孔建華，李敏琪，侯廣平

合肥市環(huán)境污染第三方治理模式研究

孔建華，李敏琪，侯廣平

隨著傳統(tǒng)治污模式在治污理念、制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作上出現(xiàn)的缺陷和失效，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的環(huán)境污染第三方治理模式在治理實(shí)踐中彰顯出巨大優(yōu)勢(shì)，并不斷被推廣確立。合肥市在探索生態(tài)名城的建設(shè)過(guò)程中，要充分發(fā)揮科技資源和創(chuàng)新體制優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和政府推動(dòng)相結(jié)合的方式，圍繞環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)化運(yùn)作，敢試敢行，先試先行，不斷推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，力求合肥市在長(zhǎng)三角區(qū)域乃至全國(guó)第三方治理領(lǐng)域具有重大影響。

合肥市；環(huán)境污染；第三方治理

當(dāng)前，隨著環(huán)境污染的不斷加劇，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨巨大挑戰(zhàn)，由于傳統(tǒng)治污模式在設(shè)計(jì)理念、制度構(gòu)建和實(shí)踐操作上的滯后、缺陷和失效，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的環(huán)境污染第三方治理得以不斷推行，并逐漸被確立為科學(xué)的治污模式。作為長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群的副中心，合肥市要以“大湖名城、創(chuàng)新高地”為城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，緊緊抓住打造生態(tài)名城的歷史機(jī)遇和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要，通過(guò)推行第三方治理模式，積極在實(shí)踐上進(jìn)行大膽嘗試，努力走出一條創(chuàng)新發(fā)展的生態(tài)之路。

一、環(huán)境污染第三方治理的本質(zhì)：責(zé)任主體與治理主體的分離

從實(shí)踐上看，在環(huán)境污染的治理過(guò)程中，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)方式彰顯出專業(yè)化、規(guī)?；?、高效率等優(yōu)勢(shì)，目前已成為最主要的治污模式，以第三方治理模式為其代表。所謂環(huán)境污染第三方治理，在2014年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》中，作出明確規(guī)定：“環(huán)境污染第三方治理是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式”。從定義上看，這一模式通過(guò)市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新“排污者付費(fèi)，第三方治理”的治污新理念，對(duì)治污的責(zé)任主體和治理主體進(jìn)行了分離，力求資源的最優(yōu)化配置，從而為實(shí)現(xiàn)治污效益最大化奠定可能。

要深入認(rèn)識(shí)第三方治理模式，需要對(duì)我國(guó)環(huán)境污染治理的實(shí)踐路徑進(jìn)行梳理，這主要以治污的責(zé)任主體（誰(shuí)負(fù)責(zé)）和治理主體（誰(shuí)治理）的分離與否為主要標(biāo)志，大致可以劃分為兩個(gè)階段，第一階段：治污責(zé)任主體即治理主體，以“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”為鮮明標(biāo)志。20世紀(jì)70年代，針對(duì)環(huán)境污染的責(zé)任界定與治理問(wèn)題，世界經(jīng)合組織率先提出污染者負(fù)擔(dān)原則，主張排污者承擔(dān)污染責(zé)任，擔(dān)負(fù)治污成本，從而使污染治理的責(zé)任主體從國(guó)家轉(zhuǎn)向排污者，這一原則隨即成為全球各國(guó)普遍認(rèn)同的治污理念和立法準(zhǔn)則。我國(guó)在1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中正式提出“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的治污原則。這一階段中，排污者在污染治理的過(guò)程中，不僅承擔(dān)著主體責(zé)任和第一人義務(wù)，更扮演著直接治理污染的角色，因此治污的責(zé)任主體即治理主體，二者合二為一，同為排污者。

第二階段是治污責(zé)任主體和治理主體相分離，以“污染者付費(fèi)，第三方治理”為主要原則。隨著近年來(lái)環(huán)境污染的加劇以及傳統(tǒng)治理模式的滯后，一方面是治污實(shí)效不理想，環(huán)保面臨巨大挑戰(zhàn)，另一方面則是巨大的治污需求和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大潛力，由此以市場(chǎng)為主導(dǎo)的第三方治理模式應(yīng)運(yùn)而生，并在治污實(shí)效、市場(chǎng)建構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面展現(xiàn)活力，促使我國(guó)在治污方面理念、模式和制度上發(fā)生變化。例如，2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》提出“損害擔(dān)責(zé)”的原則，即排污者承擔(dān)治污的主體責(zé)任，支付排污費(fèi)用。在《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》中則明確提出“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)，第三方治理”的原則。在第二階段中，排污者作為治污的責(zé)任主體沒(méi)有變，但不再是直接的治理主體，而是以市場(chǎng)化方式委托第三方承擔(dān)治理責(zé)任。而第三方環(huán)境服務(wù)公司，不承擔(dān)治污的主體責(zé)任，而只對(duì)雙方約定的治理責(zé)任負(fù)責(zé)，因此扮演著治理主體的角色。在第三方治理模式中，治污的責(zé)任主體和治理主體發(fā)生分離，排污者是治污的責(zé)任主體，第三方環(huán)境服務(wù)公司則是污染的治理主體。

