張學(xué)明

衡量良好的人大工作環(huán)境是否形成的標(biāo)準，一要看社會各界對人大的認識是否到位，二要看人大在履行法定職權(quán)上是否有效作為，三要看根本政治制度是否真正發(fā)揮出應(yīng)有功效，四要看人大工作者對從事人大工作是否具有足夠的信心，五要看人民群眾是否信服并能有序參與人大工作。

縣鄉(xiāng)人大是我國地方國家政權(quán)的重要基礎(chǔ)，在人民代表大會制度體系和基層民主法治建設(shè)中具有不可替代的地位和作用。加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，關(guān)系人民民主主渠道的暢通和落實，關(guān)系縣鄉(xiāng)政權(quán)的鞏固，關(guān)系基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。從多年的基層實踐來看，如何打造充滿活力的縣鄉(xiāng)人大工作環(huán)境，是加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的關(guān)鍵。筆者結(jié)合人大工作十年的體會，就如何打造縣鄉(xiāng)人大工作環(huán)境，談幾點粗淺的認識。

一、當(dāng)前縣鄉(xiāng)人大工作大環(huán)境向好，小環(huán)境仍需不斷打造

任何一項工作都需要一個良好的環(huán)境，對人大工作而言也是這樣。好的環(huán)境可以成就人大事業(yè)，不好的環(huán)境也可以阻礙人大發(fā)展，打造人大工作良好環(huán)境與人大工作創(chuàng)新、與時俱進緊密關(guān)聯(lián)。

總體而言，當(dāng)前縣鄉(xiāng)人大工作環(huán)境越來越好，我國人民代表大會制度的頂層設(shè)計，賦予了縣鄉(xiāng)人大獨特的地位和作用。特別是隨著中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見的出臺，縣鄉(xiāng)人大工作迎來了重要的發(fā)展契機，大的環(huán)境已經(jīng)形成。但是，并不是大環(huán)境好了，一個區(qū)域內(nèi)的小環(huán)境就不需要打造了。因為歷史形成的原因，我國縣鄉(xiāng)人大工作普遍還面臨許多困境，實際功效與制度設(shè)計存在較大落差。

從目前縣鄉(xiāng)人大工作所處的環(huán)境看，存在以下幾方面問題。一是思想認識轉(zhuǎn)變難。我們好多工作和理念還停留在過去，沒有跟上時代的步伐，許多縣鄉(xiāng)人大實際上在“守攤子”，有不少同志認為人大工作做多做少、做好做壞一個樣，并把它當(dāng)作在職工作的“最后一站”，只要“過得去”就行了，工作年年都是老樣子，缺乏生機活力。二是主要精力從事人大工作難?？h鄉(xiāng)人大領(lǐng)導(dǎo)普遍“一肩多挑”，配合中心工作的任務(wù)比較多，有的名義上在人大崗位，實際上做政府工作，把人大“主業(yè)”變成了“副業(yè)”，“種了別人的地，荒了自家的田”。浙江省溫嶺最近做過一個統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席平均只有60%～70%的精力做人大工作。三是人大工作創(chuàng)新難。我們已經(jīng)習(xí)慣了程序性的安排，創(chuàng)新的愿望和動力不強，同時有些地方的環(huán)境也并不滿足和支持人大工作創(chuàng)新。四是法治理念到位難?？h鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)法治理念的真正到位還需要一個過程，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部本身對根本政治制度不夠尊重、不夠敬畏，一些本應(yīng)由人大審議決定的事項，實際通常由黨委直接決定、黨政聯(lián)合發(fā)文或者黨政一把手直接拍板后實施。五是代表作用發(fā)揮難。代表整體的履職現(xiàn)狀與憲法法律的規(guī)定、與民主法治建設(shè)的需要、與人民群眾的期盼還存在著一定差距，并且縣鄉(xiāng)人大代表普遍都是兼職的，自身事業(yè)都比較忙，不少代表履職積極性不高，只當(dāng)“會議代表”“掛名代表”“名譽代表”。六是剛性監(jiān)督推進難。有相當(dāng)一部分人大對政府工作監(jiān)督缺乏信心、勇氣和智慧，剛性監(jiān)督的底氣不足。有些地方黨委也不善于支持人大開展剛性監(jiān)督。

