侯佳敏

摘要：對(duì)清真食品加強(qiáng)監(jiān)管是依法保障民族風(fēng)俗習(xí)慣受尊重權(quán)的要求，亦是我國(guó)清真食品走向國(guó)際市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。但由于我國(guó)缺少統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管法律，各地在監(jiān)管過(guò)程中存在法律層次低、監(jiān)管機(jī)構(gòu)混亂、認(rèn)證和標(biāo)記混亂等諸多法律問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：

清真食品；監(jiān)管；法律問題

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.11.091

清真食品指的是按照回族等信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣制作、加工、生產(chǎn)、銷售的食品。作為一種具有特殊屬性的食品，對(duì)清真食品的監(jiān)管，既要符合普通食品的監(jiān)管規(guī)則，也應(yīng)根據(jù)其特性制定獨(dú)立的監(jiān)管規(guī)則與體系，以保障少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣受尊嚴(yán)權(quán)與文化權(quán)。隨著近年來(lái)國(guó)家層面上的“一帶一路”及寧夏回族自治區(qū)力推的中阿經(jīng)貿(mào)論壇等戰(zhàn)略的實(shí)施，積極推動(dòng)我國(guó)清真食品走出去，分享國(guó)際清真食品貿(mào)易的巨大市場(chǎng)，亦離不開完善的清真食品監(jiān)管體系的建設(shè)。然而，我國(guó)當(dāng)前清真食品監(jiān)管現(xiàn)狀不容樂觀，冒充清真食品事件層出不窮，清真食品市場(chǎng)亂象環(huán)生，嚴(yán)重?fù)p害了穆斯林群眾的切身利益。筆者擬在本文中對(duì)這些問題中所涉的法律問題進(jìn)行探究，并提出相應(yīng)對(duì)策。

1我國(guó)清真食品監(jiān)管中的法律問題

1.1缺乏全國(guó)統(tǒng)一立法，法律層次較低

近年來(lái)我國(guó)清真食品監(jiān)管立法工作取得了一定進(jìn)展，各省份先后制定了地方性清真食品管理?xiàng)l例，并出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件。在一些清真食品監(jiān)管較為發(fā)達(dá)地區(qū)，例如寧夏回族自治區(qū)，已初步建成了以省一級(jí)為第一層次，省會(huì)城市銀川為第二層次，地級(jí)市為第三層次，縣為第四層次的各級(jí)地方性清真食品監(jiān)管規(guī)定。但由于在全國(guó)層面上，至今仍缺少一部涵蓋全國(guó)范圍的清真食品監(jiān)管條例，且各地立法水平層次不齊，甚至在清真食品界定這一基本問題上仍存在較大差異，使得我國(guó)的清真食品監(jiān)管立法存在權(quán)威性不足、各自為政、法律層次低、與國(guó)際接軌困難等問題，嚴(yán)重影響了清真食品的監(jiān)管工作開展。

1.2缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)當(dāng)期的清真食品的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置極為混亂，存在較大的地區(qū)差異。既存在由民委或宗教事務(wù)工作部門的單主體監(jiān)管模式，也有民委、宗教事務(wù)工作部門與工商部門的雙主體監(jiān)管模式，例如寧夏回族自治區(qū)采取的就是民委與工商雙主體監(jiān)管，但以民委為主的監(jiān)管模式。此外，還有一些地區(qū)由當(dāng)?shù)匾了固m教協(xié)會(huì)承擔(dān)監(jiān)管工作。這種不統(tǒng)一的監(jiān)管模式存在極大弊端：其一，盡管在很多地區(qū)，民委對(duì)清真食品監(jiān)管承擔(dān)著主要的職責(zé)，但尷尬的是立法并未賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，民委在清真食品監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，只能求助于工商行政管理部門、質(zhì)檢部門、食藥監(jiān)部門去解決。因牽涉各部門的各自利益，協(xié)調(diào)溝通的難度較大，相互推諉、多頭執(zhí)法、各自為政情形多發(fā)。其二，伊協(xié)作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體組織，其并無(wú)對(duì)清真食品生產(chǎn)、加工、銷售企業(yè)進(jìn)行查處、管理的權(quán)限，一般其工作僅限于在企業(yè)申請(qǐng)清真食品準(zhǔn)營(yíng)證時(shí)給予有關(guān)管理部門以參考意見。但清真食品中問題多發(fā)者正是未依法申請(qǐng)清真食品準(zhǔn)營(yíng)證的企業(yè)或個(gè)體工商戶，對(duì)此，由于伊協(xié)并無(wú)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督管理，其作用非常有限。其三，各地不一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其頒發(fā)的種類多樣的準(zhǔn)營(yíng)證、標(biāo)牌，使得當(dāng)?shù)厍逭媸称繁O(jiān)管機(jī)構(gòu)在判斷外省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者時(shí)存在較大困難。

1.3清真食品標(biāo)記混亂

我國(guó)目前尚未在全國(guó)范圍內(nèi)使用統(tǒng)一的清真食品標(biāo)識(shí)，而是由各地對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的清真食品標(biāo)識(shí)自行確定、使用。筆者在寧夏回族自治區(qū)、甘肅省等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，各省之間的清真標(biāo)識(shí)極為混亂，種類多達(dá)十余種。清真標(biāo)識(shí)的混亂不一使得消費(fèi)者在辨別、購(gòu)買清真食品時(shí)存在較大困難，也為不法之徒濫用、仿冒清真標(biāo)識(shí)留下較大的可乘之機(jī)。此外，標(biāo)識(shí)不一也使得區(qū)際之間的清真食品貿(mào)易受阻。以寧夏回族自治區(qū)的情況為例，盡管該區(qū)在全區(qū)內(nèi)采用了統(tǒng)一的清真標(biāo)識(shí)，但對(duì)于印有外地五花八門標(biāo)識(shí)的清真食品，即使是清真食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦存在辨識(shí)與認(rèn)定困難，消費(fèi)者往往對(duì)此類清真食品存在不信任心理，直接影響了此類清真食品的銷售。