二、合肥市環(huán)境污染第三方治理模式的實(shí)踐

近年來(lái)，合肥市按照“生態(tài)優(yōu)先”的指導(dǎo)理念，堅(jiān)持先行先試的改革精神，以科技創(chuàng)新為最大優(yōu)勢(shì)，從項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、政府監(jiān)管等方面著手，大膽嘗試，積極探索，推行環(huán)境污染第三方治理模式。

第一，以項(xiàng)目建設(shè)為支撐，加強(qiáng)示范帶動(dòng)效應(yīng)。合肥市堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的理念，以大項(xiàng)目大建設(shè)為載體，積極推行第三方治理模式試點(diǎn)，并取得明顯成效。例如，在全省首個(gè)跨市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制——大別山流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償生態(tài)的理念，六安市青山綠水的生態(tài)效益轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)收益，合肥市用經(jīng)濟(jì)效益換取生態(tài)收益，實(shí)現(xiàn)雙方互補(bǔ)共贏?！耙陨鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)拿x，下游城市向上游城市撥付資金，在省內(nèi)是創(chuàng)新”；在城市環(huán)境公用基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上，通過(guò)和國(guó)禎環(huán)保集團(tuán)合作，積極探索PPP模式。第二，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，強(qiáng)化污染治理市場(chǎng)供給。近幾年，合肥市把環(huán)保產(chǎn)業(yè)納入全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，不斷拓寬治污供給渠道，激發(fā)企業(yè)積極性，推動(dòng)第三方治理產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。例如，在巢湖流域生態(tài)文明示范區(qū)的治理過(guò)程中，累計(jì)完成投資140多億元，建成項(xiàng)目110多個(gè)；把高新區(qū)建設(shè)成為我國(guó)中西部首個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，示范帶動(dòng)第三方環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，以科技創(chuàng)新為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)政企聯(lián)動(dòng)凝成合力?！昂戏适谐鞘邪l(fā)展的最突出的現(xiàn)實(shí)就是：無(wú)論是城市建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或是環(huán)境打合肥市在第三方治理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，堅(jiān)持科技創(chuàng)新這個(gè)最大優(yōu)勢(shì)，把科研機(jī)構(gòu)和環(huán)保企業(yè)作為創(chuàng)新主力，通過(guò)完善政策服務(wù)制度，搭建“合肥市環(huán)境技術(shù)服務(wù)聯(lián)盟”等一體化平臺(tái)，著力在治理專業(yè)性上做出品牌。如以安徽國(guó)禎環(huán)保為代表，通過(guò)建立博士后工作站和省級(jí)污水處理研究中心，培養(yǎng)出一批高素質(zhì)專業(yè)人才隊(duì)伍，在課題及專利申報(bào)、國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定上成果顯著。第四，以監(jiān)管從嚴(yán)為保障，突出政府管理服務(wù)職能。“就環(huán)境污染第三方治理而言，市場(chǎng)對(duì)排污企業(yè)與第三方企業(yè)交易的調(diào)節(jié)可能存在各種各樣的‘失靈’問(wèn)題，因而需要政府監(jiān)管?！蹦壳?，合肥市圍繞生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念，以節(jié)能減排為目標(biāo)和責(zé)任，在完善各類污染物治理規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，針對(duì)污染領(lǐng)域突出問(wèn)題，著力從嚴(yán)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，不斷提高執(zhí)法效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。如建立空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)告制度，對(duì)全市空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)并向社會(huì)公布。

