周銀珍，李 敏

(中共安徽利辛黨校,安徽利辛 236700)

城鎮(zhèn)化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的強(qiáng)大動(dòng)力，是全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略舉措。十八大報(bào)告指出：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！盵1]這既是對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展前景的規(guī)劃，也是對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)提出的要求。為此，利辛縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源條件、城鎮(zhèn)區(qū)位特征等，合理確定城鎮(zhèn)化的人口規(guī)模與用地規(guī)模，切實(shí)做好城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體規(guī)劃以及路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、綠網(wǎng)等各方面具體規(guī)劃，促使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

“城鎮(zhèn)化”又稱“城市化”，是英文詞Urbanization的不同翻譯，其詞根“urban”，意為都市的、城鎮(zhèn)的；其詞尾“ization”由“iz（e）+ation”組成，表示活動(dòng)的過(guò)程，意為“……化”。就內(nèi)涵而言，兩者都是指生產(chǎn)力變革所引起的農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)向城市社會(huì)化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。其區(qū)別僅僅是文字、規(guī)模大小、行政級(jí)別、設(shè)施水平的不同?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（1998）中也明確規(guī)定：“城市是指國(guó)家按行政建制的直轄市、市和鎮(zhèn)，把鎮(zhèn)劃入城市的范疇。”換言之，城鎮(zhèn)化也就是城市化。因此，本文的“城鎮(zhèn)化”和“城市化”是完全同義的。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜性的歷史過(guò)程，涉及人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、城市規(guī)劃等領(lǐng)域，已成為人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)等多學(xué)科的研究對(duì)象。由于不同學(xué)科的性質(zhì)不同及其研究的重點(diǎn)不同，對(duì)城鎮(zhèn)化涵義的理解也不相同，即使是在同一學(xué)科領(lǐng)域中也有不同的觀點(diǎn)，所以，我們不能簡(jiǎn)單的從某一學(xué)科領(lǐng)域理解城鎮(zhèn)化的涵義，而要綜合多學(xué)科的知識(shí)挖掘城鎮(zhèn)化的真正本質(zhì)。本文認(rèn)為城鎮(zhèn)化是社會(huì)生產(chǎn)力的變革所引起的人類(lèi)生產(chǎn)、生活和居住方式改變的過(guò)程。也就是說(shuō)“城鎮(zhèn)化是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的歷史發(fā)展過(guò)程，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，是一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)發(fā)生深層次的調(diào)整、變革的過(guò)程。”[2]其實(shí)質(zhì)是土地、勞動(dòng)力和資本重新組合，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展演變的過(guò)程。

2 利辛縣城鎮(zhèn)化規(guī)劃理念

黨十八大明確提出建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略，把建設(shè)生態(tài)文明納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，體現(xiàn)了黨中央對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。城鎮(zhèn)化建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)。在創(chuàng)建生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，利辛縣樹(shù)立“以人為本、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明”的理念，加強(qiáng)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境綜合整治，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，達(dá)到人的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境美化、城鎮(zhèn)建設(shè)“多贏”境界。

2.1 堅(jiān)持以人為本

“以人為本”是城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)遵循的最基本理念，其本質(zhì)意義，在于確立了人的自由全面發(fā)展在城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)中的核心地位。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃、建設(shè)中，利辛縣堅(jiān)持“以人為本”的基本理念，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)“是涉及人民群眾切身利益的工作，一定要把最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要著眼于滿足人民群眾的需要和促進(jìn)人的全面發(fā)展，著眼于提高人民群眾的生活質(zhì)量和健康素質(zhì)，切實(shí)為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)環(huán)境，為中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件?！盵3]利辛縣不僅主張人是城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本目的，城鎮(zhèn)化建設(shè)各項(xiàng)事業(yè)由人民決定，城鎮(zhèn)化建設(shè)成果由人民共享，由人民收益，始終把維護(hù)廣大民眾的根本利益作為一切工作的第一尺度，而且堅(jiān)持“健全政府主導(dǎo)、群眾主體、社會(huì)聯(lián)動(dòng)、環(huán)保監(jiān)督、齊抓共管的決策機(jī)制”[4]，調(diào)動(dòng)了人民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，為城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行提供了動(dòng)力。

“以人為本”是實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值，促進(jìn)人的自由發(fā)展，彰顯人的本質(zhì)力量根本價(jià)值所在，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)要求。只有堅(jiān)持“以人為本”，相信人民，依靠人民，才能從人民群眾中汲取智慧和營(yíng)養(yǎng)，使城鎮(zhèn)化具有不竭動(dòng)力。

