唐曼科，黃 濤，唐志強(qiáng)，高 偉，張萬強(qiáng)，周 彪

（寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南寧鄉(xiāng) 410600）

一起疑似動物疫情引發(fā)行政訴訟案例的應(yīng)急處置體會與思考

唐曼科，黃 濤，唐志強(qiáng)，高 偉，張萬強(qiáng)，周 彪

（寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南寧鄉(xiāng) 410600）

本文以一起因疑似動物疫情而引發(fā)行政訴訟案件的應(yīng)急處置為切入點(diǎn)，分析了案件中的行政主體應(yīng)急處置與積極應(yīng)訴等環(huán)節(jié)，提出了建立健全聯(lián)動機(jī)制、完善動物防疫法律法規(guī)體系等迫切性需求，為基層應(yīng)急處置重大動物疫情提供有益借鑒。

應(yīng)急處置；疑似動物疫情；行政訴訟；案例；重大動物疫情

當(dāng)前，我國重大動物疫病防控工作己逐步邁入法治化，國家對重大動物疫病應(yīng)急處置的相關(guān)法律法規(guī)逐步完善健全，《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）《重大動物疫病應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)明確了地方政府、獸醫(yī)主管部門、有關(guān)單位和個人在應(yīng)急處置重大動物疫情各自所需履行的職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。筆者參與了一起突發(fā)疑似動物疫情應(yīng)急處置的行政訴訟案，此案經(jīng)湖南省長沙市中級人民法院一審判決，駁回了原告的全部訴訟請求。

1 基本案情

2016年7月15日，湖南省寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所接到官方獸醫(yī)報告，稱由其負(fù)責(zé)檢疫監(jiān)管的某畜禽交易市場13號檔口發(fā)現(xiàn)有疑似染疫病牛，動物衛(wèi)生監(jiān)督所立即派執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場開展調(diào)查。經(jīng)查明：袁某（湖南省新化縣人）伙同其他2人租用了該畜禽交易市場13號檔口從事活牛交易。2016年7月14日晚，袁某等調(diào)入16頭活牛進(jìn)入該交易市場，經(jīng)溯源該批活牛全部來自外省，附有一張動物檢疫合格證明，但屬于無效證明（因到達(dá)地點(diǎn)錯誤）。經(jīng)現(xiàn)場（勘驗(yàn)）檢查，從外省調(diào)入的16頭活牛與原存欄的8頭活?；烊?，執(zhí)法人員對活牛進(jìn)行了個體檢查。活牛臨床癥狀表現(xiàn)出某重大動物疫病癥狀，執(zhí)法人員對現(xiàn)場檢查情況制作了《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》，并拍照固定了證據(jù)。

2 應(yīng)急處置

寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的執(zhí)法人員在做好現(xiàn)場調(diào)查工作后，采取了如下應(yīng)急措施：一是立即隔離封存，限制移動，經(jīng)請示批準(zhǔn)下達(dá)《隔離（留驗(yàn)）決定書》；二是立即向上級匯報相關(guān)情況；三是與寧鄉(xiāng)縣動物疫病預(yù)防控制中心銜接，請求派出專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行采樣、臨床診斷；四是督促市場開辦方做好隔離防疫消毒工作；五是與經(jīng)營業(yè)主溝通交流，宣傳法律政策、防控知識和做好安撫工作。

經(jīng)寧鄉(xiāng)縣動物疫病預(yù)防控制中心診斷，該24頭活牛部分疑似染疫，隨后，上報湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部。湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部按照《寧鄉(xiāng)縣重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，迅速啟動了應(yīng)急預(yù)案，并于當(dāng)晚召開了縣政府辦、畜牧獸醫(yī)、鎮(zhèn)政府、公安、食藥監(jiān)、衛(wèi)計、交通、財政、畜禽交易市場等成員單位負(fù)責(zé)人會議，當(dāng)事人袁某列席，統(tǒng)一部署此次突發(fā)疑似疫情處置工作。由湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部下達(dá)《重大動物疫病撲殺通知書》，并在各單位的全力協(xié)作下，疑似染疫的24頭活牛全部被撲殺并進(jìn)行無害化處理。同時，按照《湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》的要求，啟動后續(xù)工作。14天后經(jīng)專家評估，此起突發(fā)疑似疫情得到有效控制，

