陸寶順 趙寶山

上世紀(jì)70年代臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展及面臨的困境

陸寶順 趙寶山

首次遭遇全球經(jīng)濟(jì)衰退

上世紀(jì)60年代是臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的時(shí)期，沒有遭遇任何嚴(yán)重的困難，但到了70年代，形勢(shì)便完全改觀。在政治方面，自1971年初中國(guó)大陸與美國(guó)開始乒乓球外交起，緊接著便是美國(guó)尼克松總統(tǒng)訪問大陸，同年10月臺(tái)灣被趕出聯(lián)合國(guó)，以后則是一連串國(guó)家與之“斷交”，逐漸陷于孤立的地位。經(jīng)濟(jì)方面則經(jīng)歷了自二戰(zhàn)結(jié)束以來，最大一次的世界經(jīng)濟(jì)衰退。

早在60年代下半期，作為全球經(jīng)濟(jì)支柱的美國(guó)，實(shí)力已逐漸衰弱，領(lǐng)導(dǎo)地位已頗感維持艱難，因而影響其作為世界經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易交往的最主要貨幣——美元的價(jià)值及地位，終于在1968年3月在歐洲金融市場(chǎng)發(fā)生了美元擠兌風(fēng)潮。1971年8月，美國(guó)宣布新經(jīng)濟(jì)政策，將美元與黃金價(jià)格脫鉤，造成美元大幅貶值。1973年，世界各主要國(guó)家對(duì)美元采取浮動(dòng)匯率，以后美元匯價(jià)雖升降不一，但總的趨勢(shì)則是向下，迄今仍未穩(wěn)定。

由于美元是國(guó)際上最主要的通貨，其價(jià)值的波動(dòng)不僅引起國(guó)際金融市場(chǎng)的危機(jī)，而且使整個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到不利影響。在預(yù)測(cè)美元將繼續(xù)貶值的情形下，1971年下半年國(guó)際經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)畸形的繁榮，導(dǎo)致物價(jià)不斷上升，商品銷路異常暢旺。到1973年，美元再度貶值及浮動(dòng)后，國(guó)際掀起一片搶購潮，引發(fā)物價(jià)普遍飛漲三、四倍。

1973年10月，又發(fā)生阿以中東戰(zhàn)爭(zhēng)。阿拉伯國(guó)家以石油為武器，一方面禁止及限制石油出口，另一方面則抬升石油價(jià)格。到次年1月，3個(gè)月內(nèi)世界石油價(jià)格上升了4倍。這不但增加了幾乎所有商品的生產(chǎn)及運(yùn)輸成本，而且使大量進(jìn)口石油的國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生了巨額國(guó)際收支逆差，成為日后經(jīng)濟(jì)衰退的主要原因之一。

而在這之前的二三年，許多糧食主要出口及消費(fèi)的國(guó)家和地區(qū)先后發(fā)生了旱災(zāi)，產(chǎn)生了國(guó)際性的嚴(yán)重缺糧，導(dǎo)致1973年國(guó)際糧價(jià)的猛升，也是形成這一年全球通貨膨脹的主因之一。

在這幾大因素的夾擊下，1973年國(guó)際物價(jià)大幅飛漲，普通商品價(jià)格上升達(dá)90%，各主要國(guó)家和地區(qū)一方面為抑制通貨膨脹，另一方面為改善因石油價(jià)格上升而日益惡化的國(guó)際收支，紛紛采取高度緊縮政策，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在1974年初轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)循環(huán)的另一面——經(jīng)濟(jì)衰退，延續(xù)到1975年下半年才開始回升，但進(jìn)度始終緩慢。這對(duì)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)造成極大困難與打擊。

由于當(dāng)時(shí)臺(tái)灣主要屬于進(jìn)口—加工—出口型經(jīng)濟(jì)，其進(jìn)口與出口值各占島內(nèi)GDP的比值平均在40%以上，合計(jì)約占90%，有時(shí)甚至接近100%。不僅重要的機(jī)器設(shè)備和原料零件依靠進(jìn)口，其他很多民生必需物資也要進(jìn)口，其中進(jìn)口的糧食占到島內(nèi)糧食總需求量的約50%。在這種情況下，任何國(guó)際物價(jià)的波動(dòng)，立即影響島內(nèi)的生產(chǎn)成本與生活費(fèi)用，因而帶動(dòng)整個(gè)物價(jià)上升。另一方面，如果國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)稍有停滯，出口受阻，島內(nèi)經(jīng)濟(jì)立即出現(xiàn)失業(yè)及經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象。因此自1973年起，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)即在國(guó)際經(jīng)濟(jì)的巨大波動(dòng)之下作幅度更大的波動(dòng)，僅在時(shí)間上略為延后半年左右。