2.2 堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展

胡錦濤認(rèn)為：“可持續(xù)發(fā)展，就是要促進(jìn)人和自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，保證一代接一代地永續(xù)發(fā)展?！盵5]城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展就是在發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，充分考慮自然資源的可承載能力，切實(shí)保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)和節(jié)約使用各種自然資源，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共存、發(fā)展。其根本目的是實(shí)現(xiàn)“人-環(huán)境-城鎮(zhèn)”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

利辛縣城鎮(zhèn)化建設(shè)以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，以社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為核心、以自然資源可持續(xù)利用為條件，積極地探索與本縣自然條件和城鎮(zhèn)區(qū)位具體特點(diǎn)相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展道路。“在環(huán)境保護(hù)與資源持續(xù)利用之間，尋求合理的代價(jià)與適度的承受能力的動(dòng)態(tài)平衡臨界點(diǎn)?！盵5]推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和自然環(huán)境和諧發(fā)展，最終促使城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)、健康、快速地發(fā)展。

2.3 堅(jiān)持生態(tài)文明

城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)踐主體（人）與實(shí)踐客體（自然資源）相互作用的結(jié)果。加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅要正確運(yùn)用人類(lèi)自身的權(quán)利，而且要堅(jiān)持“普渡眾生”的信念，不僅要承認(rèn)人類(lèi)的生存、發(fā)展權(quán)利，還要承認(rèn)自然界的生存權(quán)利；不僅要關(guān)愛(ài)人，而且要關(guān)愛(ài)自然，正確處理人與自然關(guān)系，使城鎮(zhèn)化與自然能夠共同進(jìn)步、共同發(fā)展，其蘊(yùn)涵豐富的生態(tài)文明思想。

在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，利辛縣以生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理指導(dǎo)，將生態(tài)文明理念納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，并在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，完成小城鎮(zhèn)的具體規(guī)劃。根據(jù)不同城鎮(zhèn)的地理環(huán)境，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)中心區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)、交通道路、文化教育區(qū)等及各公用設(shè)施的配置，綜合建設(shè)，構(gòu)建人與自然相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)生態(tài)空間。促使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，以較低的資源、環(huán)境代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)生態(tài)良性循環(huán)，達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一。

3 利辛縣城鎮(zhèn)化規(guī)劃的策略

“城鎮(zhèn)化規(guī)劃”是促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是建設(shè)和管理城鎮(zhèn)的依據(jù)。利辛縣從縣情出發(fā)，遵循“生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展、以人為本”的理念，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，按照“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，從四個(gè)方面制定科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，積極地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.1 制定“三化同步”戰(zhàn)略

馬克思強(qiáng)調(diào)未來(lái)社會(huì)不是城鄉(xiāng)的固定分裂，而是城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)和融合，即“將結(jié)合城市和鄉(xiāng)村生活方式的優(yōu)點(diǎn)而避開(kāi)兩者的偏頗和缺點(diǎn)?！盵6]胡錦濤指出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！盵1]可見(jiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)決不是簡(jiǎn)單地將城市與農(nóng)村扯平，而是打破工業(yè)只布局于城市的局面，重視工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)的歷史地位，進(jìn)而“使這些被排擠出農(nóng)業(yè)的工人不致于沒(méi)有工作，或不會(huì)被迫集結(jié)城市，必須使他們就在農(nóng)村從事工業(yè)勞動(dòng)?！盵6]利辛縣城鎮(zhèn)建設(shè)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，走城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化的相互交融和協(xié)調(diào)，促進(jìn)利辛縣城鎮(zhèn)化建設(shè)的和諧發(fā)展。