疑似疫情未擴(kuò)散蔓延。

3 當(dāng)事人提起行政訴訟

2016年8月19日，當(dāng)事人袁某向湖南省長沙市中級人民法院起訴，表示對寧鄉(xiāng)縣人民政府作出的《重大動物疫病撲殺通知書》，對24頭活牛撲殺不服。

原告訴稱：2016年1月2日，原告與寧鄉(xiāng)某農(nóng)產(chǎn)品物流公司簽訂了《批發(fā)市場檔位租賃合同》，并入駐該公司從事牛、羊、馬等動物交易。7月11日，原告從北方購買了一批活牛，持動物檢疫合格證明及非疫區(qū)證明隨貨經(jīng)沿途動物防疫監(jiān)督檢查站檢疫合格并加蓋檢疫合格公章，在有效期內(nèi)到達(dá)湖南省寧鄉(xiāng)縣該交易市場準(zhǔn)備交易。7月15日19時，該交易市場主管高某通知原告到被告所在地寧鄉(xiāng)縣行政中心會議室開會，并由寧鄉(xiāng)縣人民政府作出撲殺決定，隨后對涉案的24頭活牛進(jìn)行撲殺并作無害化處理。

原告認(rèn)為：其一，處置突發(fā)疑似疫情在事前事后均沒有向原告送達(dá)任何法律文書，原告現(xiàn)在所持有的法律文書是通過律師7月16日才收到，原告質(zhì)疑該文書是被告事后補(bǔ)制。其二，原告認(rèn)為被告作出撲殺決定的行政強(qiáng)制措施嚴(yán)重違反法律程序，剝奪了原告的知情權(quán)、聽證權(quán)等其他救濟(jì)權(quán)利。其三，被告所依據(jù)的湖南省寧鄉(xiāng)縣動物疫病預(yù)防控制中心出具的《鑒定意見書》與事實(shí)不符，與其他證據(jù)相矛盾，被告根據(jù)《鑒定意見書》作出的撲殺行為錯誤。其四，被告對原告的24頭活牛進(jìn)行撲殺作無害化處理未作補(bǔ)償。綜上，原告認(rèn)為被告嚴(yán)重違反法定程序，所作出的撲殺決定依據(jù)不足，造成了原告的經(jīng)濟(jì)損失544 000元。

原告請求：（1）確認(rèn)湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部于2016年7月15日作出的重大動物疫病撲殺決定違法；（2）判令被告賠償經(jīng)濟(jì)損失544 000元；（3）訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。

4 積極應(yīng)訴

2016年10月20日，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府法制辦公室收到了湖南省長沙市中級人民法院《應(yīng)訴通知書》，并要求在10月25日前向湖南省長沙市中級人民法院遞交《行政答辯狀》。湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府法制辦公室根據(jù)相關(guān)規(guī)定，依法委托寧鄉(xiāng)縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局動物衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)調(diào)查取證、有關(guān)答復(fù)工作，并要求代擬《行政答辯狀》，同時提供作出行政行為的相關(guān)依據(jù)、證據(jù)。寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所立即與省市獸醫(yī)主管部門、縣政府法制機(jī)構(gòu)、縣疫控機(jī)構(gòu)緊密協(xié)調(diào)溝通積極應(yīng)對，針對原告袁某的行政起訴狀予以正面反駁，并作出如下答辯：

