張美華+劉洋伯

摘要：本文主要對(duì)農(nóng)村宅基地管理存在的主要問(wèn)題進(jìn)行剖析，為加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理提出意見和建議。

關(guān)鍵詞：宅基地；土地管理；探究

近年來(lái)，農(nóng)村違法用地建房問(wèn)題一直未能得到有效解決，積累的宗數(shù)較多，問(wèn)題和矛盾也比較復(fù)雜，如不解決好農(nóng)村違法用地建房問(wèn)題，將嚴(yán)重影響國(guó)家法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，影響社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí)，如果農(nóng)村違法用地建房持續(xù)蔓延，將會(huì)嚴(yán)重阻礙新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大大增加發(fā)展的成本。

一、農(nóng)村宅基地管理存在的主要問(wèn)題

一是農(nóng)村建房分布零散、布局零亂。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居住分散、零亂，農(nóng)民住宅處于低水平重復(fù)建設(shè)中。二是隨意翻建改建違建問(wèn)題嚴(yán)重。農(nóng)村生活水平的提高，村民提高住房質(zhì)量和數(shù)量的需求日益增長(zhǎng)，村民在原宅基地上翻建改建甚至隨意擴(kuò)建違建現(xiàn)象普遍，村民隨意在其正房周圍搭建附屬用房或圍建院子進(jìn)而導(dǎo)致超面積用地。三是閑置宅基地、閑置住房大量存在。部分農(nóng)民認(rèn)為老房子是祖業(yè)，出現(xiàn)了農(nóng)民建了新房也拒不交出閑置宅基地。部分農(nóng)民進(jìn)城后，農(nóng)村的房子都閑置著，使農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置宅基地、閑置住房，造成了“空心村”的現(xiàn)象不斷發(fā)生，一戶多宅現(xiàn)象的普遍存在，不僅給耕地保護(hù)工作帶來(lái)極大的壓力，造成了土地粗放利用，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。四是違法違規(guī)用地現(xiàn)象嚴(yán)重。符合申請(qǐng)條件的農(nóng)民，由于鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃的缺失，建房無(wú)法報(bào)批，只能通過(guò)私自建設(shè)來(lái)減輕住房壓力。不符合申請(qǐng)條件的農(nóng)民為改善居住條件，超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地，甚至占用耕地建房，造成違法占地現(xiàn)象普遍存在。如市轄區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在納入城市規(guī)劃范圍后，村民想依法建房，雖然經(jīng)村委同意得到建房土地，卻得不到規(guī)劃批準(zhǔn)，無(wú)法建房。

二、問(wèn)題產(chǎn)生原因分析

綜合分析，造成農(nóng)村宅基地審批難、管理混亂以及違法用地建房多的原因主要有以下幾個(gè)方面：

一是村集體及村民法制觀念淡薄。部分村民、村組集體法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為集體土地自己可以任意處置，在農(nóng)村宅基地實(shí)行無(wú)償使用的情況下，農(nóng)村村民不但想多占地，而且要占好地，即使在宅基地?zé)o法獲取批準(zhǔn)的情況下，也紛紛向村莊外延擴(kuò)張。部分村組集體也受利益驅(qū)使，無(wú)視國(guó)家法律，私自買賣集體土地給外地人建小產(chǎn)權(quán)房，也增加了土地管理的難度。

二是鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃缺位。由于市轄區(qū)鎮(zhèn)村規(guī)劃的缺位，導(dǎo)致部分符合新增宅基地條件農(nóng)民家庭建房用地?zé)o法辦理合法用地手續(xù)，只堵不疏的體制，是造成農(nóng)民建房違法用地的一大主因。很多村民隨意建房，占用耕地、甚至占用基本農(nóng)田建房的村民不在少數(shù)。

三是農(nóng)村宅基地管理制度缺失。現(xiàn)行《土地管理法》雖然確立了宅基地收回制度，并原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但對(duì)宅基地收回的具體政策界限、收回程序卻沒有作出相應(yīng)規(guī)定，更沒有明確宅基地收回時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，致使現(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，使得農(nóng)村宅基地的使用長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用率很低。而就韶關(guān)市而言，《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》征求意見后，遲遲未能出臺(tái)，給韶關(guān)市制定農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范性文件造成諸多不確定因素。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村宅基地房產(chǎn)沒有確權(quán)登記以及舊宅基地土地證無(wú)宗地坐標(biāo)也給村民提供了隨意翻建改建機(jī)會(huì)。

四是執(zhí)法力量薄弱。在當(dāng)今的惠農(nóng)和穩(wěn)定政策下，對(duì)農(nóng)村違法違規(guī)用地建房行為采取強(qiáng)拆等強(qiáng)制性措施，極易引發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素。因此，在對(duì)農(nóng)村違法占地建房行為查處工作中，部門聯(lián)動(dòng)不強(qiáng)，部門與部門之間存在互相推諉的現(xiàn)象，不敢擔(dān)責(zé)，不敢主動(dòng)出擊，給制止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響。