（1）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化建設(shè)同步。城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)律表明，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化是城鎮(zhèn)化建設(shè)的生命線和動(dòng)力。利辛縣把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)和根本途徑，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成相互促進(jìn)，共同發(fā)展的良好局面。首先，培養(yǎng)龍頭企業(yè)。利辛縣根據(jù)資源條件，因地制宜地選擇各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)培育和支持那些技術(shù)起點(diǎn)高、市場(chǎng)前景好、帶動(dòng)能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的科技含量，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。其次，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。利辛縣根據(jù)自身的資源狀況，將現(xiàn)代科學(xué)同傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)中低產(chǎn)田改造，推廣新型栽培技術(shù)，引進(jìn)新品種，無(wú)公害作物、增加綠色作物的種植，積極扶持旅游、種植、養(yǎng)殖、手工、農(nóng)副產(chǎn)品深加工等無(wú)污染或低污染的產(chǎn)業(yè)，并大力發(fā)展為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，如：貯藏、保鮮、運(yùn)銷(xiāo)行業(yè)的發(fā)展。建立高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展?！肮I(yè)化是內(nèi)容，城鎮(zhèn)化是形式，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體和持續(xù)動(dòng)力，二者的良性互動(dòng)與融合，不僅可以改善我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的結(jié)構(gòu)性偏差，而且可以提升工業(yè)化的整體水平，”[7]這正是城鎮(zhèn)的要求。利辛縣城鎮(zhèn)化建設(shè)堅(jiān)持以工業(yè)化為主要支撐，通過(guò)大力推進(jìn)工業(yè)化拉動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展；通過(guò)提高城鎮(zhèn)化水平，努力為工業(yè)化進(jìn)程拓展空間，促使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。首先，實(shí)施工業(yè)突破戰(zhàn)略。利辛縣積極地運(yùn)用先進(jìn)實(shí)用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)行業(yè)技術(shù)更新和產(chǎn)品換代，積極鼓勵(lì)、扶持和引導(dǎo)中小企業(yè)向“專(zhuān)、精、特、新”方向發(fā)展，尤其是重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工工業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)工業(yè)集群發(fā)展，推進(jìn)利辛縣經(jīng)濟(jì)由農(nóng)業(yè)主導(dǎo)向工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次，鼓勵(lì)支持有地方特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成“一鎮(zhèn)一品”各具特色的發(fā)展模式。利辛縣通過(guò)區(qū)域生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化分工來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和規(guī)模效益，形成“七個(gè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”（闞疃、張村、胡集、望疃、西潘樓、劉家集、江集），避免城鎮(zhèn)建設(shè)“千篇一律”、“小而全”的弊端以及城鎮(zhèn)間過(guò)度的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，從根本上保證城鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 構(gòu)建合理的雙重動(dòng)力機(jī)制：“政府推動(dòng)”和“市場(chǎng)拉動(dòng)”

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的復(fù)雜性，決定了城鎮(zhèn)發(fā)展不僅需要市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)自發(fā)調(diào)節(jié)，更需要政府這只“看得見(jiàn)的手”采取一定的法律、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)控。因此，現(xiàn)階段，利辛縣城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展非常重視政府的導(dǎo)向作用和市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)推動(dòng)相結(jié)合原則。

（1）加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)。城鎮(zhèn)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是城鎮(zhèn)化的助推器。只有市場(chǎng)機(jī)制，才能更好地引導(dǎo)企業(yè)向農(nóng)村延伸和吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，動(dòng)員各方面力量參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

利辛縣充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展。一方面，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，打破壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極運(yùn)用稅收、貼息、補(bǔ)助等各種經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)各種社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，建立多元化的投資、融資機(jī)制。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，政府支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、民間組織、個(gè)體戶參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行。另一方面，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建與共享，對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)采取出讓、拍賣(mài)、抵押、轉(zhuǎn)讓以及授予特許權(quán)等方式，政府和企業(yè)各司其職，政府不參與具體產(chǎn)品的生產(chǎn)，企業(yè)可根據(jù)自己的具體情況參與競(jìng)爭(zhēng)。既盤(pán)活了城鎮(zhèn)資產(chǎn)，緩解政府財(cái)政壓力，又調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方面參與城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

