何輝利，劉小廷

（華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北唐山 063009）

1 問題的提出：灤河流域生態(tài)保護的困境

灤河流域輻射面積較廣，包括冀東22個縣市、蒙南4個旗縣以及遼寧凌源一部分。灤河起源冀豐寧縣，流經(jīng)冀沽源縣時向北轉(zhuǎn)入內(nèi)蒙古境內(nèi)，流經(jīng)內(nèi)蒙旗縣后又入冀，在冀潘家口附近跨越長城，再經(jīng)冀灤縣入平原，終經(jīng)冀樂亭縣注入渤海。燕山、七老圖山、陰山的小灤河、柳河、青龍河等多條支流自北向南匯集形成了灤河干流水系。灤河流域總面積約4 470km2，其中98%為山區(qū)，2%為平原地區(qū)。灤河全長約900km，流域由西北至東南貫穿400km遼闊區(qū)域，流域平均寬度約為100km[1]，流域大多位于環(huán)京津貧困帶，屬于生態(tài)脆弱區(qū)、水源保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和貧困區(qū)四重耦合區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護矛盾突出。

近年來隨著水資源合理開發(fā)大環(huán)境改善，國家和各地方政府在如何更好的利用和保護好灤河流域水資源方面做了很多的努力，部分城市甚至以犧牲GDP來保護灤河水系。以河北省北部城市張家口與承德兩市為例，為維持灤河流域水資源水量和確保水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)停壓縮了醫(yī)藥、化工、制革、造紙等多家企業(yè)和禁止諸多工業(yè)項目。但還是阻止不了灤河流域的生態(tài)環(huán)境惡化：流域上游植被遭到破壞，造成水土流失情況嚴(yán)重，水量減少；流域上游工業(yè)廢水及生活污水超標(biāo)排放、農(nóng)業(yè)用水無組織排放、雨水沖刷排放、選采礦廢水無組織排放等問題加劇了灤河流域水質(zhì)惡化趨勢[2]；地下水超采致使水位下降，生物、漁業(yè)資源銳減，生物多樣性喪失，河道開發(fā)利用也不盡合理。雖然國家不斷加大對灤河流域生態(tài)環(huán)境保護專項資金投入，但是對于不斷惡化的水體環(huán)境質(zhì)量來說，這部分資金猶如杯水車薪，幾十年的無序發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重透支了灤河流域的自然凈化能力。流域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)需要一個更加完善的生態(tài)補償體系建設(shè)，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)利益相關(guān)者的積極性主動性[3]。灤河流域居民犧牲了經(jīng)濟發(fā)展的機會，為灤河水環(huán)境保護付出了諸多人力、物力與財力，卻不能從環(huán)境保護中收益，為了生存和發(fā)展，必然會犧牲環(huán)境以謀求生存境遇的改善。

目前灤河流域生態(tài)環(huán)境治理與保護管理實行的是分散管理體制，涉及海委、天津市、河北省流域內(nèi)各地市水行政主管部門及省水利廳直屬等諸多單位。水利部轄設(shè)的海河流域水利管理委員會負(fù)責(zé)潘家口水庫、大黑汀水庫生態(tài)環(huán)境管理，引灤濟津水域生態(tài)環(huán)境保護由天津市水利部門負(fù)責(zé)，引灤入唐水利工程由唐山市進行管轄，引青濟秦水利項目由秦皇島市相關(guān)部分負(fù)責(zé)，陡河水庫由唐山市管理，洋河水庫由秦皇島市管理。根據(jù)以上的水利工程管轄權(quán)分制，形成了灤河各干支流生態(tài)環(huán)境保護以行政區(qū)劃進行管理。由于缺乏相關(guān)的法律文件支撐，使得河北省委托的河北省灤河河務(wù)管理局存在管理范圍模糊、具體職責(zé)不清、地位虛化的狀況[4]。流域內(nèi)各級扶貧辦負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作，各地方政府所屬的專門項目辦公室或各級農(nóng)林業(yè)、水利、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。多層次且分散的管理機構(gòu)導(dǎo)致流域水資源無序開發(fā)利用，對流域內(nèi)環(huán)境污染缺乏有效的監(jiān)督管理，對流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理和保護缺乏強有力的約束機制和管理手段，最終導(dǎo)致流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化與流域居民貧困交織。

