王弘

由于穩(wěn)增長需求和地方建設壓力，以及地方融資平臺自身利益訴求等原因，地方平臺公司陷入“轉型之困”。

2014年底，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱“43號文”），主要目標是清理地方債務。當時新政一出，不少官員和學者都認為這將會是一則改變中國的重要政策，它將會對包括招商引資、地方債務、地方領導職權、地方財政體制等多個方面產生影響。

然而，近兩年時間過去了，地方融資平臺并未順利轉型，由于穩(wěn)增長需求和地方建設壓力以及地方融資平臺自身利益訴求等原因，地方平臺公司陷入“轉型之困”。

借道“政府購買服務”

作為政府重要融資渠道，融資平臺的轉型之路似乎并不容易，從新業(yè)務探索到資產證券化，以及對PPP模式的滲透，在這些嘗試中，融資平臺的功能并未發(fā)生質的變化。然而，按照43號文，要剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，未來政府和融資平臺的關系要逐漸剝離清楚，以防止政府債務規(guī)模的持續(xù)增大。

目前一些政府融資平臺開始以政府購買服務的方式，本著萬變不離其宗的原則，繼續(xù)為政府提供融資服務。融資平臺和政府關系的再次交叉，或將為未來政府債務的增加帶來隱患。目前這類項目主要集中在基礎設施領域，融資平臺承接項目后，政府以購買公共服務的方式進行贖回。對平臺而言，名義上這些項目是公開招標，脫離了政府融資功能，但實際上卻是政府指定平臺來做，政府和平臺之間的關系再次發(fā)生交叉。

政府購買服務的原則是“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”，是一種新型的政府提供公共服務方式。值得注意的是，隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

以PPP為例，隨著其在市政項目中的廣泛推廣，地方政府融資平臺的角色也發(fā)生了變化。

財政部發(fā)布的《PPP操作指南》中明確規(guī)定，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其控股國有企業(yè)。

中央政府本輪推行PPP模式的目的之一，是充分發(fā)揮社會資本的積極性，并形成對地方政府的約束，地方政府和社會資本是平等的契約關系，而本級政府的融資平臺則起不到這樣的作用。但是，如果政府和平臺公司之間不能劃清界限，也就意味著與地方政府簽訂的協(xié)議基本等于自己跟自己簽協(xié)議。以左手換右手的方式來實現(xiàn)融資平臺的轉型并不可行。國務院出臺政策推進政府向社會力量購買公共服務，其目的就是要大力鼓勵非政府組織存在，政府通過購買服務的方式，幫助社會機構解決生存危機。社會機構之所以存在，是因為它能提供政府所不能提供的公共服務。如果這些公共服務，需要得到政府的支持才能實現(xiàn)，那么其存在就會出現(xiàn)問題。

借力穩(wěn)增長“加杠桿”

43號文印發(fā)后，地方融資平臺的各種渠道融資都很難。但去年以來，由于實體經濟困難，金融機構難以找到好的項目，又轉向平臺公司，各類金融機構都蜂擁而至希望放款。

由此，融資平臺的融資功能并未剝離甚至有所強化。融資平臺目前不僅能通過銀行貸款、企業(yè)債、信托等傳統(tǒng)渠道融資，一些銀監(jiān)會名單外的平臺還試圖通過新興的公司債等方式融資，但融資成本較此前已有所下降。穩(wěn)增長壓力下城投公司擴大融資，其債務有可能再度膨脹。

按照43號文的規(guī)定，融資平臺新增融資只能認定為企業(yè)債務。但是融資平臺承擔政府性投資的職能，其在過渡期內依然享有政府信用背書，這有可能加劇地方政府隱性負債風險。

實際上，相關部門已經放開城投公司的融資，城投公司的融資緊張得到緩解。

以浙江某經濟發(fā)達縣為例，上半年融資形勢還是比較吃緊，但置換債券發(fā)行后融資難等問題有所減緩，地方還是出于穩(wěn)增長的需要。從7、8月份開始，證券公司、信托機構找到當地城投公司希望做業(yè)務，開出的成本已經由以前的10%以上下降到7%左右。銀行貸款主要從國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行獲取。

更高行政級別的平臺融資成本控制得更低。華東地區(qū)某省級平臺公司此前尚需要借新還舊，自從地方債置換之后，很大一部分資金通過置換債券去償還。公司融資成本由此降下來，去年整體成本略高于7%，預計今年全年的資金成本將在5%。省級平臺還能從銀行融資甚至能享受利率下浮的優(yōu)惠。

實際上，上述案例并非孤例，諸多地方已出現(xiàn)這一情況。對于融資平臺而言，傳統(tǒng)的融資渠道均在使用，新興的融資渠道如融資租賃、公司債等方式也在嘗試。

在置換債券并未改變融資平臺債務余額的情況下，融資平臺出于基建穩(wěn)增長的需要大幅融資，其債務余額勢必有所增長，財務杠桿必將上升。因為城投公司承擔政府性投資，在融資平臺尚未完成市場化改制的前提下，融資平臺的擴張使得地方政府背負隱性負債的風險。

地方融資

“二次突圍”路在何方

2008年以來，我國的財政政策從穩(wěn)健轉向積極。在這幾年，迅速擴張的是地方城投融資平臺。但由于政府融資平臺自身造血功能不強，特別是在43號文出臺后，后期融資及還款壓力較大。鑒于地方政府債券置換平臺貸款存在較大缺口，融資平臺貸款潛在風險不容忽視。

基礎設施投資快速增長，在“穩(wěn)投資、穩(wěn)增長”中發(fā)揮了關鍵作用。但是基礎設施投資的主體是地方政府，資金來源除少量預算資金，主要靠政府融資平臺融資。因此，平臺公司在市政建設中承擔了“第二財政”的角色。目前，地方政府要完成基建投資的任務，首先要解決的就是政府融資平臺投融資能力下降的問題。

由于43號文剝離了平臺公司的政府融資職能，且平臺公司存量債務越滾越多，資金鏈緊張，投資能力也會下降。不少平臺公司今年和未來一段時間公益性項目投資主要是已開工和續(xù)建項目，只有少數平臺還將新增少量公益性項目，并且未來將逐步退出公益性項目投融資活動。

此前地方政府運作模式中存在的問題，未來會更多地暴露出來。以存量項目為例，目前地方政府的通常做法是先將項目包裝，再拿去融資，而融到錢后，首先要去償還上一個項目的債務，剩余部分才拿來啟動新項目。這種運作模式造成的結果就是，實際上資金下去了，支出卻根本沒有到位，而有些地方甚至連可融資的項目都沒有。

未來剝離政府和融資平臺的關系，將成為化解地方政府債務的一個途徑。43號文要求，地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關監(jiān)管工作。

2016年4月20日，財政部、住建部發(fā)布《關于進一步做好棚戶區(qū)改造相關工作的通知》，對于需要由政府主導運作的2016年新開工棚戶區(qū)改造項目，要按照規(guī)定實施政府購買服務，一律不得通過融資平臺公司等企業(yè)舉借政府債務，落實棚戶區(qū)改造貸款貼息政策，引導社會資本參與棚戶區(qū)改造。

5月底財政部曾表示，正在抓緊研究出臺債務管理相關制度辦法。未來由融資平臺公司轉型的企業(yè)按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔保，實現(xiàn)風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務。政府在出資范圍內履行出資人職責，或依法承擔政府采購合同、政府和社會資本合作協(xié)議等約定的責任，不得為企業(yè)舉債承擔償還責任或提供擔保。

（作者單位：中國社會科學院投融資研究中心）