牛忠江

（中共成都市龍泉驛區(qū)委組織部 成都市龍泉驛區(qū)山泉鎮(zhèn)人民政府，成都 610100）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下實施生態(tài)移民的經(jīng)濟效益評估
——以成都市龍泉驛區(qū)實踐為例

牛忠江

（中共成都市龍泉驛區(qū)委組織部 成都市龍泉驛區(qū)山泉鎮(zhèn)人民政府，成都 610100）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，如何探索出一條以人為本、可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化是西部地區(qū)特別是生態(tài)脆弱地區(qū)面臨的難題。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下，成都市龍泉驛區(qū)積極引進市場力量，探索實施生態(tài)移民，破解困擾山區(qū)“九大難”問題，為“三農(nóng)”問題樹立了可資借鑒的地方樣本，取得了較好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，參與主體從中不僅生產(chǎn)生活條件得到根本改變，還實現(xiàn)了資產(chǎn)增值、人力資本提升，走上了可持續(xù)發(fā)展的富民、惠民、安民之路。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；生態(tài)移民；三農(nóng)問題；經(jīng)濟效益

1　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下實施生態(tài)移民的基本概況

1.1生態(tài)移民的概念界定

“生態(tài)移民”的概念最早是由美國科學(xué)家考爾斯提出的，是指原居住在自然保護區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞地區(qū)以及自然環(huán)境條件惡劣、難以為人類提供基本的生存及生產(chǎn)條件的地區(qū)的人口，選擇離開以前的住地，搬遷到別的地方重新建立起新家園的人口遷移活動。龍泉驛區(qū)生態(tài)移民是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展國家戰(zhàn)略在地方的具體實踐，是徹底化解“三農(nóng)”問題的有效途徑。本文所指的生態(tài)移民是指立足于原有資源條件的局限，充分發(fā)揮群眾主體作用、市場決定性作用和政府引導(dǎo)作用，按照新型城鎮(zhèn)化要求將貧困艱苦地區(qū)的人口，集中移居到可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)，移民從身份到生產(chǎn)生活方式實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)變，進而達到保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展的實踐活動。

1.2生態(tài)移民實施的背景與政策依據(jù)

1.2.1生態(tài)移民實施背景

2007年，成都市獲批為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。國家要求成都市“全面推進各個領(lǐng)域的體制改革，并在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制和機制”，為全國提供可資借鑒的有益經(jīng)驗。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求，成都制訂的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《方案》）于2009年通過了國務(wù)院的審批。該《方案》提出了“積極探索耕地保護和土地節(jié)約集約利用的新機制；探索農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的辦法和途徑”的要求。

成都市部分地區(qū)為“5.12”汶川大地震波及的重災(zāi)區(qū)，為盡快實現(xiàn)地震災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建，國土資發(fā)《國土資源部關(guān)于實行保障災(zāi)后恢復(fù)重建特殊支持政策的通知》（［2008］119號文件）明確了“多途徑保障建設(shè)用地計劃指標(biāo)，滿足災(zāi)后重建用地需求；實施特殊供地政策，降低成本、加快速度支持災(zāi)區(qū)恢復(fù)和重建；加大耕地保護和土地整理復(fù)墾的支持力度，為災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)生活創(chuàng)造條件”。

龍泉驛區(qū)抓住這一政策機遇，申報了一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目并于2010年年底獲得了省國土資源廳的批準(zhǔn)，山泉鎮(zhèn)的大佛村紅花村項目、茶店鎮(zhèn)的勝利村、前鋒村項目和萬興鄉(xiāng)的梨園村項目等就是其中一部分。目前，龍泉驛區(qū)已經(jīng)順利完成茶店鎮(zhèn)勝利村、石經(jīng)村照壁村；黃土鎮(zhèn)洪安村、同安街道麗陽項目，近20000人已順利下山安居興業(yè)，多個生態(tài)移民項目穩(wěn)妥推進。