因此，一個區(qū)域如果沒有打造良好的人大工作環(huán)境，那么人大工作真正有所創(chuàng)新、監(jiān)督真正到位、人大制度功效真正發(fā)揮作用、人民群眾真正信服你，是非常困難的。

二、從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，打造縣鄉(xiāng)人大工作良好環(huán)境

衡量良好環(huán)境有無形成的標(biāo)準，一要看社會各界對人大的認識是否到位，二要看人大在履行法定職權(quán)上是否有效作為，三要看根本政治制度是否真正發(fā)揮出應(yīng)有功效，四要看人大工作者對從事人大工作是否具有足夠的信心，五要看人民群眾是否信服并能有序參與人大工作。對照這個標(biāo)準，應(yīng)當(dāng)從以下四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，打造縣鄉(xiāng)人大工作的良好環(huán)境。

1.從認識上解決人大工作重視不夠問題。首先要有打造環(huán)境的愿望，因為愿望是跟認識緊密關(guān)聯(lián)的，如果沒有這種愿望，就不會主動去打造環(huán)境。這里面重點要解決認識上的誤區(qū)，澄清幾種片面、模糊的認識。一是人大工作的質(zhì)量同一個區(qū)域的民主法治的進展緊密關(guān)聯(lián)，要逐步改變“人大工作只要程序做到了，工作就做好了”的模糊觀念。人大處在民主法治建設(shè)的“一線”，要真正具有“一線”的精神、“一線”的思考、“一線”的實踐、“一線”的作為。人大工作如果做好了，就肯定能推進這一區(qū)域的民主法治進程，這已被溫嶺多年來的實踐所證明。二是經(jīng)濟發(fā)展重要而民主法治也不可或缺，要逐步改變“發(fā)展經(jīng)濟是硬任務(wù)，推進民主法治是軟任務(wù)”的模糊觀念。民主法治建設(shè)要與經(jīng)濟建設(shè)一路同行，相伴而生，這樣才能推進一個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書記提出“四個全面”戰(zhàn)略布局、十八屆五中全會提出“五大發(fā)展理念”，都蘊含了這個道理。溫嶺市人大近年來的工作實踐，很重要的一條就是在經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)中，民主法治一路不停地跟進。我們認為，人大推進經(jīng)濟社會發(fā)展義不容辭，推進民主法治同樣義不容辭。三是人大以對黨的事業(yè)負責(zé)、對制度忠誠、對人民敬畏的精神做好履職行權(quán)工作，在全局工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用，要逐步改變“人大工作做好做壞一個樣”的模糊觀念。倘若人大自身缺乏作為，人大工作就很難推進，也不可能得到黨委的支持、政府的理解和社會各界的廣泛參與。因此，我們對縣鄉(xiāng)人大干部提出“心態(tài)平衡，有所作為”的要求，人大自身必須要破除“守攤子、過日子、老樣子”思想，克服畏難情緒，以良好的精神狀態(tài)全身心地投入到人大事業(yè)，堅持“工作著、思考著、實踐著、快樂著”的理念，確保在推動本區(qū)域發(fā)展中不缺位、有作為。

