鐘驍勇

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

“十二五”時(shí)期新疆自治區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀分析*

鐘驍勇*

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

通過(guò)比較分析“十二五”時(shí)期新疆自治區(qū)土地利用計(jì)劃指標(biāo)、供地結(jié)構(gòu)、供地面積、地均GDP以及土地稅費(fèi)等數(shù)據(jù)變化，總結(jié)歸納出土地開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀呈現(xiàn)的基本特征和問(wèn)題。最后，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)要求，提出“十三五”時(shí)期新疆自治區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)政策建議。

“十二五”；新疆；土地開(kāi)發(fā)利用；現(xiàn)狀分析；政策建議

新疆全區(qū)（含生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）土地總面積166萬(wàn)km2，其中：農(nóng)用地5160萬(wàn)公頃，占土地總面積的32.58%，建設(shè)用地總量為149萬(wàn)公頃，占土地總面積的0.92%，未利用地10987萬(wàn)公頃，占土地總面積的66.5%。人均耕地面積0.23公頃（3.39畝），是全國(guó)平均水平的2.6倍，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地229 m2，是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的1.9倍（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)小于120 m2/人）。具有土地總面積大，實(shí)際利用率低，人均土地面積廣等特點(diǎn)。

1 基本態(tài)勢(shì)

（1）土地供應(yīng)與土地市場(chǎng)總體呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢(shì)1）土地利用計(jì)劃指標(biāo)安排使用量下降顯著“十二五”時(shí)期土地利用計(jì)劃指標(biāo)安排總量為184628.13公頃。自治區(qū)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)安排使用量由2011年的47313.23公頃減少到2015年的27861.99公頃，“十二五”期末與期初相比降幅為41.11%，年均下降12.4%。其中占農(nóng)用地和耕地指標(biāo)分別為10753.28公頃和4555.8公頃，“十二五”期末與期初相比降幅分別為54.04%和65.38%（圖1）。

圖1 “十二五”時(shí)期自治區(qū)土地利用計(jì)劃指標(biāo)使用量[4]Fig.1 The amount of usage of planned quotas of land exploitation and utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2）批準(zhǔn)國(guó)有建設(shè)用地面積下降，但實(shí)際供應(yīng)情況呈現(xiàn)回升跡象

自治區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)用地面積由2011年的7.39萬(wàn)公頃下降到2015年的3.83萬(wàn)公頃，“十二五”期末與期初相比降幅為48.14%，年均下降15.14%。

從實(shí)際供應(yīng)情況來(lái)看，自治區(qū)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量由2011年的2.09萬(wàn)公頃增加到2015年的3.33萬(wàn)公頃，“十二五”期末與期初相比增幅為59.43%，年均增長(zhǎng)12.37%（圖2）。

圖2 “十二五”時(shí)期自治區(qū)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量[4]Fig.2 The supply of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

分類型看，“十二五”時(shí)期自治區(qū)商服用地供應(yīng)量由2011年的1096.03公頃下降到2015年的1088.46公頃，期末比期初降幅為0.69%；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)量由2011年的7495.52公頃下降到2015年的7473.51公頃，期末比期初降幅為0.29%；住宅用地供應(yīng)量由2011年的4731.56公頃下降到2015年的3102.47公頃，期末比期初降幅為34.43%；其他用地供應(yīng)量由2011年的7564.80公頃增長(zhǎng)到2015年的21636.63公頃，期末比期初增幅為186.02%?！笆濉逼谀┧姆N地類供應(yīng)分別占總供應(yīng)量的3.27%、22.44%、9.32%和64.97%（圖3、4）。

圖3 2015年自治區(qū)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)情況[4]Fig.3 The supply structure of the state-owned construction land in Xinjiang by 2015

圖4 “十二五”時(shí)期自治區(qū)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)情況[4]Fig.4 The supply structure of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