（2）強(qiáng)化政府引導(dǎo)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的復(fù)雜性決定了城鎮(zhèn)建設(shè)不能完全靠市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)，任其盲目發(fā)展，況且單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用也不能保證城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施的合理配置。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，利辛縣政府明晰政府介入市場(chǎng)的合理邊界，在保持市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性、有效性的前提下，恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)。（1）制度創(chuàng)新。在十二五規(guī)劃中，黨中央提出：“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！碑?dāng)前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要障礙。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即主要以戶口為界限把居民劃分為城市居民與農(nóng)村居民。由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，人民進(jìn)城后，不能享受教育、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等福利，受到不平等的待遇和歧視，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。為此，利辛縣政府改革現(xiàn)行的戶籍管理制度，打破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，取消戶籍制度對(duì)人民的不公平待遇，并出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)農(nóng)村居民進(jìn)城。比如，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民從財(cái)政給予新購(gòu)房屋補(bǔ)貼、免契稅等優(yōu)惠政策。為了給農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)創(chuàng)造條件和城鎮(zhèn)發(fā)展提供更大的自主空間，利辛縣建立合理的土地流轉(zhuǎn)制度和產(chǎn)權(quán)制度，建立健全成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，解決進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。同時(shí)，利辛縣對(duì)人口進(jìn)城進(jìn)行了合理引導(dǎo)，以免城鎮(zhèn)人口惡性膨脹造成城鎮(zhèn)混亂和交通擁擠。（2）加強(qiáng)協(xié)調(diào)功能。利辛縣政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要建設(shè)者、管理者、引導(dǎo)者，認(rèn)真履行決策引導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)城鎮(zhèn)化運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的職能。政府的所有工作都圍繞一個(gè)中心：即促使城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展服務(wù)，依法監(jiān)管市場(chǎng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，做好各部門(mén)、各行業(yè)、各利益主體的協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)各種資源、各種要素的合理利用，維持秩序。堅(jiān)持依法治建，嚴(yán)格審批，嚴(yán)格日常管理，嚴(yán)查違章建筑，堅(jiān)決制止違反建設(shè)規(guī)劃，使文明生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)走上規(guī)范化、法制化和制度化軌道。

3.3 創(chuàng)建“點(diǎn)—軸—面”合理空間格局

格局是總體思路，是基本框架，城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)符合城鎮(zhèn)發(fā)展的總體思路。城鎮(zhèn)空間格局是城鎮(zhèn)各組成部分的統(tǒng)一安排和合理部署，其核心內(nèi)容是城鎮(zhèn)用地的合理組織。利辛縣根據(jù)城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、特點(diǎn)以及城鎮(zhèn)發(fā)展總體思路，采用“點(diǎn)—軸—面”的空間布局進(jìn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃?！包c(diǎn)—軸—面”空間格局中的點(diǎn)是城鎮(zhèn)、軸是交通等線狀基礎(chǔ)設(shè)施、面是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等。在“點(diǎn)—軸—面”空間格局的要素中，“點(diǎn)”、“軸”又是核心，幾乎所有的產(chǎn)業(yè)，尤其是第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)等都集聚在“點(diǎn)”上，并由鐵路、公路等線狀基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)系在一起形成“面”。

利辛縣把城鎮(zhèn)規(guī)劃與道路交通相結(jié)合，把道路建設(shè)作為城鎮(zhèn)規(guī)劃一個(gè)重要手段，以路的延伸促城鎮(zhèn)建設(shè)、發(fā)展，力爭(zhēng)通過(guò)道路建設(shè)促使城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。確定了城鎮(zhèn)規(guī)劃空間布局為“一橫一縱”和“一心三點(diǎn)”。“一橫”就是305省道和36寧洛高速公路沿線區(qū)域，永興鎮(zhèn)、馬店孜鎮(zhèn)、闞疃鎮(zhèn)、王人鎮(zhèn)、中疃鎮(zhèn)、望疃鎮(zhèn)等沿此區(qū)域分布，“一縱”就是308省道沿線區(qū)域，張村鎮(zhèn)、孫集鎮(zhèn)、程家集鎮(zhèn)、西潘樓、闞疃鎮(zhèn)等沿此沿線區(qū)域分布，形成“十”字型的分布格局及縣域經(jīng)濟(jì)的主發(fā)展軸，向周邊輻射?！耙恍摹本褪且岳量h城為中心，位于兩條省道的交叉處；“三點(diǎn)”就是以闞疃（省道308與224交匯通過(guò)）、張村（省道308與202交匯通過(guò)）、王人（濟(jì)廣高速經(jīng)過(guò)）三鎮(zhèn)為支點(diǎn)。

從目前的空間布局上來(lái)看，省道305和省道308以及濟(jì)廣高速公路35和寧洛高速公路36是連接利辛縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及境外的重要通道。利辛縣根據(jù)空間布局特點(diǎn)，正確分析區(qū)域交通優(yōu)勢(shì)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的角度和思路制訂了城鎮(zhèn)的規(guī)模等級(jí)和發(fā)展方向，促使形成區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)群體合理布局。