三、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的措施

（一）加強(qiáng)規(guī)劃編制，實(shí)施規(guī)劃引導(dǎo)。

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，必須強(qiáng)化規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用。一是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)自然條件，地位優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)、發(fā)展水平等精心編制鎮(zhèn)、村莊建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)合理布局農(nóng)村集約節(jié)約建房地點(diǎn)，從機(jī)制和規(guī)劃上指導(dǎo)和引導(dǎo)農(nóng)村村（居）民依法依規(guī)科學(xué)建房，節(jié)約集約用地，合理用地。二是明確規(guī)劃控制區(qū)范圍。結(jié)合“三舊”改造和村莊整治，加快制定各功能分區(qū)控制性、修建性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃控制區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部及鎮(zhèn)、村進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)合法建設(shè)。三是要發(fā)揮規(guī)劃的控制引導(dǎo)作用。要“以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提、以控制建設(shè)用地為重點(diǎn)、以節(jié)約集約用地為核心，合理安排各類用地”，充分考慮到新農(nóng)村建設(shè)的用地需求，努力為新農(nóng)村建設(shè)用地提供用地保障。四是積極推進(jìn)新農(nóng)村的規(guī)劃選址工作，要利用村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃市級(jí)審批的契機(jī)，根據(jù)各地新村建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求（要體現(xiàn)集中連片及節(jié)約集約的要求），在不占用基本農(nóng)田、耕地、生態(tài)林及水源地的原則下，合理劃定各村宅基地的紅線范圍。

（二）實(shí)行區(qū)別對(duì)待，分類解決問(wèn)題。

一是全面開展農(nóng)村宅基地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全面摸清底數(shù)，建立臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，逐項(xiàng)列明使用人、區(qū)位坐標(biāo)、用地屬性、建筑面積、建設(shè)時(shí)間、用途等內(nèi)容，形成一盤“清楚賬”并提出初步處理意見。二是以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為切入點(diǎn)，盡快恢復(fù)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)登記發(fā)證工作。通過(guò)開展包括農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證，進(jìn)一步明晰農(nóng)村宅基地及房屋產(chǎn)權(quán)，不斷更新和完善相關(guān)地籍管理信息，努力建立城鄉(xiāng)一體的地籍?dāng)?shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，確保農(nóng)村宅基地地籍信息的準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性。三是妥善處理歷史遺留問(wèn)題。按照尊重歷史、區(qū)別情況、以人為本、實(shí)事求是、寬嚴(yán)相濟(jì)、逐步解決的原則，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃的要求，有關(guān)部門在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定處理歷史遺留違法建筑辦法，穩(wěn)妥處理歷史遺留的違法建筑。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地審批管理工作，規(guī)范農(nóng)民建房報(bào)建審批流程，引導(dǎo)農(nóng)村合法用地建房，規(guī)范市區(qū)私房建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)村民建房相對(duì)集中，規(guī)范用地行為。

（三）加強(qiáng)改革創(chuàng)新，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模稀缺，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)后買房難等問(wèn)題進(jìn)行研究，對(duì)農(nóng)民“宅基地?fù)Q房”、“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”、“引入社會(huì)資本改造舊村騰挪建設(shè)用地”等改革的新思路進(jìn)行實(shí)操性試驗(yàn)，用足市場(chǎng)機(jī)制，找出推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的突破口。以開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)工作和舊村莊改造為契機(jī)，將“一戶多宅”和“空心村”優(yōu)先納入拆舊區(qū)進(jìn)行復(fù)墾復(fù)綠，研究制定激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)農(nóng)民騰退多余宅基地，探索對(duì)主動(dòng)將多余的宅基地退還給村集體的農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)的辦法。

（四）強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)肅查處整治。

對(duì)農(nóng)村建房不在劃定紅線范圍內(nèi)，不符合拆舊建新等條件的，按照“屬地管理”原則，由轄區(qū)政府牽頭組織，聯(lián)合規(guī)劃、住建、國(guó)土、住建、公安等部門，該拆除的堅(jiān)決予以拆除，該沒收的堅(jiān)決予以沒收。

四、有關(guān)意見建議

（一）建議盡快建立完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。

針對(duì)目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日益增多的現(xiàn)狀，建議各級(jí)政府及有關(guān)部門盡陜出臺(tái)配套的政策性文件、法規(guī)，引導(dǎo)和規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)行為?？山Y(jié)合實(shí)際情況，采取有效措施在流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)先行試點(diǎn)，待取得成功后，逐步推廣。同時(shí)探索建立農(nóng)村宅基地及其它農(nóng)村建設(shè)用地有償退出機(jī)制。

（二）根據(jù)現(xiàn)行的土地規(guī)劃管理政策，農(nóng)村低收入住房困難戶住房改造用地、農(nóng)村住房集中建設(shè)用地、中心村建設(shè)用地、國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目涉及的安置地、留用地均可申請(qǐng)修改土地利用總體規(guī)劃。

對(duì)于原址重建的村莊不涉及新增建設(shè)用地問(wèn)題，對(duì)于需要選址新建的村莊，建議所在地政府部門牽頭，會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土等部門先進(jìn)行選址，選址確認(rèn)后需編制村莊建設(shè)規(guī)劃作為建設(shè)指引，再按程序申請(qǐng)修改土地利用總體規(guī)劃，依照相關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后進(jìn)行建設(shè)。

（三）建議結(jié)合不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的實(shí)施，合理解決客觀存在的房屋權(quán)屬登記問(wèn)題。

盡早出臺(tái)符合農(nóng)村發(fā)展要求的宅基地管理政策規(guī)定，依法審批管理使用宅基地，真正做到疏堵結(jié)合，努力形成政府科學(xué)管理農(nóng)民用地建房，農(nóng)民自覺主動(dòng)接受政府規(guī)范管理的良性循環(huán)。