黃興旺

人大代表來自各行各業(yè)，情況差異大，在某些代表活動中，“不專業(yè)”一度成了他們履職的軟肋。近些年來，全國不少省市探索嘗試依據(jù)專業(yè)劃分建立代表小組，有針對性地開展活動，破除了“不專業(yè)”的阻礙。

代表法規(guī)定，縣級以上的各級人大代表，在本級或者下級人大常委會協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組?？h級以上的各級人大代表，可以參加下級人大代表的代表小組活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在本級人民代表大會閉會期間組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求。代表法還規(guī)定，代表在閉會期間的活動以代表小組活動為基本形式。

按照制度設(shè)計，積極開展代表小組活動是發(fā)揮代表作用的有效方式，使代表能在閉會期間履職盡責(zé)。

但在現(xiàn)實中，一些地方人大的代表小組活動并沒有起到促進(jìn)代表履行職責(zé)的作用。比如，一些代表小組組織的視察、調(diào)研和走訪，表面上轟轟烈烈、場面壯觀，實則蜻蜓點水、隔靴搔癢。究其原因，不是代表主觀上怠于履職，而是因為代表來自各行各業(yè)，情況差異大，一些參加活動的代表對所涉及領(lǐng)域不太了解，缺乏專業(yè)知識，難以提出建設(shè)性的意見建議，就索性不發(fā)言，簡單走走看看?；顒淤|(zhì)量不高，影響了代表參加活動的積極性。

如何建立既方便組織協(xié)調(diào)，又能提高活動質(zhì)量、增強工作實效的代表活動小組，成為各地人大積極探索的新課題。

代表小組劃分變革

2003年，深圳市人大代表劉磅就改進(jìn)企業(yè)稅務(wù)工作寫了個議案，九位代表聯(lián)名支持。稅務(wù)局很重視，邀請十位代表到稅務(wù)局深入座談，結(jié)果只去了劉磅一個人。其他九個人不去的理由很簡單：“對這個事不太懂，不知道說啥。”

“不太懂，不知道說啥”，一句話點中了人大代表的履職“軟肋”——不專業(yè)。

正是基于這一問題，深圳市第三屆人大常委會開始探索并大力推廣、建立起代表專業(yè)小組，著力增強代表活動的專業(yè)性。從2003年開始，深圳市人大按照代表的專業(yè)，先后組建起社會立法、行政立法、計劃審查、預(yù)算審查等16個代表專業(yè)小組，參加的代表多達(dá)150多名。這些代表在市人大常委會各專委、工委的組織下，就涉及各自領(lǐng)域的立法、監(jiān)督工作廣泛開展視察、調(diào)研等活動。

14年，歷經(jīng)4屆常委會，深圳市代表專業(yè)小組沒有因換屆銷聲匿跡，而是在歷屆人大常委會的持續(xù)推動下，不斷完善和發(fā)展，步入了規(guī)范化、制度化軌道，展現(xiàn)出應(yīng)有的活力與生機(jī)。

如今，在深圳市人大的代表工作中，代表小組和代表專業(yè)小組以不同的形式和側(cè)重點組織代表活動，形成“并駕齊驅(qū)”、相互促動的良好局面。時任市人大常委會常務(wù)副主任李華楠指出，這兩類小組是代表活動的基本組織形式和平臺，發(fā)揮好他們的作用，也就能發(fā)揮好人大代表的作用。

在天津市，人大代表最熟悉并廣為認(rèn)可的履職方式是代表專業(yè)組活動，因為這已成為天津市人大常委會在閉會期間的常規(guī)的代表活動組織方式。

據(jù)了解，天津市人大常委會組建市人大專業(yè)代表組開展活動已歷時23年。這比深圳市整整早了10年。

早在1991年，天津市第十一屆人大常委會采納代表提出的“按專業(yè)組建代表組開展活動的建議”，組建了科技和衛(wèi)生代表專業(yè)組進(jìn)行試點，試點效果令人滿意。于是，天津市十二屆人大常委會在1993年協(xié)助代表組建了13個代表專業(yè)組。此后連續(xù)四屆市人大代表在常委會的協(xié)助下，均組建了代表專業(yè)組。

天津市人大代表聯(lián)系處處長魯書杰表示：“人大代表按專業(yè)組開展活動，易使同一行業(yè)的代表對活動議題達(dá)成共識，選準(zhǔn)開展活動的切入點，從而使代表專業(yè)組活動體現(xiàn)出專題性、深入性的特點，有利于增強代表活動的實效性。我們從1993年普遍設(shè)立代表專業(yè)組開始，到現(xiàn)在一直堅持，正是因為代表能參與人大常委會的一些工作，發(fā)揮代表的特長、作用。代表們對這種形式才普遍認(rèn)可?！?/p>