4.1 寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部作出撲殺決定主體適格，程序合法

根據(jù)《動物防疫法》第三十一條之規(guī)定“發(fā)生一類動物疫病時，應(yīng)當(dāng)采取下列控制和撲滅措施：……（二）縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施，迅速撲滅疫病?！倍鶕?jù)寧鄉(xiāng)縣人民政府辦公室文件（寧政〔2011〕129號），湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部是寧鄉(xiāng)縣人民政府成立的動物疫情應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，有處理重大動物疫情并作出撲殺決定的職權(quán)，其作出的撲殺決定法律后果由寧鄉(xiāng)縣人民政府承擔(dān)，因此該決定的作出主體適格。

根據(jù)《動物防疫法》第五十九條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：… …（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理?！币约啊吨卮髣游镆咔閼?yīng)急條例》第二十五條之規(guī)定“在重大動物疫情報告期間，有關(guān)動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即采取臨時隔離控制措施；必要時，當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府可以作出封鎖決定并采取撲殺、銷毀等措施。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！焙鲜庎l(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所在接到值班報告之后立即派人前往現(xiàn)場對疑似染疫的動物進(jìn)行臨時隔離，并向當(dāng)事人下達(dá)了《隔離（留驗(yàn)）決定書》符合法律規(guī)定。此后，又根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定，立即派出2名以上具有相關(guān)資格的防疫人員到現(xiàn)場進(jìn)行臨床和病理診斷；寧鄉(xiāng)縣人民政府決定對疑似染疫的動物進(jìn)行撲殺并依法向當(dāng)事人送達(dá)了《重大動物疫病撲殺通知書》，程序合法，依法保障了當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利。

4.2 寧鄉(xiāng)縣人民政府作出的撲殺決定于法有據(jù)，于理相合

根據(jù)《動物防疫法》的規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施，迅速撲滅疫病?！贝送?，根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定“疑似疫情的處置。對疫點(diǎn)實(shí)施隔離、監(jiān)控，禁止家畜、畜產(chǎn)品及有關(guān)物品移動，并對其內(nèi)、外環(huán)境實(shí)施嚴(yán)格的消毒措施。必要時采取封鎖、撲殺等措施。”因此，寧鄉(xiāng)縣人民政府對疑似染疫的活牛依法及時進(jìn)行撲殺于法有據(jù)。

畜禽交易市場有活牛經(jīng)營檔口13戶，存欄活牛近400頭，且檔口之間并無間距，只有一欄之隔。在發(fā)現(xiàn)疑似染疫活牛的情況下，如果不及時處理，將可能嚴(yán)重影響到公共利益，因此寧鄉(xiāng)縣人民政府及時進(jìn)行處理，維護(hù)了畜禽交易市場的穩(wěn)定，于理相合。

4.3 寧鄉(xiāng)縣人民政府并未侵犯當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利

根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第三條第二款之規(guī)定“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！北景笇儆谠摋l規(guī)定的情形，依法應(yīng)當(dāng)依照動物疫情應(yīng)急處理相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，而在《動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)中，在動物疫情應(yīng)急處理情形下，基于情況的急迫性與重大性，并未賦予當(dāng)事人相應(yīng)的聽證等權(quán)利，因此不存在侵害當(dāng)事人該權(quán)利之說。

根據(jù)《重大動物疫情應(yīng)急條例》第三十三條規(guī)定“對因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實(shí)的損失，給予合理補(bǔ)償?！痹诎讣幚磉^程中，被告曾多次告知原告，要求其配合及時完善相關(guān)資料，按照政策逐級申請撲殺補(bǔ)償，但原告一直以國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低為由，拒不配合，被告并未侵犯原告該項(xiàng)權(quán)利。

綜上所述，寧鄉(xiāng)縣人民政府對疑似染疫的活牛進(jìn)行撲殺的行為主體適格，程序合法，依法保障了當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)利，原告的訴訟請求明顯于法無據(jù)，請求湖南省長沙市中級人民法院依法駁回原告的訴訟請求。