1.4缺乏具有國(guó)際影響力的權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)

在清真食品國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)清真食品出口競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要的制約因素即在于我國(guó)尚無(wú)全國(guó)性的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)。目前國(guó)內(nèi)承擔(dān)清真食品認(rèn)證工作的機(jī)構(gòu)主要為中國(guó)伊斯蘭教協(xié)會(huì)及寧夏回族自治區(qū)清真食品國(guó)際認(rèn)證中心。但前者作為一個(gè)宗教協(xié)會(huì)，對(duì)清真食品的認(rèn)證并非其主要任務(wù)，且未與國(guó)際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，權(quán)威性與工作效率難以得到保障。后者盡管在近年來(lái)有較大發(fā)展，但其認(rèn)證所采用的標(biāo)準(zhǔn)僅僅為寧夏的地方性標(biāo)準(zhǔn)，且并非是國(guó)家級(jí)別的權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)。全國(guó)性的、有國(guó)際影響力的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的缺失，導(dǎo)致我國(guó)生產(chǎn)、加工的清真食品盡管質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，但難以取得國(guó)際市場(chǎng)的廣泛認(rèn)可，對(duì)于清真食品的出口貿(mào)易存在較大的不利影響。

2完善清真食品監(jiān)管的法律對(duì)策

清真食品監(jiān)管中存在的上述問題亟待得以解決，筆者在結(jié)合域外清真食品監(jiān)管的有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，提出如下的應(yīng)對(duì)之策：

2.1制定全國(guó)性的清真食品監(jiān)管條例與統(tǒng)一標(biāo)識(shí)

加強(qiáng)對(duì)清真食品的法制化監(jiān)管，離不開統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管法規(guī)的制定。因此，非常有必要加快《清真食品管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，通過(guò)全國(guó)性的法規(guī)，明確清真食品的界定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法主體、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的條件及要求，以立法的形式對(duì)政府各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制、法律責(zé)任、社會(huì)監(jiān)督等作出明確規(guī)定。此外，應(yīng)當(dāng)在立法中對(duì)清真標(biāo)識(shí)的使用作出具體規(guī)定，以統(tǒng)一各地的標(biāo)識(shí)。同時(shí)，隨著“一帶一路”以及中阿貿(mào)易等戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)清真食品的“走出去”也離不開與伊斯蘭世界統(tǒng)一的清真標(biāo)識(shí)進(jìn)行接軌。

2.2明確全國(guó)統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)確立統(tǒng)一的清真食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以改變當(dāng)前由各地混亂的、多頭的監(jiān)管模式。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的選擇上，筆者認(rèn)為仍以民族、宗教事務(wù)部為監(jiān)管主體較為符合現(xiàn)實(shí)。民族、宗教事務(wù)部門熟悉民族政策及相關(guān)的法律法規(guī)，且有著多年的清真食品管理經(jīng)驗(yàn)，由其擔(dān)任監(jiān)管主體，也易為穆斯林群眾所接受與信任。此外，在明確民族、宗教事務(wù)部門為主要監(jiān)管主體、協(xié)調(diào)好其與食藥、質(zhì)檢、工商等部門的關(guān)系的同時(shí)，應(yīng)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，必要時(shí)可設(shè)立專職于清真食品監(jiān)管查處的執(zhí)法隊(duì)伍。

2.3建立三位一體的監(jiān)督管理機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)清真食品的監(jiān)管，離不開清真食品行業(yè)協(xié)會(huì)、各級(jí)伊斯蘭教協(xié)會(huì)的協(xié)作。建立以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，輔之以行業(yè)自律與宗教團(tuán)體監(jiān)督的三位一體的監(jiān)管體制，充分地發(fā)揮行業(yè)自律組織、伊協(xié)在清真食品監(jiān)管中的監(jiān)制、監(jiān)督的作用，能夠有效地查處非法清真食品生產(chǎn)行為，化解因“假清真”事件引發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

2.4建立國(guó)家級(jí)別專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)

針對(duì)我國(guó)缺失全國(guó)性的有權(quán)威的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)問題，筆者認(rèn)為，可從當(dāng)前主要承擔(dān)清真食品認(rèn)證工作的中國(guó)伊協(xié)與寧夏回族自治區(qū)清真食品國(guó)際認(rèn)證中心當(dāng)中選擇其一，將之發(fā)展為國(guó)家級(jí)的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)。鑒于伊協(xié)的宗教團(tuán)體性質(zhì)，其不太適合充任專門性的清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，這對(duì)于清真食品認(rèn)證的國(guó)際交流的專業(yè)性會(huì)產(chǎn)生不利影響。而寧夏清真食品國(guó)際認(rèn)證中心目前在清真食品界定、制定標(biāo)準(zhǔn)化的清真食品認(rèn)證體系等方面取得了一定的成效，在國(guó)際上也有一定的知名度，因此，筆者建議將其升級(jí)為國(guó)家級(jí)的清真食品認(rèn)證中心，并賦予其對(duì)地方各級(jí)分支機(jī)構(gòu)及其他清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、管理的權(quán)限。此外，通過(guò)加強(qiáng)與國(guó)際上的清真認(rèn)證機(jī)構(gòu)的交流合作，與之簽訂互認(rèn)協(xié)議，進(jìn)一步提升我國(guó)清真食品在國(guó)際上的認(rèn)可度，有利于我國(guó)清真食品認(rèn)證的權(quán)威性確立和知名度的提高。

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