1.2.2生態(tài)移民實施政策依據(jù)

生態(tài)移民項目遵循“為民、自愿、實效”原則，堅持農(nóng)民主體、政府引導(dǎo)、兩委參與、市場運作，不同于征地拆遷項目的整體性，參不參與話語權(quán)全在參與主體手中。項目主要遵循的政策依據(jù)有《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)［2010］47號）、《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2010］13號）、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)［2008］138號）、《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實施意見》（川府發(fā)［2011］4號）、《關(guān)于同意成都市征地青苗和地上附著物補償標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（川府函［2012］99號）、《關(guān)于實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的意見（試行）》（成委發(fā)［2010］29號）、《關(guān)于明確農(nóng)村集體土地征收補償安置對象有關(guān)問題的通知》（龍府辦［2013］67號），等等。除了有較為完善的政策依據(jù)和配套制度外，在生態(tài)移民的實施過程中，充分發(fā)揮村民自治的作用，科學(xué)設(shè)計了流程與任務(wù)分工，確保了群眾利益最大化實現(xiàn)，矛盾糾紛得到及時化解。

1.3實施生態(tài)移民的“九大”益處

一是有利于徹底轉(zhuǎn)變極貧極旱地山區(qū)群眾的生產(chǎn)生活方式，破除行路難、吃水難、通訊難、醫(yī)療難、增收難、教育難、避險難、就業(yè)難及發(fā)展難等區(qū)域性“九大”難題。二是有利于城鎮(zhèn)化率的提升，在城鎮(zhèn)增加人口、勞動力供給的同時，促進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套的完善。三是有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。四是有利于破解“三農(nóng)”問題，增加農(nóng)民收入，促進全面實現(xiàn)小康社會。五是有利于恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)平衡，再造秀美山川，加強生態(tài)屏障建設(shè)、促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。六是生態(tài)移民是偏遠山區(qū)精準(zhǔn)扶貧、實現(xiàn)全面小康的根本途徑。七是不僅保護生態(tài)環(huán)境，還青山綠水、加強生態(tài)保育的一種有效辦法。生態(tài)移民對荒漠化、草原退化和水土流失嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)是一種根本改觀。八是實施生態(tài)移民，實現(xiàn)了以人為核心的城鎮(zhèn)化，促進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化互動，提升了整體市民的素質(zhì)。九是從經(jīng)濟發(fā)展角度，生態(tài)移民是促進國內(nèi)投資、拉動經(jīng)濟增長的重要載體。

2　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下實施生態(tài)移民實施的理論基礎(chǔ)

2.1貧困理論

在經(jīng)濟學(xué)的視角中，貧困主要是由于收入不足，使其達不到社會可接受的最低生活水準(zhǔn)。與生態(tài)移民聯(lián)系緊密并予以支持的貧困理論主要有：①貧困環(huán)境論，其主要核心觀點是社會和自然環(huán)境的惡劣落后是導(dǎo)致貧困的核心所在；②貧困的“惡性循環(huán)理論”，該理論指出，貧困者無法從由產(chǎn)生和延續(xù)貧困的各因子所構(gòu)成的循環(huán)鏈條中得以擺脫，使其常陷于低水平的惡性循環(huán)中；③人力資本理論，經(jīng)濟學(xué)家舒爾茨提出，在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的過程中，應(yīng)該納入人力資本理論，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大且農(nóng)村相對貧困的誘因之一在于農(nóng)村人力資本的低質(zhì)與匱乏。龍泉驛區(qū)的生態(tài)移民內(nèi)在動因之一就是山區(qū)勞動者生產(chǎn)生活條件惡劣，貧困困擾著大多數(shù)村民，客觀面臨山區(qū)“九大難”的問題，導(dǎo)致生態(tài)移民的參與意愿十分強烈。