可見，要擺脫灤河流域生態(tài)保護的困境，就必須首先改變?yōu)春恿饔蛏鷳B(tài)環(huán)境治理與保護管理的分散管理體制，即重置灤河流域生態(tài)保護管理機構(gòu)。同時改變命令式的強制性生態(tài)環(huán)境保護管理方法，引入市場利益調(diào)解機制，通過利益引導(dǎo)灤河流域居民主動保護生態(tài)環(huán)境。

2 重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)的可行性分析

2.1 重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)的理論分析

水是自然界不可替代的基礎(chǔ)資源，水是人類及所有生物生存發(fā)展不可或缺的資源，生態(tài)環(huán)境的改善也離不開水。流域是基于水的流動和輻射范圍建立的一個特殊區(qū)域概念，流域的劃分通常以補水為源、流動為基礎(chǔ)、水體為線、分水嶺為劃分區(qū)界。流域基于水流與行政區(qū)域進行劃分，有其獨特的水文地質(zhì)條件，流域是水資源組成中一個重要的環(huán)節(jié)。流域內(nèi)水資源平衡以氣態(tài)水和液態(tài)水的相互轉(zhuǎn)化得以實現(xiàn)，地表水與地下水相互補充轉(zhuǎn)化，流域內(nèi)各干支流、上下游之間的水質(zhì)水量相互關(guān)聯(lián)，互相制約。

水資源的利用與開發(fā)不能只考慮利益體的個體權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)，以保護為前提進行有序開發(fā)、利用和管理，只有這樣才能更好的照顧各方利益，保證流域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。河流的發(fā)展要協(xié)調(diào)各方利益，統(tǒng)一開發(fā)，以流域為基礎(chǔ)單元進行統(tǒng)一管理。由各方利益體建立綜合管理職能部門進行流域的開發(fā)、利用、治理與保護。綜合運用行政、法律等多種手段，全面權(quán)衡流域內(nèi)的環(huán)境、經(jīng)濟和社會效益。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議于1992年通過了《二十一世界議程》，該議程指出水資源綜合管理涵蓋地表水與地下水、水質(zhì)與水量兩個方面，綜合管理應(yīng)當(dāng)自流域一級開始，根據(jù)流域綜合管理需要確定適合其開發(fā)利用特點的管理機制。在世界范圍內(nèi)已形成以流域為單元進行水資源的管理的共識。

2.2 重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)的法律分析

《中華人民共和國憲法》第九條規(guī)定 “水流屬于國家所有，國家保障自然資源的合理利用。”《中華人民共和國憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”于2016年7月2日修訂完成的《中華人民共和國水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！薄吨腥A人民共和國水法》第十二條規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?！睆囊陨狭⒎ǚl規(guī)定可以看出，在我國范圍內(nèi)的流域水資源所有權(quán)屬于國家，國務(wù)院代表國家行使水資源所有權(quán)。基于水資源國家所有權(quán)作為自物權(quán)，國家對水資源具有占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能。國家在行使物權(quán)權(quán)能而管理水資源時在尊重河流的統(tǒng)一性基礎(chǔ)上，將分散的地方政府管理權(quán)收歸國家集權(quán)統(tǒng)一管理，在我國不但不存在法律上的障礙，而且是有法律上依據(jù)的?？梢?，重置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)有現(xiàn)行法的支撐，沒有制度障礙。