合肥市第三方治理市場(chǎng)，雖然在近幾年發(fā)展迅猛，進(jìn)步迅速，成績(jī)喜人，但是仍然面臨著諸多問(wèn)題：第三方治理產(chǎn)業(yè)起步晚，規(guī)模小，先天發(fā)育明顯不足；排污企業(yè)引入第三方治污的積極性不足，加之違法成本低，偷排、超標(biāo)排污現(xiàn)象不斷發(fā)生；第三方環(huán)保服務(wù)公司規(guī)模偏小，產(chǎn)值不高，科研水平、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化能力、人才隊(duì)伍仍偏弱；園區(qū)式發(fā)展模式對(duì)第三方治理產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，“但如果這個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展不起來(lái)，或者園區(qū)以犧牲環(huán)保企業(yè)的利益為代價(jià)來(lái)發(fā)展，環(huán)保企業(yè)的投資就將面臨很大風(fēng)險(xiǎn)”；政府對(duì)第三方環(huán)境服務(wù)公司的監(jiān)管，存在多部門(mén)主導(dǎo)現(xiàn)象；制度不健全導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定難；第三方治理市場(chǎng)的扶持政策還停留在規(guī)劃階段，覆蓋融資、財(cái)稅、價(jià)格等各個(gè)方面的系統(tǒng)性政策尚未形成。

三、合肥市推行第三方治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑

合肥市要充分借鑒自身改革驅(qū)動(dòng)發(fā)展先試先行的成功經(jīng)驗(yàn)，依托得天獨(dú)厚的科技資源和創(chuàng)新體制，以政府推動(dòng)和市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合為方式，圍繞環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)化，在制度建設(shè)、市場(chǎng)培育、政策扶持、監(jiān)管執(zhí)法、示范帶動(dòng)、區(qū)域合作、社會(huì)宣傳等方面積極探索，敢試敢行，推動(dòng)第三方環(huán)境污染治理和保護(hù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，力求合肥市在長(zhǎng)三角區(qū)域乃至全國(guó)第三方治理領(lǐng)域具有重大影響力。

（一）創(chuàng)新第三方治理機(jī)制，厘清政企各方責(zé)任關(guān)系

根據(jù)合肥市環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展，圍繞第三方治理責(zé)任認(rèn)定、渠道拓寬、市場(chǎng)環(huán)境培育、政策引導(dǎo)和扶持等方面，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，形成以專門(mén)性制度為主導(dǎo)、配套制度為輔的制度體系，研究出臺(tái)合肥市推行環(huán)境污染第三方治理的具體實(shí)施辦法、合肥市培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)主體的具體實(shí)施意見(jiàn)。在責(zé)任認(rèn)定方面，要通過(guò)制度創(chuàng)新出臺(tái)規(guī)范各方責(zé)任的具體舉措，如在排污者和第三方治理者的責(zé)任認(rèn)定上，針對(duì)違約糾紛，可以委托環(huán)保NGO成立的第三方仲裁機(jī)構(gòu)客觀、有效地行使仲裁職能；在政府多頭管理上，積極轉(zhuǎn)變政府職能，聯(lián)合出臺(tái)統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)和政策，試點(diǎn)環(huán)保監(jiān)管大部門(mén)制度。

（二）創(chuàng)新市場(chǎng)化運(yùn)作模式，構(gòu)建統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境

一是在市場(chǎng)統(tǒng)一上，要充分發(fā)揮合肥市科技資源優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新引入“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)作模式，大力推進(jìn)環(huán)保智能運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)的系統(tǒng)研發(fā)、投入運(yùn)營(yíng)和規(guī)范管理，用信息化平臺(tái)整合第三方治理市場(chǎng)，形成統(tǒng)一的現(xiàn)代化市場(chǎng)體系。同時(shí)，構(gòu)建全市全面、統(tǒng)一的開(kāi)放式環(huán)保數(shù)據(jù)平臺(tái)，為環(huán)境大數(shù)據(jù)分析、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究及規(guī)劃提供可靠依據(jù)。二是在市場(chǎng)公平上，針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中出現(xiàn)的惡性競(jìng)標(biāo)、暗箱操作等問(wèn)題，加大清理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為力度，在環(huán)境公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)ζ湓O(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程嚴(yán)格采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)排污者第三方治理招投標(biāo)全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。三是在市場(chǎng)公開(kāi)透明上，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)范圍，不斷提高信息公開(kāi)化水平。同時(shí)，要保證環(huán)境公用設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的全過(guò)程公開(kāi)透明，排污企業(yè)排污情況公開(kāi)透明。四是在市場(chǎng)規(guī)范上，引入第三方咨詢機(jī)制強(qiáng)化招投標(biāo)管理，重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)管；建立健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，研究按效付費(fèi)辦法，形成受益者、政府以及混合方式進(jìn)行付費(fèi)；建立完善排污權(quán)、碳排放權(quán)等排污權(quán)益交易實(shí)施辦法，鼓勵(lì)發(fā)行環(huán)境權(quán)益抵（質(zhì)）押融資產(chǎn)品。充分發(fā)揮國(guó)家公共資源交易平臺(tái)作用，統(tǒng)籌自然資源、環(huán)境資源、公共資源的管理，規(guī)范市場(chǎng)交易行為。