3.4 建構(gòu)雙軌制：直接城鎮(zhèn)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化“表面上看是一個(gè)人口由農(nóng)村向城市的流動(dòng)過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)要素——土地、勞動(dòng)和資本的重新組合過(guò)程。這一重組是通過(guò)勞動(dòng)力的兩種轉(zhuǎn)移——空間遷移和職業(yè)轉(zhuǎn)換來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！盵8]空間遷移基本上是屬于直接城鎮(zhèn)化過(guò)程，勞動(dòng)力直接從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，數(shù)量由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況控制，而職業(yè)轉(zhuǎn)換既可屬于直接城鎮(zhèn)化范疇，也可屬于農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程。針對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化而言，職業(yè)轉(zhuǎn)換就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力在沒(méi)有空間遷移情況下進(jìn)行的職業(yè)轉(zhuǎn)換。利辛縣作為國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)貧困縣，城鎮(zhèn)面臨的難題是資金短缺，農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余，城鎮(zhèn)吸引力不強(qiáng)。因此，利辛縣城鎮(zhèn)化選擇“雙軌制”即直接城鎮(zhèn)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

（1）直接城鎮(zhèn)化?？h城作為縣級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)的駐地，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，也是工業(yè)、商業(yè)的集中點(diǎn)，具有突出的輻射和帶動(dòng)作用，發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，是縣域范圍內(nèi)的“增長(zhǎng)極”。利辛縣充分認(rèn)識(shí)到縣城在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使有條件的地區(qū)和人員直接城鎮(zhèn)化。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是當(dāng)前利辛縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要課題，其核心是以培植特色支柱產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，加快利用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、高端化、信息化、品牌化。同時(shí)，利辛縣根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，在產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)上做文章，在新能源、環(huán)保型新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上取得重大突破，培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。進(jìn)而帶動(dòng)勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、土地、信息等生產(chǎn)要素以及各種社會(huì)資源向城鎮(zhèn)聚集，形成發(fā)展的集聚效應(yīng)和規(guī)模效益，為直接城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件，促進(jìn)人口向縣城聚集，擴(kuò)大縣城規(guī)模。

（2）農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)?！俺擎?zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是相輔相成的一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，本質(zhì)上，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是中國(guó)城鎮(zhèn)化大戰(zhàn)略的一個(gè)重要補(bǔ)充或重要組成部分?！盵9]農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的生產(chǎn)領(lǐng)域由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過(guò)程和居住地由農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)（主要指農(nóng)村小城鎮(zhèn)）遷移的空間聚集過(guò)程。其最本質(zhì)的，就是人民生活水平的提高、生活質(zhì)量的改善和整體科技文化素質(zhì)的增強(qiáng)，使得人民過(guò)上安康生活。

第一，以美好鄉(xiāng)村建設(shè)為載體。2006年，十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，要按生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主要求，扎實(shí)穩(wěn)步地加以推進(jìn)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入?！盵10]利辛縣把農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)融入美好鄉(xiāng)村建設(shè)這一目標(biāo)之中，以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，充分利用安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)的各種政策傾斜，促進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)。美好鄉(xiāng)村建設(shè)的不斷發(fā)展可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這一部分勞動(dòng)力就可以脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在二、三產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變。促進(jìn)了美好鄉(xiāng)村的二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，既拉動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又推動(dòng)了城鎮(zhèn)進(jìn)程，兩者相輔相成，互相促進(jìn)，逐步呈現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性循環(huán)。

第二，以小城鎮(zhèn)為突破口，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，利辛縣遵循各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律以及各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，把發(fā)展重點(diǎn)放到基礎(chǔ)條件好，發(fā)展?jié)摿Υ蟮男〕擎?zhèn)。針對(duì)旅游資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著力做好旅游型小城鎮(zhèn)建設(shè)；針對(duì)具有工業(yè)優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做好工業(yè)型規(guī)劃，重點(diǎn)打造中心鎮(zhèn)和建設(shè)工業(yè)園區(qū)，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展；針對(duì)有廣泛生態(tài)資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)施綜合開(kāi)發(fā)，以規(guī)劃引領(lǐng)特色，以特色促建設(shè)，以建設(shè)促發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展。

總之，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城鄉(xiāng)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的交往與融合日益密切，城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。只有以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為核心，以“先規(guī)劃后建設(shè)”為原則，以正確理念為指導(dǎo)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，才能積極地引導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展。

［1］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗-中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告.人民出版社,24.

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［10］中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議,http//:www.XINHUANET.com.2005年10月11日