2.3 國際上流域統(tǒng)一開發(fā)管理的實踐經(jīng)驗分析

他山之石，可以攻玉，世界范圍內(nèi)流域合理開發(fā)的成功經(jīng)驗不存在國界，我們應(yīng)當(dāng)積極利用他國的已有經(jīng)驗為我所用。美國田納西河流域生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐呀?jīng)表明，只要管理方法得當(dāng)，就可以最大限度的實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護雙贏。由美國總統(tǒng)簽署，國會通過的《田納西河流域管理局法案》第一條規(guī)定便是成立田納西河流域管理局，同時賦予該管理局全面負(fù)責(zé)流域范圍內(nèi)多元區(qū)域規(guī)劃建設(shè)及資源開發(fā)利用、統(tǒng)一管理的權(quán)利[5]。該法案以法律的形式明文規(guī)定了田納西河流域管理局的性質(zhì)、組織構(gòu)成、人員構(gòu)成、職責(zé)權(quán)限等。實踐證明設(shè)置科學(xué)合理的田納西河流域管理局不辱使命，不僅保護了流域生態(tài)環(huán)境，而且促進了流域整體的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定?？梢?，美國田納西河流域統(tǒng)一開發(fā)管理體制及機構(gòu)的設(shè)置此等成功實踐經(jīng)驗我們是可以進行本土化移植的。

3 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理機構(gòu)的法律制度設(shè)計

流域統(tǒng)一開發(fā)管理必須以法律法規(guī)為依托，在法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)進行合理的流域綜合利用?！吨腥A人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等一系列的法律規(guī)范均對我國河流的資源開發(fā)、環(huán)境保護及監(jiān)督管理等做了規(guī)定。實際運行中出現(xiàn)的水資源占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)往往由不同職能部門與行政機關(guān)行使，造成流域生態(tài)環(huán)境保護操作與落實困難。為了更好地開發(fā)利用灤河流域的自然資源，流域生態(tài)環(huán)境綜合治理與保護管理必須由一個機構(gòu)集中統(tǒng)一行使管理權(quán)[6]，由國務(wù)院制定《灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會法》，只有“破”才能“立”，實現(xiàn)對灤河流域地方人民政府水行政主管部門、水利部海委引灤工程局等機構(gòu)和其職能整合。此法的立法目的：為了形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的灤河流域管理體制，利于水資源優(yōu)化配置和發(fā)揮最大的綜合環(huán)境效益，保障和促進灤河流域生態(tài)環(huán)境與社會、經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展制定本法。核心任務(wù)是設(shè)置灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會，以行政法規(guī)的形式規(guī)定該機構(gòu)的性質(zhì)、組織構(gòu)成、職能權(quán)限以及責(zé)任承擔(dān)等。

3.1 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會的性質(zhì)

灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會是對灤河流域進行水資源統(tǒng)一集中開發(fā)管理的中央一級行政部門，是具有行政職能的事業(yè)單位。管理委員會受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，不受流域各地方政府的管理，具有對灤河流域所有資源開發(fā)利用和集中統(tǒng)一管理的權(quán)利，對灤河全流域?qū)嵭行姓凸净?lián)合管理。