3）土地出讓面積與價(jià)款自2013年起出現(xiàn)較大回落

具體到“十二五”時(shí)期，自治區(qū)土地出讓面積由2011年的10977.89公頃下降到2015年的8081.19公頃，期末與期初相比降幅為26.39%。其中：招拍掛出讓面積由2011年的10348.85公頃下降到2015年的7461.02公頃，期末與期初相比降幅為27.90%。土地出讓合同價(jià)款由2011年的184.78億元增長(zhǎng)到2015年的187.84億元，期末與期初相比增幅為1.66%。分年度看，2011～2015年自治區(qū)土地出讓總面積和出讓金額走勢(shì)大體一致，自2011年開(kāi)始，土地市場(chǎng)開(kāi)始出現(xiàn)了明顯的上升跡象。到2013年達(dá)到最高值；2014年開(kāi)始出現(xiàn)較大幅度的回落（圖5）。

（2）“十二五”時(shí)期土地開(kāi)發(fā)利用經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)步提升

圖5 “十二五”時(shí)期自治區(qū)國(guó)有建設(shè)用地出讓面積與價(jià)款[4]Fig.5 The transfer acreage and fees of the state-owned construction land for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2014年底，自治區(qū)耕地平均年產(chǎn)值為37788元/公頃，比2011年的28005元相比增幅達(dá)34.93%，年均增長(zhǎng)2445.75元/公頃；自治區(qū)平均每公頃建設(shè)用地年產(chǎn)值為171.87萬(wàn)元/公頃，比2011年的136.46萬(wàn)元/公頃相比增幅達(dá)25.95%，年均增長(zhǎng)8.85萬(wàn)元/公頃（圖6、圖7）。

圖6 “十二五”時(shí)期自治區(qū)地均耕地年產(chǎn)值變化情況[2]Fig.6 The changes of annual arable-land output value per area for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

圖7 “十二五”時(shí)期自治區(qū)地均建設(shè)用地年產(chǎn)值變化情況[2]Fig.7 The changes of annual state-owned construction land output value per area for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

（3）土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行情況總體趨同，有助于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

1）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴

2011～2014年自治區(qū)地方財(cái)政收入對(duì)土地財(cái)政收入的依賴性逐漸減弱，土地財(cái)政收入與預(yù)算收入占比從2011年的39.08%下降到2014年的31.69%，但土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用和貢獻(xiàn)并未下降，土地財(cái)政收入對(duì)GDP的貢獻(xiàn)一直穩(wěn)定在4～6%之間。反之，土地出讓金收入下降、土地稅費(fèi)收入提高等現(xiàn)象增加了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和彈性，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具備良好的條件和潛力（圖8、9、10）。

圖8 “十二五”時(shí)期自治區(qū)土地財(cái)政與預(yù)算收入變化情況[1,2,4]Fig.8 The changes of land fnance and local general budget revenue for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

圖9 “十二五”時(shí)期自治區(qū)土地財(cái)政與GDP變化情況[1,2,4]Fig.9 The changes of land fnance and GDP for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2）土地稅費(fèi)收入逐漸成為自治區(qū)政府穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)力來(lái)源

2011～2014年，自治區(qū)土地稅費(fèi)收入一直保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，這說(shuō)明自治區(qū)這五年間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r良好，土地和房產(chǎn)市場(chǎng)交易活動(dòng)較為活躍。土地稅費(fèi)收入占地方財(cái)政收入的比重與土地出讓金占地方財(cái)政收入比重的差距逐年縮小，2014年土地稅費(fèi)占地方財(cái)政收入的比重達(dá)到16.21%，甚至高于土地出讓金15.47%的占比。這說(shuō)明借助土地形成的稅收體系，逐漸成為自治區(qū)地方政府穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)力來(lái)源。土地稅費(fèi)收入遞增提高了自治區(qū)政府的公共服務(wù)能力，為“十三五”時(shí)期新疆的工業(yè)化和城市化建設(shè)奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（圖10）。

圖10 “十二五”時(shí)期自治區(qū)土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變化情況[1,2,4]Fig.10 The structure changes of land fnance for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

2 值得關(guān)注的問(wèn)題

（1）土地整治竣工規(guī)模呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，對(duì)新增耕地的貢獻(xiàn)有所不足