2.2城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論

劉易斯的二元經(jīng)濟理論認為，在發(fā)展中國家并存著以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門和以制造業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)部門。工業(yè)部門正處于擴張過程中，勞動邊際生產(chǎn)率顯著高于農(nóng)業(yè)，按照工資最高水平等于勞動邊際產(chǎn)品的原理，工業(yè)工資顯著高于農(nóng)業(yè)工資，加之實踐中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不夠科學(xué)合理、戶籍制度附加的隱性福利以及城鄉(xiāng)勞動者在社會保障上的差異導(dǎo)致城鄉(xiāng)一體化進程緩慢，也影響了農(nóng)民工市民化的進城。

龍泉驛區(qū)生態(tài)移民是群眾自主自愿的地方創(chuàng)新實踐，是通過民主程序及充分發(fā)揮市場的決定性作用依法依規(guī)推進的富民惠民工程，經(jīng)過統(tǒng)計，茶店鎮(zhèn)勝利村、長豐村、石經(jīng)村照壁村等生態(tài)移民參與意愿都達到93%以上，山泉鎮(zhèn)大佛村紅花村生態(tài)移民意愿高達95%，部分村組達到100%。之所以出現(xiàn)如此高的參與率，其中主要原因就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致山區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)條件和收入與城市相比差距較大，公共服務(wù)配套也相差懸殊，城市優(yōu)越的條件吸引山區(qū)群眾下山進城就業(yè)安居。

2.3可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論的形成經(jīng)歷了相當(dāng)長的歷史過程?？沙掷m(xù)發(fā)展的概念界定有不同的屬性，有從經(jīng)濟屬性定義可持續(xù)發(fā)展，有的從科技、社會、自然等角度進行定義，比較公認的是被國際社會普遍接受的布氏定義。1987年，布倫特蘭夫人主持的世界環(huán)境與發(fā)展委員會，對可持續(xù)發(fā)展給出了定義：可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力的發(fā)展。從生態(tài)移民的角度審視，不是簡單的居住地點由山區(qū)安置到平原，也不是由農(nóng)房改變?yōu)榧芯幼〉母邩牵嗟氖菍ι鷳B(tài)移民設(shè)計興業(yè)物業(yè)股權(quán)和購買社保予以可持續(xù)保障，還對轉(zhuǎn)移勞動力進行失業(yè)培訓(xùn)，促進職業(yè)技能和文明素質(zhì)的提升，徹底實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，確?！斑w得出、住得下、富得起來”，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.4人口“推拉”理論

勞動力遷移是由遷入與遷出地的工資差別所引起的?，F(xiàn)代推拉理論認為，遷移的推拉因素除了更高的收入以外，還有更好的職業(yè)、更好的生活條件、為自己與孩子獲得更好的受教育的機會以及更好的社會環(huán)境。人口“推拉”理論闡釋了人口遷移的原因，西方古典推拉理論認為勞動力遷移是由遷入與遷出地的工資差別所引致的?，F(xiàn)代推拉理論認為遷移的推拉因素除了收入差異外，還有更好的就業(yè)、生活環(huán)境、教育機會及醫(yī)療條件等，遷移行為發(fā)生是遷出地的推力和遷入地的拉力（吸引力）共同作用的結(jié)果。這一理論作為生態(tài)移民的理論支撐對合理闡釋生態(tài)移民參與主體主動、意愿強烈具有很強的證明力，正是山區(qū)“九大難”的推力和平原地區(qū)的優(yōu)勢資源的吸引力，才最終促成了生態(tài)移民的順利實施。