2.從方法上解決人大工作活力不足問題。首先，要有行動。人大工作只有“動”起來，才能“活”起來。沒有行動，人大工作只能是死水一潭。縣鄉(xiāng)兩級人大有著密不可分的聯(lián)系，要把縣鄉(xiāng)人大工作作為一個整體來研究，加強系統(tǒng)謀劃，加強聯(lián)系指導(dǎo)，通過縣鄉(xiāng)互動、上下聯(lián)動、互相促動、有效活動，形成縣鄉(xiāng)人大合力共為的良好格局。第二，抓點帶面。這是激發(fā)人大工作活力的重要方法，要在本區(qū)域內(nèi)充分地抓好典型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的典型，街道人大有街道人大的典型。同時，不斷完善典型、鞏固典型、發(fā)展典型，通過典型引路，樹立起標(biāo)桿、樹立起先進、樹立起好的做法，帶動面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大工作的活躍開展。從溫嶺實踐來看，有許多工作就是采取了這一方法。比如參與式預(yù)算，先是從澤國、新河兩個鎮(zhèn)開始試點，隨后穩(wěn)步加以推廣，條件成熟一個，實行一個，2008年從2個試點鎮(zhèn)擴大到5個鎮(zhèn)，2009年再增加一個鎮(zhèn)，到2010年實現(xiàn)全市所有鎮(zhèn)（街道）全面實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決算審查，也是從塢根、澤國兩個鎮(zhèn)開始，然后逐步推開。又比如代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，自2008年8月箬橫鎮(zhèn)在全市率先建立開始，切實加以指導(dǎo)，在試點成功的基礎(chǔ)上，于2009年3月召開現(xiàn)場會，在全市全面部署代表聯(lián)絡(luò)站創(chuàng)建工作，目前溫嶺已建成45個代表聯(lián)絡(luò)站，遍布16個鎮(zhèn)（街道）。再比如街道選民議政會制度，在橫峰、城東街道試行兩年的基礎(chǔ)上，將試點成功經(jīng)驗吸收到《溫嶺市人大常委會街道工委工作規(guī)則》，在各街道推行。在抓好典型的同時，還要指導(dǎo)工作相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)常幫助分析原因，究竟是黨委政府的原因，還是人大自身的原因，或是其他原因。在分析原因、找準問題的基礎(chǔ)上，再對癥下藥、解決問題。通過抓兩頭帶中間，典型引路，后進幫扶，中間促動，推動人大工作水平的整體提升。第三，考核促進。要通過考核、督查等機制，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成比學(xué)趕超的濃厚氛圍，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展。比如2015年以來，溫嶺市在開展縣鄉(xiāng)人大工作綜合試點中，將試點工作納入對各鎮(zhèn)（街道）考核內(nèi)容，并建立定期聽取匯報制度，形成人大工作齊頭并進的良好格局。

3.從實踐上解決人大工作突破難問題。首先，要確定突破點。人大工作涉及面比較廣，從什么地方突破很重要。要根據(jù)各地的實際情況，從最容易解決的地方入手。從溫嶺實踐來看，就是從預(yù)算監(jiān)督開始突破。因為加強對預(yù)算的審查和監(jiān)督，是憲法和法律賦予人大的一項重要職權(quán)，也是根本政治制度發(fā)揮它應(yīng)有活力和光彩的重要方面。我們連續(xù)十年堅持不斷地推進預(yù)算審查和監(jiān)督創(chuàng)新，很大的感受，就是它不斷調(diào)動了人大代表和民眾的參與積極性，不斷強化了人大監(jiān)督的剛性和實效，不斷激發(fā)了人民代表大會制度的活力。通過抓好預(yù)算監(jiān)督，打開了人大工作局面，進一步樹立起道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，使人相信，人大工作是可以有所作為的，是可以把憲法法律賦予的職權(quán)落到實處的。第二，要堅持問題導(dǎo)向。根本政治制度在執(zhí)行中還有很大的完善和提升的空間。要從問題入手，對制度空間有余地的地方進行積極探索，讓根本政治制度真正發(fā)揮它應(yīng)有的功效。從溫嶺探索路徑來看，繼預(yù)算監(jiān)督突破以后，我們從以下幾個領(lǐng)域逐步推進。一是研究如何發(fā)揮好代表作用。因為人民代表大會的主體是代表，如何讓代表的作用發(fā)揮好、讓代表真正活動起來，是人大工作的重要方面，所以我們積極推進代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)、代表述職、代表議案建議辦理“三測評”等工作，不斷激發(fā)代表的履職熱情。二是研究如何強化對“兩院”的監(jiān)督。因為各地對“兩院”的監(jiān)督創(chuàng)新普遍很少，制度完善空間很大，所以我們從2008年開始試行了“兩官”績效評估，每年選擇部分法官或者檢察官開展履職績效情況評估，兩屆以來的效果很好，目前已形成常態(tài)化，并形成相關(guān)制度。三是研究如何強化對“一府兩院”重點工作的監(jiān)督。從2008年開始探索開展了代表小組“一對一”分組監(jiān)督“一府兩院”年度重點工作制度，推動“一府兩院”向人民代表大會所作承諾的有效落實，目前已形成制度。四是研究如何解決一些長期得不到有效解決的問題。比如針對審計屢審屢犯問題，我們從2012年開始，人大常委會每年對審計查出突出問題開展專題詢問，有效推動審計問題的整改落實。實踐證明，只有堅持問題導(dǎo)向，不斷尋找問題、研究問題、解決問題，才能不斷推動人大制度的完善發(fā)展。第三，要發(fā)揮市本級的引領(lǐng)作用。有些工作特別是阻力較大的一些工作，只有上級做了以后，下面才敢去做，如果上級不率先垂范的話，只讓基層去做是很難的。從溫嶺實踐來看，許多工作都是市人大帶頭去做。比如我們每年人代會要確立一件大會議案，這就是市人大堅持八年以后，才推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來做，而且現(xiàn)在已慢慢過渡到對大會議案辦理情況進行滿意度測評。又比如，對代表建議從如何提高質(zhì)量，到對部門辦理情況的考核測評，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也逐漸開始探索。再比如，溫嶺是全國地方人大開展專題詢問最早的地方，市人大帶頭啟動之后，現(xiàn)在各鎮(zhèn)專題詢問也已普遍開展了。第四，注重理論同實踐的密切結(jié)合。實踐必須同理論很好結(jié)合起來，才能進一步推動實踐發(fā)展。比如近年來，溫嶺市每年組織市鎮(zhèn)人大開展為期一周的理論研討，每期圍繞一些重點問題展開討論，形成有主題、有論文、有討論、有交鋒、有點評的理論研討機制，促進人大工作者在研討會后做到邊實踐、邊總結(jié)、邊思考、邊提高，為解決人大實踐當(dāng)中的問題、促進人大工作創(chuàng)新發(fā)展不斷提供思路和動力。第五，建立激勵機制。對人大工作做得好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力表彰、鼓勵先進。比如溫嶺每年在人代會上表彰先進代表小組、先進代表聯(lián)絡(luò)站和優(yōu)秀代表議案建議等，進一步激發(fā)工作積極性和創(chuàng)造性。