“十二五”時(shí)期自治區(qū)的土地整治竣工規(guī)模自2012年達(dá)到147300公頃的峰值后，連續(xù)四年下降。期末的土地整治竣工規(guī)模為36949.15公頃，僅比期初增長(zhǎng)20.47%。其中，2011～2015年新增耕地面積占土地整治竣工規(guī)模的比重呈現(xiàn)起伏下降態(tài)勢(shì)，“十二五”時(shí)期新增耕地面積占土地整治竣工規(guī)模比重由2011年的40.43%下降到2015年的17.67%，下降了22.76個(gè)百分點(diǎn)（圖11）。

圖11 “十二五”時(shí)期自治區(qū)土地整治項(xiàng)目竣工情況[4]Fig.11 The completion situation of land regulation for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

（2）土地開(kāi)發(fā)利用經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平

截止2014年底，全國(guó)平均每公頃已開(kāi)發(fā)利用土地形成的GDP（簡(jiǎn)稱“地均產(chǎn)值”①）為93053.89元。其中，自治區(qū)的地均產(chǎn)值僅為18314.91元/公頃，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的五分之一，在西北五省中也排在倒數(shù)第二位（圖12）。

圖12 2014年自治區(qū)地均GDP的國(guó)內(nèi)比較分析[1,2]Fig.12 The domestic comparative analysis of GDP per area by 2014

分地類看，2014年底自治區(qū)農(nóng)用地地均產(chǎn)值②為2981.78元/公頃，相當(dāng)于全國(guó)平均水平9028.01元/公頃的1/3，在西北五省中排名倒數(shù)第二。但是，自治區(qū)耕地（含園地）形成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值③為33649.44元/公頃，相當(dāng)于全國(guó)平均值36607.46元/公頃的92%，在西北五省中僅次于陜西省，排行第二（圖13）；2014年底自治區(qū)建設(shè)用地形成的第二、第三產(chǎn)業(yè)平均增加值④為518978.80元/公頃，僅為全國(guó)平均水平1542617.20元/公頃的1/3，在西北五省中排名倒數(shù)第一（圖14）。

圖13 2014年自治區(qū)地均農(nóng)用地產(chǎn)值的國(guó)內(nèi)比較[1,2]Fig.13 The domestic comparative analysis of farmland output value per area by 2014

（3）土地違法用地面積逐年下降，但違法案件呈現(xiàn)抬頭跡象

圖14 2014年自治區(qū)地均建設(shè)用地產(chǎn)值的國(guó)內(nèi)比較[1,2]Fig.14 The domestic comparative analysis of state-owned construction land output value per area by 2014

“十二五”時(shí)期，自治區(qū)共發(fā)現(xiàn)土地違法案件5735件，涉及土地面積6633.45公頃，其中耕地面積占542.38公頃。分年度看，土地違法用地面積自2012年達(dá)到峰值后逐年遞減，2015年違法用地面積僅為2011年的35.84%，年均下降22.63%。但土地違法案件數(shù)量自2013年到達(dá)谷值后連續(xù)兩年回升，開(kāi)始呈現(xiàn)抬頭跡象。

圖15 “十二五”時(shí)期自治區(qū)違法用地面積與案件數(shù)量變化趨勢(shì)[4]Fig.15 The acreage and quantity changes of illegal land-use for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

3 政策建議

通過(guò)對(duì)“十二五”時(shí)期自治區(qū)土地資源開(kāi)發(fā)利用情況分析，建議自治區(qū)“十三五”土地開(kāi)發(fā)利用工作應(yīng)重點(diǎn)圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求，著力于提質(zhì)增效、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)同發(fā)展增添新動(dòng)力。具體政策建議如下：

（1）以土地整治為抓手，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量雙提升

實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)計(jì)劃，繼續(xù)加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)力度，積極爭(zhēng)取中央支持南疆地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)2020年建成2676萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)規(guī)模，帶動(dòng)貧困地區(qū)尤其是南疆三地州扶貧脫困。同時(shí)，加強(qiáng)耕地質(zhì)量后期評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，研究制定土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收的經(jīng)濟(jì)考核評(píng)價(jià)體系，將土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收從之前的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)向耕地質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益綜合評(píng)價(jià)的方向轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量和效益全面提升。