事實(shí)上，早在1970年臺(tái)灣貿(mào)易收支在多年逆差后轉(zhuǎn)為順差起，即有國(guó)際經(jīng)濟(jì)過度繁榮、商品可能有短缺跡象出現(xiàn)。1972年下半年，島內(nèi)已顯現(xiàn)出口增加過速（這一年增長(zhǎng)率高達(dá)45%），物資缺乏，價(jià)格上升形勢(shì)，因此臺(tái)當(dāng)局行政主管部門曾下令撥發(fā)外匯?？?，采購重要進(jìn)口物資儲(chǔ)存，但有關(guān)部門并未切實(shí)執(zhí)行。到1973年，臺(tái)灣進(jìn)出口增長(zhǎng)率各達(dá)44%與43%，島內(nèi)各類物資奇缺，發(fā)生搶購囤積現(xiàn)象，到處物價(jià)飛漲，危機(jī)業(yè)已形成。

采取應(yīng)對(duì)措施

為應(yīng)付此種局面，臺(tái)當(dāng)局曾連續(xù)不斷采取緊縮措施，如在財(cái)政金融方面：將新臺(tái)幣對(duì)美元升值5%；由臺(tái)灣“央行”發(fā)行定期存單；發(fā)行公債、儲(chǔ)蓄券；“央行”頒布六項(xiàng)金融措施；提升利率；禁止不動(dòng)產(chǎn)抵押放款；延緩基本建設(shè)，停止公共建筑；降低進(jìn)口關(guān)稅。在調(diào)整進(jìn)出口貿(mào)易及物資供應(yīng)方面：取消2000余種進(jìn)口物資管制；開放進(jìn)口貿(mào)易地區(qū)限制；用低利貸款進(jìn)口大宗物資；減低出口獎(jiǎng)勵(lì)程度；限制木材、水泥、紙張、鋼鐵等商品出口；增加島內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品與重要工業(yè)原料生產(chǎn)。在物價(jià)管制方面：對(duì)公營(yíng)及公用事業(yè)產(chǎn)品與勞務(wù)限價(jià)；宣布穩(wěn)定物價(jià)11項(xiàng)措施；對(duì)黃豆小麥進(jìn)口予以補(bǔ)貼；嚴(yán)禁島內(nèi)商家串通壟斷及囤積居奇。

以上三大類抑制通貨膨脹措施與發(fā)達(dá)國(guó)家所采取的措施相似，但由于采取時(shí)間過晚，以及措施強(qiáng)度不夠或執(zhí)行不力，始終未能收到預(yù)期，而且形勢(shì)愈益惡化。到1974年1月，臺(tái)當(dāng)局已感到處境相當(dāng)危急，非采取強(qiáng)烈措施不可，于當(dāng)月26日頒布《穩(wěn)定當(dāng)前經(jīng)濟(jì)措施方案》，共分經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融與限制建筑三大類。其中關(guān)鍵部分包括：承認(rèn)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)供求功能，不再硬性壓抑物價(jià)，對(duì)石油、電力、交通運(yùn)輸、黃豆小麥及其他商品，或酌量提高價(jià)格，或?qū)⑾迌r(jià)改為議價(jià)；嚴(yán)格控制預(yù)算及信用，實(shí)施選擇性信用管制，大幅提高利率。

這些措施頒布之后，很快起到效果，除前1、2兩月物價(jià)因調(diào)整關(guān)系曾有大幅上升外，隨即開始穩(wěn)定下跌，到下半年則隨世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入衰退了。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，1973年與1972年相比，臺(tái)灣批發(fā)物價(jià)上升22.9%，消費(fèi)物價(jià)上升8.2%；1974年與1973年比，批發(fā)物價(jià)上升40.6%，消費(fèi)物價(jià)上升47.5%。如以1972年12月為基期，至1974年2月，共14個(gè)月期間，批發(fā)物價(jià)上升了75.7%，消費(fèi)物價(jià)上升了66.5%，物價(jià)波動(dòng)幅度不可謂不大。