4.從制度建設(shè)上解決人大工作成果鞏固難問題。人大工作不斷向前推進，很重要的是依靠制度保障、規(guī)范和引領(lǐng)。民主法治建設(shè)是一個“認識、實踐、完善，再認識、再實踐、再完善”的過程，而鞏固完善的最好途徑就是制度建設(shè)。因此人大工作光有實踐還不行，還要有實踐成果，形成制度，這樣可以解決人大工作可持續(xù)問題，避免“人走政息”。溫嶺這幾年在實踐探索成熟的基礎(chǔ)上，不斷推進制度建設(shè)，特別是在2015年開始的縣鄉(xiāng)人大工作綜合試點過程中，按照習(xí)近平總書記提出的“總結(jié)、繼承、完善、提高”的要求，不斷完善縣鄉(xiāng)人大的各項工作制度，目前已形成了總數(shù)達50多項的縣鄉(xiāng)人大制度體系。比如市人大制定了《關(guān)于規(guī)范鎮(zhèn)人民代表大會會議的指導(dǎo)意見》《溫嶺市人大常委會街道工作委員會工作規(guī)則》《溫嶺市人大常委會任免人民陪審員辦法（試行）》等；通過預(yù)算審查監(jiān)督十年實踐，先后出臺了《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》《關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》《溫嶺市市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》《溫嶺市人民代表大會票決部門預(yù)算工作規(guī)程》《溫嶺市街道預(yù)算監(jiān)督辦法》《溫嶺市人民代表大會預(yù)算修正議案處理辦法》《溫嶺市人大常委會審計查出突出問題專題詢問辦法》等制度。

三、優(yōu)化外部環(huán)境，為縣鄉(xiāng)人大工作創(chuàng)造良好條件

打造良好的人大工作環(huán)境，不僅是人大自身的事，也是全黨全社會共同的事。要進一步創(chuàng)造條件，在全社會形成重視縣鄉(xiāng)人大工作的良好氛圍。