（2）全面提高建設(shè)用地，節(jié)約集約利用效率

一是從去產(chǎn)能角度出發(fā)，推動(dòng)建設(shè)用地供給側(cè)改革。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，結(jié)構(gòu)性調(diào)整是當(dāng)前土地供應(yīng)政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。自治區(qū)在貫徹國(guó)家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，應(yīng)將建設(shè)用地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)行產(chǎn)業(yè)差別化的供應(yīng)政策。對(duì)未按國(guó)家規(guī)定核準(zhǔn)、備案的產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)和淘汰落后行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目用地，一律禁止通過(guò)用地審查，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不得辦理供地手續(xù)；對(duì)于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的限制類項(xiàng)目以提高存量用地效率為主，嚴(yán)格限制新增用地，扭轉(zhuǎn)土地低效利用局面；對(duì)于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的鼓勵(lì)類項(xiàng)目實(shí)行用地保障機(jī)制，給予新型產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展的空間。二是強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理，完善建設(shè)用地管控標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)地評(píng)價(jià)體系。在總結(jié)以往開(kāi)展建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上，建立能體現(xiàn)出用地結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益等三位一體的綜合評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步降低單位GDP地耗規(guī)模，提高土地要素生產(chǎn)率。

（3）以土地管理制度改革為契機(jī)，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展新活力

一是積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。重點(diǎn)研究探索農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)，注重土地制度改革與財(cái)稅、金融領(lǐng)域的改革協(xié)同推進(jìn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。三是加快不動(dòng)產(chǎn)登記。對(duì)集體土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，森林、林木所有權(quán)，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)，水域使用權(quán)，地役權(quán)，抵押權(quán)，以及法律規(guī)定需要登記的其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行登記。進(jìn)行職能機(jī)構(gòu)整合建設(shè)、流程再造，有效維護(hù)和加強(qiáng)權(quán)益保障。

（4）建立執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)查違法用地行為

一是構(gòu)建全過(guò)程監(jiān)管的新型執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，探索建立從動(dòng)態(tài)巡查發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告，到違法案件的查處等全程監(jiān)管機(jī)制，在批前預(yù)防，批中、批后動(dòng)態(tài)巡查監(jiān)管，及早發(fā)現(xiàn)、盡早處理違法用地。二是探索部門聯(lián)動(dòng)提高執(zhí)法效率，推動(dòng)單一執(zhí)法向聯(lián)合協(xié)作轉(zhuǎn)變。增強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的威懾力，從源頭上解決違法行為制止難和查處難，切實(shí)扭轉(zhuǎn)“以罰代管”的局面。三是推動(dòng)國(guó)土資源執(zhí)法督察“一張圖”建設(shè)，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，豐富執(zhí)法監(jiān)察手段，提高執(zhí)法監(jiān)察水平。

/Reference

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[5]中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院.新常態(tài)下的國(guó)土資源改革發(fā)展—國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與展望（2015）[M].北京：地質(zhì)出版社，2015.

Analysis on Current Situation of Land Exploitation and Utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang

Zhong Xiaoyong
(Chinese Academy of Land&Resource Economics, Beijing 101149)

In this paper, it summarizes the essential features and problem present by current situation of land exploitation and utilization for the Twelfth Five-Year Plan in Xinjiang from comparative analysis of data changes about planned quotas of land exploitation and utilization, structure and acreage of land supply, land are GDP, land tax.Finally, provide policies and suggestions of land exploitation and utilization for the thirteen fve-year plan in Xinjiang around the task requires of supply-side structural reform.

“the Twelfth Five-Year Plan”; Xinjiang; land exploitation and utilization; analysis of current situation; policies and suggestions

F301.24

A

1672-5603（2016）04-056-6

*本文受《新疆“十二五”時(shí)期國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用情況總結(jié)及“十三五”規(guī)劃建議》項(xiàng)目資助，項(xiàng)目成果經(jīng)新疆國(guó)土資源廳驗(yàn)收。

*第一作者簡(jiǎn)介 鐘驍勇，男，1990年生，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，管理學(xué)碩士，從事土地經(jīng)濟(jì)與資源管理研究。E-mail:360248692@qq.com

2016-10-16；改回日期：2016-11-4。

文章編號(hào)：1672-5603（2016）04-062-6