] 黨維勤,艾紹周,畢華興，等. 城鎮(zhèn)化進程中水土保持技術防治措施體系及其作用[J]. 中國水利, 2014(22):55-57．

[3] 胡建文. 香港建筑業(yè)管理體制及其特點[J]. 中外房地產(chǎn)導報, 2002(22):30-33．

[4] 姚玉珍,吳長文. 借鑒香港城市水土保持管理的經(jīng)驗[J]. 特區(qū)實踐與理論, 1999(12)：56-58．

[5] 楊光,丁國棟,屈志強. 中國水土保持發(fā)展綜述 [J]. 北京林業(yè)大學學報：社會科學版, 2006(S1)：72-77．

[6] 潘運方. 生產(chǎn)建設項目(含有涉水工程)水土保持方案報批的探討 [J]. 廣東水利水電, 2012(11):43-48．

[7] 段東亮. 淺議城市水土保持 [J]. 廣東水利水電, 2009(10):50-53．

(本文責任編輯 馬克俊)

Analysis on Urban Water and Soil Conservation Management in Hongkong and Macao

ZHAO Di1, LI Hongjun2, HONG Bin1, REN Gai1, CHUAI Zeyao1

(1.South China Institute of Environmental Sciences.MEP, Guangzhou 510655, China; 2. Guangdong Technical Centre of Water Resources and Hydropower, Guangzhou 510635, China)

The situation of urban water and soil loss is becoming more and more serious, which requires higher demands to the management of water and soil conservation in city. The management model of water and soil conservation in Hongkong and Macao has been studied, and compared to the one in inland city, consequently pointing out the advantages and weaknesses of urban water and soil conservation management in inland city, aiming at providing references for the urban water and soil conservation management of inland city.

Hongkong; Macao; urban water and soil conservation

2016-03-14;

2016-04-08

趙迪(1990),女,碩士,助理工程師,主要從事生物炭應用及水土保持研究。

*資助項目：珠海市橫琴新區(qū)水土保持管理模式創(chuàng)新研究(橫建合同[2015]70號)。

S157

B

1008-0112(2016)03-0059-04