1.規(guī)范黨委、人大與“一府兩院”的權(quán)力運行體系，為人大工作營造良好的發(fā)展環(huán)境。首先，黨委要重視和加強對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。因為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，對人大工作的推進至關(guān)重要。黨的關(guān)注程度、推進力度，黨的政策措施和工作重心的調(diào)整，都會對人大制度以及人大工作產(chǎn)生重大影響。要更加注重改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，正確對待黨的領(lǐng)導(dǎo)與實行法治的關(guān)系，其中最核心的就是提高各級黨委運用法治思維和法治方式的能力，切實尊重和履行憲法法律所規(guī)定的制度和程序，帶頭遵守、執(zhí)行、維護人民代表大會制度。要充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人大與“一府兩院”的關(guān)系和活動方式，支持和保證人大依法行使職權(quán)。要完整、深刻把握人大的“一線”職責(zé)，注重發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大的整體作用，確保人大在推進基層民主法治建設(shè)方面有所建樹、有所成效。其次，“一府兩院”要積極配合支持。人大與“一府兩院”的關(guān)系，是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。“一府兩院”要牢固樹立憲法意識、法治意識，積極主動地配合支持人大工作，按照有關(guān)法律法規(guī)和制度的要求，主動向人大報告相關(guān)工作，主動提出提請人大及其常委會討論決定的重大事項，認真研究落實人大決議決定、審議意見并及時報告落實情況，自覺接受人大的監(jiān)督。

2.保障到位，為人大工作營造良好的履職環(huán)境。首先，要強化組織保障。根據(jù)中央有關(guān)文件精神，健全縣鄉(xiāng)人大機構(gòu)，適應(yīng)時代發(fā)展的要求。在縣級層面，要根據(jù)新形勢下人大工作的實際情況，按照統(tǒng)一規(guī)范、提高效能的原則，科學(xué)設(shè)置人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。比如可設(shè)立預(yù)算審查工作機構(gòu)，增強預(yù)算審查監(jiān)督的力量；縣級人大設(shè)立法制（內(nèi)務(wù)司法）、財政經(jīng)濟等委員會，進一步強化人大的職權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，應(yīng)設(shè)立專門的辦公室并配備專職工作人員，以適應(yīng)基層民主法治建設(shè)的需要。比如溫嶺，已實現(xiàn)設(shè)立2個專委會、增設(shè)預(yù)算工委，各鎮(zhèn)人大有專職主席、1～2名專職副主席、專門的人大辦公室、專職工作人員的“四專”目標(biāo)。第二，要強化人員保障。按照“一線”的要求和地方組織法的規(guī)定，適當(dāng)增加縣級人大常委會組成人員的名額，進一步優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)，將專職組成人員比例提高到60%以上，并要充分考慮年齡、知識結(jié)構(gòu)搭配，在組成人員中增加懂法律、懂財經(jīng)、懂科技、具有法治實踐經(jīng)驗等方面的人員。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大干部配備中，注重將那些有志于人大工作、有豐富工作經(jīng)驗、較強實踐能力的干部安排到人大領(lǐng)導(dǎo)崗位，并確保人大干部享受同級黨政干部待遇，主要精力從事人大工作。第三，要強化能力保障。打造一支有活力的創(chuàng)新團隊，是做好人大工作的重要基礎(chǔ)。除了加強對人大干部的配備外，還要重視加強對人大干部的培訓(xùn)，每年有目標(biāo)、有計劃、有重點、有主題地組織開展各種形式的培訓(xùn)，不斷提高人大干部的履職能力。特別是要重視加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席能力建設(shè)，這是非常重要但是又非常薄弱的一環(huán)。因為做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，很大程度上取決于人大主席是否履職到位。從時代要求看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席一定要有思考、有主見、有行動、有擔(dān)當(dāng)、有威望，這樣才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有創(chuàng)新、有活力、有突破。

3.加大宣傳力度，為人大工作營造良好的輿論環(huán)境。隨著人民代表大會制度的日臻完善，人們對人大的性質(zhì)、地位和作用也逐步了解。但是，社會上仍有不少人對這一根本政治制度了解不深，對人大的法定地位和作用發(fā)揮認識不足。因此，要加強對人大制度和人大工作的宣傳，運用新媒體、新方式、新渠道，不斷增強宣傳的實效性和影響力，全面展現(xiàn)縣鄉(xiāng)人大工作的新氣象、新局面，使廣大干部群眾深入了解實行人民代表大會制度的優(yōu)越性，深入了解人大的法定地位和作用，從而形成全社會共同支持推動人大工作的良好氛圍。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會黨組書記、主任）