城市黑臭水體治理與PPP的雙重探索

薛濤，北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，

中國最早專注從事市政環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢的專家之一

如今，在“43號(hào)文”出臺(tái)兩年，“水十條”出臺(tái)一年半后，股市上才真正開始了一波為PPP所掀起的全面行情，形成了各方對(duì)PPP的樂觀情緒。

2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，也稱“43號(hào)文”，對(duì)2008年以來日漸積重難返的投融資平臺(tái)模式舉起了手術(shù)刀，而PPP，則被委以重任。

恰在半年后，2015年4月2日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的通知，業(yè)內(nèi)稱“水十條”。 “地級(jí)及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2020年底前完成黑臭水體治理目標(biāo)。直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。”據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院估算，各地政府為此所面對(duì)的投資需求，將近2萬億。

如今，“43號(hào)文”出臺(tái)兩年，“水十條”出臺(tái)一年半后，股市上才真正開始了一波為PPP所掀起的全面行情，形成了各方對(duì)PPP的樂觀情緒。而半年前落地的?？诤诔羲w治理PPP項(xiàng)目和剛剛塵埃落定的北京通州“帝皇級(jí)”水體治理的項(xiàng)目評(píng)標(biāo)落地，又為城市黑臭水體PPP模式的火力全開做了清晰的注解。

“水利公司愛水沖，園林公司偏濕地，環(huán)保公司迷技術(shù)，排水公司玩地下。”筆者這組排比略顯夸張，但用來描述當(dāng)前的情況并非貶義，逐詞對(duì)應(yīng)的都是一個(gè)城市黑臭水體治理必須考慮的不同專業(yè)方面。

據(jù)筆者所知，現(xiàn)在結(jié)合PPP落地的黑臭水體項(xiàng)目，真正能初步顯示一定進(jìn)展的，只有南寧竹排江項(xiàng)目，實(shí)施兩年來項(xiàng)目受到了建設(shè)部和財(cái)政部的肯定，其主要被突出表揚(yáng)的成就在于：一、初步探索了基于河道斷面的績效考核模式；二、為黑臭水體治理的PPP模式探索了一條道路；三、在黑臭水體治理這樣典型的岸上岸下原位異位雨洪污水等各方面復(fù)雜要素技術(shù)集成上結(jié)合老牌排水公司的經(jīng)驗(yàn)取得了一些進(jìn)展。

隨后，程序相對(duì)規(guī)范，信息相對(duì)透明，影響力相對(duì)廣泛的黑臭水體項(xiàng)目，就是?？赑PP項(xiàng)目和剛剛發(fā)布的北京通州PPP項(xiàng)目了。結(jié)合這三個(gè)項(xiàng)目之間的比較，筆者有如下評(píng)述和總結(jié)。

主管部門大力推動(dòng)

住房與建設(shè)部黑臭水體微信舉報(bào)平臺(tái)一年前上線，其后一直在有效運(yùn)轉(zhuǎn)中，作為行業(yè)主管部門的住建部城建司，除了在黑臭水體的專家隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)驗(yàn)交流方面不斷有所建樹外，在信息公開和公眾參與方面的改革創(chuàng)新舉措也有聲有色，使地方政府對(duì)切實(shí)完成“水十條”所規(guī)定任務(wù)的重視程度日益增加，切實(shí)響應(yīng)了近年來習(xí)近平總書記所要求的改革之風(fēng)。與此同時(shí)，發(fā)改委和財(cái)政部各自的PPP信息平臺(tái)也都在建設(shè)中，也為公平環(huán)境的搭建、行業(yè)研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提供了寶貴的支持。

CNSphoto供圖

社會(huì)資本認(rèn)知各有不同

正如住建部和水利部當(dāng)前就黑臭水體治理方面的技術(shù)視角上有所不同一樣，據(jù)筆者觀察，來自不同行業(yè)領(lǐng)域的社會(huì)資本，也會(huì)在參與黑臭水體治理的答標(biāo)中展示出其不同的技術(shù)偏重和認(rèn)知?！八緪鬯疀_，園林公司偏濕地，環(huán)保公司迷技術(shù)，排水公司玩地下?！惫P者這組排比略顯夸張，但用來描述當(dāng)前的情況并非貶義，逐詞對(duì)應(yīng)的水動(dòng)力學(xué)、結(jié)合園林景觀的原位修復(fù)技術(shù)、強(qiáng)化的污水處理或者生物技術(shù)、雨污管理，都是一個(gè)城市黑臭水體治理必須考慮的不同專業(yè)方面。

但是這些社會(huì)資本如果僅僅發(fā)揮自身所長而忽視在其他專業(yè)弱項(xiàng)上的補(bǔ)齊提高，則必然會(huì)在這個(gè)熱門領(lǐng)域面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。而之所以能夠出現(xiàn)這么多公司共同參與這一局面，還是要?dú)w因于PPP模式，它打開了曾經(jīng)為地方排水公司壟斷的一個(gè)天量市場。

技術(shù)復(fù)雜性是挑戰(zhàn)

正如大家所認(rèn)識(shí)的那樣，黑臭水體治理的技術(shù)集成難度很大，而且一地一策，經(jīng)驗(yàn)也尚在摸索中。筆者在評(píng)標(biāo)中發(fā)現(xiàn)，其實(shí)作為社會(huì)資本方，企業(yè)對(duì)黑臭水體的治理能力也亟待提高。今年已落地的?？陧?xiàng)目，在后期具體實(shí)施階段，還需要政府、專家和企業(yè)在一起繼續(xù)詳細(xì)會(huì)商。由此看來，不同于公路、管廊甚至地鐵，如果僅僅把黑臭水體作為類似性質(zhì)的工程項(xiàng)目來看待，在后期會(huì)面臨極大的考核不過關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，這極有可能導(dǎo)致政府拒絕或拖延支付。