地方人大方興未艾

除了我們熟知的天津、深圳代表專業(yè)小組，其他省區(qū)市的人大也在積極進(jìn)行探索，并取得了實實在在的效果。

2004年8月，根據(jù)部分市人大代表的意見和建議，在北京市人大常委會代表聯(lián)絡(luò)室和教科文衛(wèi)體辦公室的支持下，成立了由14位市人大代表組成的第一個專業(yè)代表小組——體育界代表小組。小組為北京市的體育事業(yè)發(fā)展乃至北京奧運的圓滿成功作出了自己的貢獻(xiàn)。

5年后的2009年，重慶市第三屆人大常委會第十八次主任會議決定成立11個市人大代表專業(yè)小組。根據(jù)工作需要，專業(yè)小組的成員可以參加市人大常委會組織的“三查（察）”活動，也可以應(yīng)邀列席相關(guān)專委會全體會議或參加其他活動。

其后，各地人大的嘗試越來越多。

2012年11月，貴陽市召開第十三屆人大代表專業(yè)小組組建會，按照“小型、專題、深入、實效”的原則，將150余名市人大代表組建成為5個專業(yè)小組，小組又按照工作領(lǐng)域細(xì)化為11個分組，有效提升了代表履職能力和水平。

2014年4月，西安市238名人大代表報名參加司法監(jiān)督、社會管理、衛(wèi)計食藥等12個代表專業(yè)小組。兩年多來，代表專業(yè)小組充分發(fā)揮代表各方面的專長和積極性，用專業(yè)精神謀專業(yè)事，用專業(yè)技能干專業(yè)事，使人大代表履職更加科學(xué)、高效和務(wù)實，已經(jīng)成為人大代表聚焦社會熱點、承載民生期待的履職平臺。

2015年2月，寧夏回族自治區(qū)人大常委會將自治區(qū)本級人大代表中的 109名基層代表分別組成了 5個專業(yè)代表小組。

…………

活動方式豐富、覆蓋范圍廣泛的代表專業(yè)組越來越受到代表的歡迎。

“以專業(yè)組的形式開展活動，將我們的專業(yè)、興趣與代表職責(zé)結(jié)合得更好，為代表在閉會期間參加活動、履行職責(zé)提供了機(jī)會?！崩顭畈沁B任天津市十五屆、十六屆人大代表的老代表，上一屆參加了兩個代表專業(yè)組，這一屆則參加了三個，他認(rèn)為，“代表專業(yè)組制應(yīng)該發(fā)揚和堅持?！?/p>

提升立法、監(jiān)督質(zhì)量

代表專業(yè)小組的一個重要特點是“?！薄＿@讓代表們在圍繞常委會的立法和監(jiān)督工作開展履職活動時，能以專業(yè)的視角看出問題，并提出有針對性的意見和建議。當(dāng)這些意見和建議被采納后，會極大提升人大常委會立法和監(jiān)督工作的質(zhì)量。

以天津市為例，該市代表專業(yè)組成立以來，以各種方式參與市人大及其常委會立法、監(jiān)督等各方面的工作。比如，參加立法工作，代表聯(lián)名提出制定或修改地方性法規(guī)的議案，多是代表專業(yè)組在開展活動中確定議題，經(jīng)過調(diào)研提出的。各代表專業(yè)組把監(jiān)督法律、法規(guī)的實施作為活動的重要內(nèi)容，積極參加常委會組織的視察、檢查，開展專題調(diào)研，就改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有關(guān)問題提出建議，為常委會審議有關(guān)議題和市政府工作提供參考。

需要提到的是北京市的第一個專業(yè)代表小組——體育界代表小組。成立后，代表小組以促進(jìn)實現(xiàn)“新北京、新奧運”戰(zhàn)略構(gòu)想為目標(biāo)，突出一個重點——參與制定《北京市全民健身條例》，并監(jiān)督其實施情況；抓住一個難點——連續(xù)五年跟蹤監(jiān)督某區(qū)體育中心建設(shè)情況，直至還群眾健身場所；關(guān)注一個熱點——參與籌備北京奧運會工作，積極建言獻(xiàn)策，先后組織視察、考察、調(diào)查研究等活動30次，充分發(fā)揮了代表體育專業(yè)特長。

在制定《北京市全民健身條例》過程，他們發(fā)揮體育界代表熟悉本專業(yè)、本行業(yè)的優(yōu)勢，積極參與《條例》立法工作。赴上海、深圳等市專門就全民健身立法進(jìn)行考察，并及時與主管市長研究立法重點與進(jìn)度。與立法起草小組的同志一同深入到市和區(qū)縣有關(guān)部門開展調(diào)查研究，參與立法決策。他們還憑借全民健身工作的豐富經(jīng)驗，在立法過程中提出了許多很好的意見和建議。特別是代表們對群眾反映比較強烈的全民健身投入問題，反復(fù)調(diào)研、多次參與協(xié)調(diào)磋商，做了大量宣傳工作，使此條款有了較好的操作性。