（三）完善政府激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建全方位政策扶持體系

提高環(huán)境生態(tài)要素使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成符合生態(tài)文明建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的價(jià)格機(jī)制，并根據(jù)行業(yè)類型和平均標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行階梯式、差別化收費(fèi)。鼓勵(lì)第三方企業(yè)在環(huán)?？萍佳邪l(fā)，技術(shù)成果轉(zhuǎn)化利用率、產(chǎn)業(yè)化示范等方面提升實(shí)力，推動(dòng)“合肥環(huán)境技術(shù)服務(wù)聯(lián)盟”進(jìn)一步發(fā)展壯大。積極鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，以政府財(cái)政預(yù)算、社會(huì)資本為來(lái)源，創(chuàng)新設(shè)計(jì)不同類型第三方治理金融產(chǎn)品，設(shè)立環(huán)境污染第三方治理專項(xiàng)基金，為第三方治理市場(chǎng)營(yíng)造良好的融資環(huán)境。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，建構(gòu)公開(kāi)透明信用體系

充分發(fā)揮政府部門(mén)監(jiān)管職能，嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法，適當(dāng)加大排污處罰力度，提高排污行為的違法違規(guī)成本。在環(huán)境公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，進(jìn)一步完善行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)運(yùn)營(yíng)成本、服務(wù)效率、產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)審，探索試點(diǎn)中標(biāo)價(jià)格跟蹤披露機(jī)制。在行業(yè)協(xié)會(huì)中開(kāi)展行業(yè)自律，建立企業(yè)黑紅名單制度，鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)依法相互監(jiān)督。加快建立全市第三方治理企業(yè)環(huán)境信用體系，制定誠(chéng)信等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)管過(guò)程中對(duì)其信用度進(jìn)行考核，建立信用檔案并納入到全國(guó)信用平臺(tái)。

（五）以生態(tài)環(huán)境治理為載體，推行體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)

依托巢湖流域國(guó)家級(jí)生態(tài)文明示范區(qū)、大別山區(qū)生態(tài)水環(huán)境補(bǔ)償示范等重大生態(tài)文明建設(shè)工程，積極探索生態(tài)建設(shè)和保護(hù)與城市發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)、旅游打造、農(nóng)業(yè)提升等融合發(fā)展模式，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)在都市農(nóng)業(yè)、文化旅游等多途經(jīng)上發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益良性互動(dòng)，使青山綠水變成金山銀山。改革環(huán)境管理體制，建立環(huán)境質(zhì)量分級(jí)體系，制訂量化管理方式。

此外，還要把生態(tài)文明教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，提高全民生態(tài)環(huán)保意識(shí)；強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，推動(dòng)排污企業(yè)履行環(huán)境治理責(zé)任；要立足長(zhǎng)三角地區(qū)，提高區(qū)域性、國(guó)際化交流與合作水平，鼓勵(lì)先進(jìn)環(huán)保企業(yè)來(lái)肥投資，鼓勵(lì)本土環(huán)保企業(yè)引入先進(jìn)環(huán)保技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)，積極培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)保企業(yè)。

[1]夏勝為.加減并舉機(jī)制創(chuàng)新共護(hù)碧水藍(lán)天[N].安徽日?qǐng)?bào)，2015，（08）.

[2]中共合肥市委黨校.創(chuàng)新為魂——合肥構(gòu)筑“創(chuàng)新高地”專題研究[M].合肥：安徽科學(xué)技術(shù)出版社，2015,6.

[3]王琪，韓坤.環(huán)境污染第三方治理中政企關(guān)系的協(xié)調(diào)[J].中州學(xué)刊，2015，（06）.

[4]朱曉群.環(huán)境污染第三方治理任重道遠(yuǎn)[J].獨(dú)立觀察，2015，（02）.

F121

A

1008-4428（2016）12-03-03

合肥市委黨校2016年度資助類重點(diǎn)課題（HFDXKT201609）。

孔建華，男，安徽合肥人，廬江縣委黨校副校長(zhǎng)，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)；李敏琪，男，安徽合肥人，合肥市委黨校市情研究室副主任、科研處副處長(zhǎng)、副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)；

侯廣平，男，安徽阜陽(yáng)人，廬江縣委黨校教師，研究方向：政治學(xué)。