5 庭審及判決

5.1 庭審

2016年11月8日，本案在湖南省長沙市中級人民法院開庭審理。經(jīng)審理，法院認(rèn)定事實(shí)為：原告袁某在寧鄉(xiāng)某畜禽交易市場從事牛、羊、馬等動物交易，2016年7月15日，湖南省寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的官方獸醫(yī)在檢疫監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)原告袁某所經(jīng)營的活牛疑似染疫，寧鄉(xiāng)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所增派人員對袁某的24頭活牛進(jìn)行隔離留驗(yàn)，制作并送達(dá)《隔離（留驗(yàn)）決定書》，由原告合伙人伍某簽收。隨后，湖南省寧鄉(xiāng)縣動物疫病預(yù)防控制中心派出有資質(zhì)的工作人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查，袁某名下同欄的24頭活牛有12頭表現(xiàn)疑似染疫的臨床癥狀。當(dāng)日19時，湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部在寧鄉(xiāng)縣行政中心召開了重大動物疫情應(yīng)急處置工作會議，通知原告袁某參加。同時，湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部作出《重大動物疫病撲殺通知書》，告知原告將其同欄的24頭活牛予以撲殺，原告拒絕簽字，寧鄉(xiāng)某畜禽交易市場負(fù)責(zé)人高某予以見證。其后，將原告袁某名下的24頭疑似染疫及同群牛進(jìn)行撲殺并做無害化處理。袁某不服，訴至法院。

法院認(rèn)為，根據(jù)《重大動物疫情應(yīng)急條例》第三十二條規(guī)定：“重大動物疫情應(yīng)急處理中設(shè)置臨時動物檢疫消毒站以及采取隔離、撲殺、銷毀、消毒、緊急免疫接種等控制、撲滅措施的，由有關(guān)重大動物疫情應(yīng)急指揮部決定，有關(guān)單位和個人必須服從；拒不服從的，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。”以及寧鄉(xiāng)縣人民政府辦公室作出的寧政辦發(fā)〔2011〕129號關(guān)于印發(fā)《寧鄉(xiāng)縣重大動物疫情應(yīng)急預(yù)案》的通知，寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部是寧鄉(xiāng)縣人民政府成立的動物疫情應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，有處理重大動物疫情并作出撲殺決定的職權(quán)，其作出的撲殺決定法律后果由寧鄉(xiāng)縣人民政府承擔(dān)?！秳游锓酪叻ā返谖迨艞l第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取下列措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙：…（二）對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理?！薄吨卮髣游镆咔閼?yīng)急條例》第二十五條規(guī)定：“在重大動物疫情報告期間，有關(guān)動物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即采取臨時隔離控制措施；必要時，當(dāng)?shù)乜h級以上地方人民政府可以作出封鎖決定并采取撲殺、銷毀等措施。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！币虼?，被告寧鄉(xiāng)縣人民政府下屬的寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部于2016年7月15日作出的重大動物疫病撲殺決定，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，處理并無不當(dāng)。原告關(guān)于確認(rèn)2016年7月15日湖南省寧鄉(xiāng)縣重大動物疫病防治指揮部作出的重大動物疫病撲殺的行為違法的訴訟請求，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，法院不予支持。同時，原告主張撲殺行為造成經(jīng)濟(jì)損失544 000元，也未能提供有效證據(jù)予以證明?！吨卮髣游镆咔閼?yīng)急條例》第三十三條規(guī)定：“國家對疫區(qū)、受威脅區(qū)內(nèi)易感染的動物免費(fèi)實(shí)施緊急免疫接種；對因采取撲殺、銷毀等措施給當(dāng)事人造成的已經(jīng)證實(shí)的損失，給予合理補(bǔ)償。”原告應(yīng)當(dāng)依照前款規(guī)定，申請撲殺補(bǔ)償。