應(yīng)付通貨膨脹及其所產(chǎn)生的惡果尚未得到喘息的機(jī)會(huì)，而經(jīng)濟(jì)衰退的問題又緊接著于1974年下半年開始。在該年的4、5月，出口已經(jīng)遭遇困難，臺(tái)當(dāng)局開始采取解救措施。到6月6日，臺(tái)當(dāng)局行政主管部門發(fā)布了《針對(duì)經(jīng)濟(jì)近況決定當(dāng)前財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、金融政策的說明》，提出各種新的解救措施共11項(xiàng)，其中一部分與挽救經(jīng)濟(jì)衰退危機(jī)無關(guān)，有關(guān)者也僅限于解除限價(jià)及出口限制，維持貨幣及信用的適當(dāng)增加額等消極措施，真正對(duì)解救危機(jī)有立即影響的措施，如匯率調(diào)整、大幅降低等，則避而不提。因此對(duì)當(dāng)時(shí)危機(jī)壓力并無多大減輕影響，而不得不于11月14日再行頒布《十項(xiàng)財(cái)經(jīng)措施》，主要之處為：放寬融資標(biāo)準(zhǔn)及歸還期限；減免稅捐；保護(hù)島內(nèi)產(chǎn)品；靈活處理生產(chǎn)原料，以解除積壓資金的負(fù)擔(dān)；解除高樓禁建令。此項(xiàng)措施雖能夠接觸到問題核心，但在匯率未動(dòng)、稅率下降輕微及各金融行業(yè)采取保守態(tài)度的形勢(shì)下，仍不能產(chǎn)生預(yù)期效果。以后又陸續(xù)于11月20日補(bǔ)充發(fā)布《三項(xiàng)金融配合措施》，及于12月9日再頒布《十項(xiàng)措施》。自1975年起，與上述相類似的措施不斷頒布，均為零星補(bǔ)助性質(zhì)，無助于挽回衰退大局，而臺(tái)灣企業(yè)界處境日益艱困，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮，投資意愿低落。

1977年8月，臺(tái)當(dāng)局頒布《改善投資環(huán)境實(shí)施要點(diǎn)》，共分10大類，73項(xiàng)，內(nèi)容龐雜，輕重緩急不一，頗受疵議。臺(tái)灣“央行”也自1976年10月起，至1977年4月止，連續(xù)降低利率4次，但幅度均不大。

以上所有措施均未起到顯著改善經(jīng)濟(jì)衰退形勢(shì)的作用。臺(tái)灣自1974年下半年開始經(jīng)濟(jì)衰退，至1977年共4年間，僅1976年有較好成績(jī)，4年平均重要指標(biāo)為：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)5.7%（1962年至1972年，即高度增長(zhǎng)高度穩(wěn)定時(shí)期為9.8%，以下括弧內(nèi)數(shù)字均指這一時(shí)期的數(shù)字，做為對(duì)比），工業(yè)增長(zhǎng)10.2%（17.7%），出口增長(zhǎng)21.8% （29.0%），進(jìn)口增長(zhǎng)27.3%（21.1%）。除進(jìn)口外，其余指標(biāo)均遠(yuǎn)較前一期為低。另一方面，消費(fèi)物價(jià)平均每年上升15.4%（2.9%），批發(fā)物價(jià)上升10.6%（2.0%），此系受1974年上半年物價(jià)上升結(jié)果，如除去該年，則這3年物價(jià)平均每年上升4.7%，批發(fā)物價(jià)為0.6%，可謂在穩(wěn)定中求進(jìn)步。

1978年形勢(shì)開始好轉(zhuǎn)，新臺(tái)幣釘住美元不斷貶值應(yīng)是重要原因之一。自1977年初至1979年3月底，日元對(duì)美元已升值24%，由于臺(tái)幣系釘住美元，日元也對(duì)臺(tái)幣作同程度的升值，此項(xiàng)升值對(duì)臺(tái)日貿(mào)易幫助不大，但加強(qiáng)了臺(tái)灣貨商品在國(guó)際市場(chǎng)對(duì)日貨的競(jìng)爭(zhēng)力，使得臺(tái)灣出口大增。當(dāng)然，美元對(duì)其他主要國(guó)家貨幣貶值，也有利于臺(tái)灣商品對(duì)這些國(guó)家的出口。

向經(jīng)濟(jì)升級(jí)目標(biāo)邁進(jìn)