3　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下實施生態(tài)移民的經(jīng)濟效益分析

3.1極大改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件

實施生態(tài)移民前，參與人員主要世代居住在大山深處，常年面臨著道路出行困難，都是泥巴路，作為以農(nóng)業(yè)為主的山區(qū)，水果銷售和種植成本大，耕種和施肥都靠人抬肩挑，而留守的勞動力多是老年人，遇到汛期，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，威脅居住人員的安全，而且也面臨通訊信號差、飲水困難、就醫(yī)看病十分遙遠等現(xiàn)實難題。而生態(tài)移民下山后安置在新型市民集中居住區(qū)，小區(qū)周邊一般都配套建設(shè)有醫(yī)院、學(xué)校、菜市場、商店等公共服務(wù)，不僅交通方便、小區(qū)內(nèi)環(huán)境優(yōu)美，社區(qū)還建有便民服務(wù)室、日間照料中心和小區(qū)市民活動廣場等，生活配套設(shè)施齊全，生產(chǎn)生活方便。生態(tài)移民的居住條件達到了城市中等收入者的水平，充分安居的目標(biāo)已經(jīng)徹底實現(xiàn)，極大地改善了生產(chǎn)生活條件。龍泉驛區(qū)創(chuàng)造性實施生態(tài)移民富民安民工程，取得了防災(zāi)避險、生態(tài)保護、富民安民的綜合效益，為打造統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革升級版提供了新嘗試，為城鎮(zhèn)化提供了很好的實踐樣本。

3.2為生態(tài)移民參與主體脫貧致富提供了保障

生態(tài)移民大力促進了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展、讓群眾得到實實在在的實惠。以龍泉驛區(qū)茶店鎮(zhèn)勝利村為例，為促進移民群眾增收致富和可持續(xù)發(fā)展，委托專業(yè)房地產(chǎn)營銷策劃公司，對勝利家園興業(yè)商鋪統(tǒng)一公開依法招租，引進業(yè)態(tài)涵蓋餐飲、超市、藥店、生鮮水果、茶樓及酒店等與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的業(yè)態(tài)，既完善了功能配套，又增加了群眾可持續(xù)發(fā)展的資本。勝利村項目2014年4月搬入新居，截至當(dāng)年10月底，從8月份開始出租鋪面10 942平方米，租金月收入為206 475元，使勝利村集體經(jīng)濟由移民前不足1萬元每年，躍升至近30萬元，群眾每股每年收入可以達到1 900余元，是銀行同期利息的3倍多，讓群眾有了一份可以繼承、轉(zhuǎn)讓的長久經(jīng)濟保障，移民群眾得到實惠。

生態(tài)移民為移民群眾提供了社保保障，享受與“城里人”一樣的保障。生態(tài)移民好政策使萬興鄉(xiāng)大蘭村農(nóng)民順利地邁過了進入城市的第二道門檻，參加生態(tài)移民的大蘭村農(nóng)民根據(jù)不同的年齡階段參加了社會保險，據(jù)評估，生態(tài)移民為參與主體購買的社保人均投入在9萬元左右。其中，男滿60周歲和女滿50周歲及其以上年齡的人員，目前每月可領(lǐng)取1 100元以上的養(yǎng)老金，年齡在70歲以上的老人可以領(lǐng)取1 600元左右的社保金，這遠比群眾傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”更具保障性，有了這筆穩(wěn)定的“收入”，生態(tài)移民中的老年人可以在城市安度晚年。沒有達到退休年齡的人員，按照社保規(guī)定自行繳納或者工作單位負責(zé)繳納，實現(xiàn)了無縫對接。