2015年，一件關(guān)于制定《終身教育促進(jìn)條例》的議案在西安市第十五屆人大五次會議上予以立案，議案提出者、教科文衛(wèi)小組組長、人大代表傅愛華在微信朋友圈發(fā)布這一消息后，立馬贏得上百個“贊”。這不是傅愛華一個人的成績，而是整個人大代表專業(yè)小組共同努力的成果。

市人大代表傅愛華所在的教科文衛(wèi)專業(yè)小組是一個專業(yè)的團(tuán)隊，成員全部來自社區(qū)教育一線。他們以專家的角度對終身教育問題開展專題調(diào)研。經(jīng)過一年多的調(diào)研，專業(yè)小組寫出數(shù)百篇調(diào)研報告，最終，這件意義重大的議案在團(tuán)隊的努力下產(chǎn)生了。

設(shè)立規(guī)范以利長遠(yuǎn)

在經(jīng)歷“探索—實踐—成熟”這一過程后，一些地方人大開始以制度的形式將代表專業(yè)小組活動的經(jīng)驗固定下來。為未來的長遠(yuǎn)發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

東方風(fēng)來滿眼春，2011年，深圳市五屆人大常委會組織召開代表小組和專業(yè)小組工作會議，總結(jié)交流在代表專業(yè)小組等創(chuàng)新工作機(jī)制方面的經(jīng)驗，第三十五次主任會議通過《深圳市人大代表小組和代表專業(yè)小組工作暫行辦法》，實現(xiàn)了實踐創(chuàng)新到制度層面的遞進(jìn)。

與深圳一樣，2013年，重慶市人大在總結(jié)過去開展代表專業(yè)小組活動的基礎(chǔ)上出臺了《重慶市人大代表專業(yè)組工作辦法》，進(jìn)一步規(guī)范代表履職行為。辦法從人員組成、活動數(shù)量、活動形式等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。

“辦法的出臺填補了人大代表活動制度的一項空白，對規(guī)范專業(yè)代表小組活動，促使其更高效地發(fā)揮作用意義重大?！币晃粎⒓哟韺I(yè)小組的重慶市人大代表如是說。

而天津市人大經(jīng)過長達(dá)23年的摸索，也形成了一套系統(tǒng)的做法，從而保證了代表專業(yè)組規(guī)范開展活動、依法履職，保障這一代表活動組織方式的常態(tài)化、規(guī)范化。

魯書杰表示：“我們的做法是，當(dāng)新一屆市人大常委會成立后，即啟動協(xié)助建立代表專業(yè)組。各專門委員會及工作委員會的工作部門根據(jù)代表的職業(yè)、行業(yè)，對哪些代表參加哪個代表專業(yè)組提出建議；之后，市人大常委會工作部門給每位代表寄送意見函，詢問代表是否愿意參加專業(yè)代表組，并附上本屆計劃組建的代表專業(yè)組以及工作部門的建議?！?/p>

征求代表意見看似簡單，其實并不然。魯書杰說道：“工作部門各自提出建議，可能一個代表會被建議參加幾個組，也可能沒有建議；可能某個代表專業(yè)組的人數(shù)特別多，也可能人數(shù)過少。為了平衡這些現(xiàn)象，我們探索出了一些具體操作辦法。如果代表被推薦參加的代表專業(yè)組只有一個，我們會在意見函中附上該建議。此外的情況，無論是沒有被推薦還是被推薦參加多個專業(yè)組的代表，都不在意見函中附建議，完全讓代表自己選擇。”

按專業(yè)特長成立的代表專業(yè)小組是閉會期間代表小組劃分的新形式，是按區(qū)域劃分代表小組的有益補充。把代表按職業(yè)、興趣、專業(yè)分成小組，而不是區(qū)域類的劃分，代表專業(yè)小組開展活動的范圍和視角就不再局限于選舉產(chǎn)生代表的選區(qū)或原選舉單位，因此就更具靈活性和自主性。從城市立法、農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)等大事，到建立一個公交站、保護(hù)一棵樹等小事，代表專業(yè)小組都可以自主開展專題調(diào)研，目的明確，針對性強，能夠提出切實可行的解決問題的方法，增強了對專業(yè)問題審議意見的針對性和可操作性。

我們有理由相信，隨著民主法治的腳步向前邁進(jìn)，代表小組的“專業(yè)”之路，將越走越寬。