自1973年至1979年這段時(shí)間，是臺(tái)灣學(xué)者稱之為“向經(jīng)濟(jì)升級(jí)的目標(biāo)邁進(jìn)”時(shí)期，臺(tái)當(dāng)局的基本政策是平衡推動(dòng)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)平等三方面，故即在經(jīng)濟(jì)極不穩(wěn)定的環(huán)境下，仍以極大的資源推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

推動(dòng)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展最先的一步是農(nóng)業(yè)。由于人口的增加和農(nóng)業(yè)本身的限制，以及非農(nóng)業(yè)部門的快速發(fā)展，導(dǎo)致了60年代后期島內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的蕭條，以及農(nóng)民收入所得相對(duì)偏低等嚴(yán)重問題。對(duì)于這一問題的解決，臺(tái)當(dāng)局及主持經(jīng)濟(jì)的官員和學(xué)者雖然各自提出了辦法，但并未認(rèn)真付諸實(shí)施。因此到70年代后，這些問題便愈加嚴(yán)重，而不得不認(rèn)真加以解決。

1972年6月，蔣經(jīng)國(guó)就任行政主管部門負(fù)責(zé)人職務(wù)，9月27日宣布《加速農(nóng)村建設(shè)重要措施》，全文共有九大項(xiàng)，包括：廢除肥料換谷制度；取消田賦附征教育費(fèi)；放寬農(nóng)貸條件；改革農(nóng)產(chǎn)運(yùn)銷制度；加強(qiáng)農(nóng)村公共投資；加速推廣綜合技術(shù)栽培；倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)區(qū)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)試驗(yàn)研究與推廣工作；鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)設(shè)立工廠。同時(shí)并宣布下?lián)?0億元新臺(tái)幣?？钭鲌?zhí)行此項(xiàng)措施之用，限期兩年之內(nèi)完成。

這九項(xiàng)措施的實(shí)行，部分減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，尤其是肥料換谷制度的取消，便利了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的融通，對(duì)于農(nóng)村生活和生產(chǎn)環(huán)境均有一定改善。但總體而言，并未能達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，主要原因是執(zhí)行時(shí)間過于倉促，事先未能充分準(zhǔn)備；基層執(zhí)行人員不夠水準(zhǔn)，與地方農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)又未能完全協(xié)調(diào)；若干措施需要長(zhǎng)期實(shí)行才能收效。

有助于解決農(nóng)村與城市不平衡問題的另一舉措為1974年3月臺(tái)當(dāng)局行政主管部門設(shè)立的糧食平準(zhǔn)基金。第一次撥款30億元新臺(tái)幣，以后各年又陸續(xù)撥發(fā)巨款支持。該基金設(shè)立的作用雖規(guī)定為：支付收購稻米所需價(jià)款及有關(guān)費(fèi)用，以及支付為增產(chǎn)糧食而必須采購的其他物資，但實(shí)際上全部用來無限制收購稻米。由于收購價(jià)格規(guī)定過高，造成鼓勵(lì)農(nóng)民大量增產(chǎn)稻米；又由于收購價(jià)格只是單一價(jià)格，沒有上下限，缺乏彈性，農(nóng)民及糧商均不愿存糧，以至臺(tái)當(dāng)局收進(jìn)大量糧食后，造成嚴(yán)重倉儲(chǔ)問題，而且沒考慮到大量資金凍結(jié)在糧食存儲(chǔ)上的成本問題。以后臺(tái)當(dāng)局不得不將無限制收購政策改為部分收購。此政策的最大效果是增加了農(nóng)民的收入所得，一定程度上改善了島內(nèi)農(nóng)民的生活。

另一個(gè)農(nóng)業(yè)方面的重要措施為臺(tái)當(dāng)局宣布自1979 至1982年度，每年籌措20億元新臺(tái)幣，設(shè)立農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金，以低利率貸給農(nóng)民購置農(nóng)機(jī)。這是臺(tái)當(dāng)局決意實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)現(xiàn)代化的一項(xiàng)措施，有效解決了大量勞力自農(nóng)村流出的問題，對(duì)振興整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生良好效果。

以上三項(xiàng)改善農(nóng)業(yè)及提高農(nóng)民收入所得的措施，前兩項(xiàng)雖然執(zhí)行情況并不理想，但對(duì)上世紀(jì)60年代后期所發(fā)生的農(nóng)業(yè)問題的解決確有很大幫助。