3.3為生態(tài)移民參與主體帶來了綜合經(jīng)濟效益

生態(tài)移民前，參與主體主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工為主，每人年均收入在0.6萬～3萬元，而生態(tài)移民的實施，讓群眾有以下幾方面經(jīng)濟增長，實現(xiàn)了家庭財產(chǎn)的保值增值，收入倍增，人力資本得到提升，加上教育醫(yī)療等條件的改善，也從側(cè)面反映生態(tài)移民的綜合效益明顯。一是山區(qū)原有的土地青苗和房屋補償，可以實現(xiàn)戶均20萬～60萬元不等的補償，同時在安置區(qū)按照人均35 m2免費獲得安置房，根據(jù)安置房的地理位置和配套情況，市值也在每平米4 000～5 000元，這樣可以使家庭財產(chǎn)收入明顯增加；二是老年人養(yǎng)老保險收入或離退休金、再就業(yè)的工作收入；三是進城務(wù)工的工作收入，城市務(wù)工和農(nóng)業(yè)勞動收入的級差體現(xiàn)明顯，茶店鎮(zhèn)石經(jīng)村尹姓村民在移民之前從事桃樹種植，每年收入在8 000元左右，下山后就近在小區(qū)物業(yè)從事保安工作，每年收入接近22 000元，還有社保，總體收入遠高于山區(qū)農(nóng)業(yè)勞動；四是房屋出租收入，一般而言，生態(tài)移民分房大多農(nóng)戶家庭都可以分兩處及以上安置房，一般自住一套，出租一套，每月租金收入較為可觀，套二簡裝一般在700元左右，套三簡裝在1 100元左右；五是興業(yè)物業(yè)合作社股份收入，參與生態(tài)移民的主體，在自愿的原則下，可以出1.5萬元，購買10平方米的商鋪股權(quán)，收益較高，這是可持續(xù)發(fā)展的重要經(jīng)濟保障。以龍泉驛區(qū)萬興鄉(xiāng)大蘭村為例，其所在的萬興鄉(xiāng)的農(nóng)民人均純收入一直排在全區(qū)農(nóng)民人均純收入的末尾，2009年農(nóng)民人均純收入6 182元。移民之后，大蘭村農(nóng)民的就業(yè)幾乎全部轉(zhuǎn)移到餐飲、保潔等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，收入水平大幅度提高，從2009年的人均6 000多元達到了2012年的15 550元，收入水平已經(jīng)從過去的排在全區(qū)農(nóng)民收入水平的最后，變?yōu)槌^了全區(qū)農(nóng)民人均收入水平，收入增長速度超過了全區(qū)農(nóng)民的收入增長速度。

3.4有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高城鎮(zhèn)化率，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化?現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?生態(tài)移民的實施，對當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的布局與規(guī)劃發(fā)揮了帶動作用，大量山區(qū)農(nóng)民的聚集進城，需要遷入地提供吃?穿?住?用?行?教育?娛樂及醫(yī)療等公共服務(wù)供給，一方面刺激消費，另一方面需要加強需求供應(yīng)，移民參與主體進城后在自身創(chuàng)造財富的同時，也為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)創(chuàng)造了服務(wù)業(yè)的需求，形成了就業(yè)?創(chuàng)業(yè)?需求的良性互動。此外，抓住以人為本這個核心，加快城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破解，取消戶籍制度限制，真正實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，客觀上縮小了城鄉(xiāng)二元之間的差距，使移民群眾從生產(chǎn)、生活到收入、習(xí)慣養(yǎng)成和身份認同都實現(xiàn)了城市化，在客觀提高城鎮(zhèn)化率的同時，也促進了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展。

3.5有效保護了遷出地的生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)植被恢復(fù)

龍泉驛區(qū)實施的生態(tài)移民基本上是整村實施，居住地多為生態(tài)脆弱地區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)域，生態(tài)移民實施前參與主體在山區(qū)分散居住，生活環(huán)境差，開荒種地，農(nóng)藥使用較多，對環(huán)境影響較大?通過實施生態(tài)移民，將數(shù)以萬計的原住民從生態(tài)脆弱區(qū)域整體遷出，進行封山綠化、退耕還林還草，有利于降低生態(tài)環(huán)境的人口承載壓力，減少人類活動對自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，有效抑制人類活動對樹木植被生態(tài)本底的損害，使原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)逐步得以恢復(fù)和保育，涵養(yǎng)水分，為城市提供綠肺和生態(tài)屏障，使生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護同步推進見效?另外，生態(tài)移民有利于騰出發(fā)展空間，便于引進都市現(xiàn)代休閑觀光農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)種植和康體養(yǎng)老等項目，也有利于生物多樣性的恢復(fù)和保護?

主要參考文獻

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A

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2016-07-02