統(tǒng)計(jì)顯示，2015年1月到2016 年8月，全國245個(gè)PPP落地項(xiàng)目中，建筑承包商牽頭的項(xiàng)目高達(dá)74%；而在黑臭水體治理領(lǐng)域，非建筑承包商（工程類公司）類型的依然依靠自己的專業(yè)能力具有一席之地。比如在?？陧?xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果中，投資運(yùn)營公司、環(huán)保及傳統(tǒng)排水公司（桑德、博天、鐵漢、北排等）占了大半江山。而北京通州的項(xiàng)目就更加明顯，投資運(yùn)營公司北控水務(wù)拿下了項(xiàng)目總金額的八成。

文本設(shè)計(jì)有待提升

目前筆者所看到的PPP方案、評(píng)審過程和項(xiàng)目協(xié)議，在南寧竹排江項(xiàng)目模式的基礎(chǔ)上又有了一定的進(jìn)步，比如深圳萬德所負(fù)責(zé)的?？陧?xiàng)目，結(jié)合黑臭水體的特點(diǎn)和PPP的基本要求有了不少突破性的設(shè)計(jì)。

當(dāng)然，距離將黑臭水體PPP模式能夠較好地落地，從文本本身而言依然有需要提高的空間。這個(gè)主要表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：項(xiàng)目前期資料的籌備方面尚不足夠完善，也許是需要借助社會(huì)資本方的專業(yè)能力才能做到，但這方面與招標(biāo)或磋商的選擇程序接軌較為繁瑣；對(duì)社會(huì)資本采購階段的技術(shù)方案不夠詳實(shí)，導(dǎo)致答標(biāo)和評(píng)標(biāo)過程更像表演賽，而實(shí)際在后期的技術(shù)改動(dòng)會(huì)非常大，無法達(dá)到從競標(biāo)到合同實(shí)施的一貫性要求，這方面實(shí)際的解決方案也是在前期就需要社會(huì)資本的積極參與才能有效改善，這方面在流程時(shí)間上也需要特別設(shè)計(jì)，且要對(duì)選擇程序進(jìn)行改良；對(duì)于后期運(yùn)營的各項(xiàng)協(xié)議細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，更多的是來自前期方案籌備期間的構(gòu)想，需要更多的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)交流來驗(yàn)證完善。

不同于傳統(tǒng)采購格局的是，他們不但更積極地尋找先進(jìn)技術(shù)，也更謹(jǐn)慎地通過實(shí)驗(yàn)來確定效果，逐步推廣應(yīng)用到自身的項(xiàng)目中，這恰恰是PPP的市場化方式給行業(yè)所帶來的變化，也是政府發(fā)動(dòng)這個(gè)改革的初衷之一。

課題本身仍待積累

除了PPP方案和采購流程本身的特殊性以外，城市黑臭水體治理本身是個(gè)系統(tǒng)性極其復(fù)雜的課題。在一個(gè)“運(yùn)動(dòng)化”成慣性的系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)積累和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)總是怎么強(qiáng)調(diào)也不過分。當(dāng)然，正如前文所提到， 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《城市黑臭水體整治工作指南》和后續(xù)的一些其他細(xì)節(jié)性文件也在努力提高各地水平，但在實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)更是彌足珍貴。值得注意的是，不同于各地排水集團(tuán)，考慮到競爭的社會(huì)資本類公司在經(jīng)驗(yàn)交流上未必同樣的慷慨，由此，也許需要為此做特別的設(shè)計(jì)。

資本方與技術(shù)方需協(xié)同合作

由于黑臭水體的PPP模式，動(dòng)輒需要10億元～20億元的融資能力，大型企業(yè)集團(tuán)無疑成為主導(dǎo)方。但是，為了在激烈的競爭中突出自身的優(yōu)勢以及解決棘手的技術(shù)問題，社會(huì)資本方也在積極和各類技術(shù)細(xì)分企業(yè)探討技術(shù)和謀求合作。不同于傳統(tǒng)采購格局的是，他們不但更積極地尋找先進(jìn)技術(shù)，也更謹(jǐn)慎地通過實(shí)驗(yàn)來確定效果，逐步推廣應(yīng)用到自身的項(xiàng)目中，這恰恰是PPP的市場化方式給行業(yè)所帶來的變化，也是政府發(fā)動(dòng)這個(gè)改革的初衷之一。

未來，需要耐心

筆者本身屬于相對(duì)悲觀的類型，對(duì)PPP領(lǐng)域項(xiàng)目近期落地太急迫、采購過程不夠科學(xué)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)工程化明顯、國進(jìn)民退趨勢和地方融資風(fēng)險(xiǎn)等方面一直保持著“臭嘴”模式。而黑臭水體治理本身難度大，加之時(shí)間緊任務(wù)重，又要應(yīng)用PPP這一種復(fù)雜的模式，確實(shí)令人擔(dān)憂。但話說回來，既然PPP和傳統(tǒng)公建模式（即原有地方政府及下屬國企所主導(dǎo)的投資建設(shè)模式）并存發(fā)展的大格局已經(jīng)定型，批評(píng)可以促進(jìn)兩個(gè)方向上各自的提高和比照，而更加耐心地愛護(hù)，則與此并不矛盾。