5.2 判決

2017年1月10日，長沙市中級人民法院依法作出了一審判決，判決駁回原告袁某的全部訴訟請求，訴訟費(fèi)由原告袁某負(fù)擔(dān)。

6 體會與思考

6.1 加強(qiáng)部門聯(lián)動，建立健全聯(lián)動機(jī)制

重大動物疫情應(yīng)急處置按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，明確了政府、獸醫(yī)、公安、衛(wèi)計、食藥監(jiān)、工商、林業(yè)、財政、交通、發(fā)改等部門的職責(zé)。由于部門之間的聯(lián)動，中間缺乏一個規(guī)范工作程序運(yùn)行的引擎，因此在實(shí)際處置疫情過程中，政府負(fù)總責(zé)，部門各負(fù)其責(zé)，部門之間如果銜接不夠就不能發(fā)揮合力的最佳效果。因此，建立健全部門聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化重大動物疫情應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步細(xì)化各部門之間的職責(zé)職能，理順協(xié)調(diào)成員單位之間的關(guān)系，使之各部門能充分發(fā)揮其維護(hù)公共衛(wèi)生安全的作用。

6.2 加強(qiáng)動物疫病防控立法修訂工作，完善動物防疫法律法規(guī)體系

疑似重大動物疫情的處置根據(jù)其屬性應(yīng)當(dāng)劃分為維護(hù)公共衛(wèi)生安全的范疇，按照《行政強(qiáng)制法》第三條第二款之規(guī)定“發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。涉及重大動物疫應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)依據(jù)《動物防疫法》《重大動物疫情應(yīng)急條例》等相法律法規(guī)及規(guī)范性文件依法依法予以處置。其中，作為上位法的《動物防疫法》分別于2007年8月30日、2013年6月29日、2015年4月24日進(jìn)行了3次修訂，進(jìn)一步完善了相關(guān)內(nèi)容。然而《重大動物疫情應(yīng)急條例》在2005年11月16日頒布實(shí)施后，至今未啟動修訂，相關(guān)條款明顯與上位法不相匹配。如，在本案中下達(dá)《重大動物疫病撲殺通知書》，應(yīng)由縣人民政府作出，但是由于政府事務(wù)繁多，程序復(fù)雜，時間比較長，與處置重大動物疫情的“早、快、嚴(yán)、小”四個基本原則不相符，所以大多由設(shè)在獸醫(yī)主管部門的重大動物疫病防治指揮部辦公室代作處理。本案中原告律師及法院提出《重大動物疫病撲殺通知書》的制作主體有瑕疵，雖然對本案判決結(jié)果無影響，但是，從規(guī)范處置重大動物疫病工作程序來看，值得重視并予以解決。應(yīng)當(dāng)抓緊啟動《重大動物疫情應(yīng)急條例》修訂工作，起草制定《重大動物疫情應(yīng)急處置規(guī)程》等配套規(guī)章，規(guī)范處置突發(fā)疑似重大動物疫情工作程序，為依法治疫夯實(shí)基礎(chǔ)，為依法行政提供有力保障。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Experiences in and Thinking over Emergent Handling of the Administrative Litigation due to a Suspected Animal Epidemic Outbreak

Tang Manke，Huang Tao，Tang Zhiqiang，Gao Wei，Zhang Wanqiang，Zhou Biao
（Ningxiang County Animal Health Inspection Institution，Ningxiang，Hunan 410600）

In this paper，the emergent handling of an administrative litigation due to a suspected animal epidemic outbreak was taken as an example，the emergent handling by the administrative body and the active appearance in the case was analyzed. Suggestions were proposed to establish linkage mechanism and to improve the animal epidemic prevention legal system urgently，thus providing useful references for emergent handling of major animal epidemic outbreaks.

emergent handling；suspected animal epidemic outbreak；administrative litigation；case；major animal epidemic outbreak

S851.33 D 912.1

：A

：1005-944X（2017）07-0063-05

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.07.019