發(fā)展重化工業(yè)

在這段時(shí)期，除農(nóng)業(yè)方面采取上述政策外，在工業(yè)方面也出臺(tái)不少對(duì)后來產(chǎn)生重要影響的決策。例如在60年代末，為配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步，臺(tái)當(dāng)局已開始規(guī)劃籌設(shè)若干重化工業(yè)，如大型煉鋼廠、造船廠以及島內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如南北高速公路、核能發(fā)電廠等。但這些工程項(xiàng)目大多進(jìn)展緩慢，無論預(yù)算撥款及工程進(jìn)度均缺乏有組織的協(xié)調(diào)合作與推動(dòng)監(jiān)督，情況并不理想。1973年12月，正是臺(tái)灣遭遇嚴(yán)重通貨膨脹時(shí)期，行政主管部門負(fù)責(zé)人蔣經(jīng)國(guó)宣布推動(dòng)九項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃，包括南北高速公路、鐵路電氣化、北回鐵路、臺(tái)中港興建、蘇澳港興建、桃園機(jī)場(chǎng)、大鋼鐵廠、造船廠及石油化學(xué)工業(yè)，后又加上核能發(fā)電，共計(jì)10項(xiàng)，稱為“十大建設(shè)計(jì)劃”。自1974年1月起算，要求在5年之內(nèi)完成。投資總額最初估計(jì)為2200余億元新臺(tái)幣，后因通貨膨脹及實(shí)際工程需要，不斷追加預(yù)算至3000余億元。

這“十大建設(shè)計(jì)劃”對(duì)臺(tái)灣未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，其中有幾點(diǎn)概括性的評(píng)價(jià)：10項(xiàng)建設(shè)中有7項(xiàng)屬基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無論臺(tái)灣未來采取何種發(fā)展策略及增長(zhǎng)速度如何，均為必要的建設(shè)。特別是建立重化工業(yè)，為今后加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展并使其轉(zhuǎn)型升級(jí)做好了準(zhǔn)備。其中大型煉鋼廠、造船廠及石油化學(xué)工業(yè)等三項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，代表了臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和工業(yè)發(fā)展的一大轉(zhuǎn)變，使臺(tái)灣正式進(jìn)入重化工業(yè)時(shí)代，也顯示出臺(tái)當(dāng)局加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決心。

就在這“十大建設(shè)計(jì)劃”即將完工之時(shí)，蔣經(jīng)國(guó)于1977年10月又宣布了新的“十二項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃”，包括環(huán)島鐵路、三條新中部橫貫公路、屏東到鵝鑾鼻公寬工程、高速公路延長(zhǎng)至屏東計(jì)劃、臺(tái)中港續(xù)建二期和三期工程、核能發(fā)電廠和三廠工程、大型煉鋼廠續(xù)建一期第二階段工程、設(shè)置農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金、改善重要農(nóng)田排水工程、修建海堤河堤工程、開發(fā)新市鎮(zhèn)、廣建民眾住宅計(jì)劃及各縣市建立文化中心項(xiàng)目。自1979年開始實(shí)施，初步估計(jì)所需資金為2180余億元新臺(tái)幣。

新的“十二項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃”多為“十大建設(shè)計(jì)劃”的后續(xù)工程，從中可看出臺(tái)當(dāng)局對(duì)推動(dòng)重化工業(yè)發(fā)展的信心。實(shí)際上，在這一期間，除了10項(xiàng)建設(shè)中的3項(xiàng)重化工業(yè)項(xiàng)目外，臺(tái)當(dāng)局還徹底改組了臺(tái)灣機(jī)械公司，賦與其發(fā)展重型機(jī)械及汽車工業(yè)的重任，希望其成為臺(tái)灣邁向經(jīng)濟(jì)升級(jí)的階梯。此外，臺(tái)當(dāng)局在發(fā)展科技方面，除原有的臺(tái)灣科技主管部門外，還在行政主管部門下設(shè)科技小組，以協(xié)助推動(dòng)相關(guān)科技發(fā)展。為了發(fā)展重化工業(yè)，臺(tái)當(dāng)局還改組“交通銀行”使其成為開發(fā)銀行，及新設(shè)立進(jìn)出口銀行，以融通這些重化工業(yè)建設(shè)所需資金及促進(jìn)其發(fā)展。