3.2 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會的組織構(gòu)成

灤河流域可以借鑒美國田納西河流域管理局的組織架構(gòu)，以管理公司的形式組成灤河生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)，以便更有效發(fā)揮灤河流域綜合管理職能，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境綜合利用目標(biāo)。灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會由董事會、理事會和企業(yè)部組成。董事會設(shè)置該委員會主席、總經(jīng)理、總顧問及總工程師等職位，由相關(guān)領(lǐng)域的專家擔(dān)任此職，人數(shù)奇數(shù)，董事會成員應(yīng)有任期限制。董事會下設(shè)諸多執(zhí)行委員會，此諸多執(zhí)行委員會都由相關(guān)領(lǐng)域的專家和高級管理人員組成，分別主管灤河流域某一領(lǐng)域的工作。灤河流域生態(tài)環(huán)境管理可以設(shè)立水資源綜合利用開發(fā)委員會、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃建設(shè)委員會、生態(tài)補償資金管理委員會等，以資金管理委員會為例，其成員可以由財務(wù)管理專家、生態(tài)環(huán)境保護專家等構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)對國家劃撥的灤河流域扶貧資金、水環(huán)境生態(tài)補償資金的分配與使用。為了體現(xiàn)現(xiàn)代流域管理的公眾參與和協(xié)商的發(fā)展趨勢，理事會成員由灤河流域流經(jīng)的地方政府代表，水源區(qū)從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的代表、水源區(qū)從事工業(yè)生產(chǎn)的代表等受損方代表，流域下游用水戶代表、流域旅游業(yè)代表等受益方代表組成，以便形成流域協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事的機制。企業(yè)部是灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會的直屬公司，可以是總分公司形式的集團公司。企業(yè)部將充分利用市場機制對水資源進行開發(fā)與保護，從事灤河流域水資源的具體開發(fā)利用與保護工作。

3.3 灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會的職能與職責(zé)

為了實現(xiàn)灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會設(shè)立目的與宗旨，該委員會應(yīng)該具有水資源監(jiān)督管理與水資源開發(fā)利用保護方面的主要職能與職責(zé)：1、流域內(nèi)水資源水量多少和水質(zhì)狀況的動態(tài)監(jiān)測。2、流域生態(tài)環(huán)境綜合規(guī)劃與專項保護規(guī)劃的編制。3、流域內(nèi)擬建水環(huán)境保護工程建設(shè)與已有水環(huán)境保護工程的維護。4、流域可利用水量分配與調(diào)度。5、管理使用流域生態(tài)環(huán)境保護專項基金與流域內(nèi)的扶貧資金，統(tǒng)籌流域內(nèi)扶貧開發(fā)工作和生態(tài)建設(shè)工作。6、土地征用權(quán)，具有對流域內(nèi)生態(tài)水文敏感區(qū)如水庫、水道和濕地等附近的土地進行征用，使這些土地不再從事有損生態(tài)環(huán)境保護的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。7、流域內(nèi)面源污染與點源污染現(xiàn)狀調(diào)查。8、流域內(nèi)取水許可證頒發(fā)與水資源開發(fā)利用收益稅費收取。9、對流域范圍內(nèi)水環(huán)境污染事件依法進行監(jiān)督檢查。10、對流域內(nèi)所有水資源進行合理投資開發(fā)。11、其他對流域水資源生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)監(jiān)管職能。

灤河流域統(tǒng)一開發(fā)管理委員會的設(shè)置有利于更好協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境保護與地方行政區(qū)域管理的關(guān)系。該委員會組織構(gòu)成能廣泛吸收流域內(nèi)各利益方共同參與，科學(xué)規(guī)劃決策流域內(nèi)重大事項，從而保障流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的有效實施。該委員會可運用法律、行政、經(jīng)濟、科技等各種方法，實現(xiàn)對流域資源有效配置調(diào)節(jié)和對流域環(huán)境污染有力控制監(jiān)督的作用，實現(xiàn)灤河流域生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的共贏。

[1] 呂明權(quán)，王繼軍，周偉.基于最小數(shù)據(jù)方法的灤河流域生態(tài)補償研究[J].資源科學(xué)，2012（1）：167.

[2] 代表委員聚焦“生態(tài)保護補償機制”建設(shè) 建言跨區(qū)域環(huán)境 治 理[EB/OL][2016年5月10日].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/13/content_5052926.htm.

[3] 京津冀水源地生態(tài)補償機制進展緩慢[N].經(jīng)濟參考報，第007環(huán)保，2016年2月22日.

[4] 馬志國.灤河流域管理的思考[C]. 中國水利學(xué)會第四屆青年科技論壇論文集，2008：49-52.

[5] 郭日生，周元等.生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012：227-229.

[6] 何輝利.京津冀協(xié)同發(fā)展中流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫裙┙o[J].河北聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（3）：14-17.