羅若愚　范利君

摘 要：創(chuàng)新政策主體是創(chuàng)新政策系統(tǒng)的核心部分，包括政策制定主體和執(zhí)行參與主體。對創(chuàng)新政策制定主體間協(xié)同關(guān)系的研究對于完善我國創(chuàng)新政策系統(tǒng)具有重要意義?；?006—2014年我國中央部級及以上部門制定頒布的創(chuàng)新政策文本的統(tǒng)計，以部門聯(lián)合發(fā)文狀況體現(xiàn)創(chuàng)新政策主體間的協(xié)同關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，政策主體協(xié)同成為創(chuàng)新政策制定與頒布的趨勢，并且協(xié)同程度不斷加強。但同時各創(chuàng)新政策制定主體的作用發(fā)揮不平衡，不同政策主體間協(xié)同度差異過大的問題也日益凸顯。在創(chuàng)新政策制定過程中，應通過重構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)體系來進一步完善我國創(chuàng)新政策主體協(xié)同機制，進而推動國家創(chuàng)新體系整體層面的深化改革。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策；制定主體；協(xié)同演變；跨部門協(xié)調(diào)

中圖分類號：G322 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0028-05

一、引言

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)時代的到來，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略已成為我國促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的國家戰(zhàn)略。提升國家創(chuàng)新能力的一個關(guān)鍵要素是創(chuàng)新模式的變革，即如何實現(xiàn)由封閉式創(chuàng)新、開放式創(chuàng)新到協(xié)同創(chuàng)新。協(xié)同創(chuàng)新包含兩個重要特點即創(chuàng)新主體多樣性和創(chuàng)新領(lǐng)域跨度性，而創(chuàng)新政策協(xié)同是實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新的重要制度保障。

創(chuàng)新政策是國家或地區(qū)為實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展而推出的相關(guān)政策組合，其主要功能是通過營造國家創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新者的創(chuàng)新能力，保護創(chuàng)新成果和創(chuàng)新市場，從而提高國家經(jīng)濟的國際競爭力。學界關(guān)于創(chuàng)新政策的定義還未達成共識，但比較一致的觀點是創(chuàng)新政策以推動技術(shù)創(chuàng)新為核心，是與創(chuàng)新相關(guān)的各類政策的組合。創(chuàng)新政策與新的經(jīng)濟增長點的探索，以及與國家、企業(yè)等主體競爭力的獲得密切相關(guān)。簡言之，創(chuàng)新政策是一國或地區(qū)為推進科學技術(shù)創(chuàng)新活動而推出的一種政策體系。政策體系的運行必然涉及多部門、多機構(gòu)之間的協(xié)同。

我國創(chuàng)新政策具有明顯的政府導向型特點，呈現(xiàn)出“等級—線性”的部門間協(xié)調(diào)模式。創(chuàng)新政策包括財政、科技、教育、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等與創(chuàng)新相關(guān)的所有政策，其“碎片化”程度是其他政策不可比擬的。顯然，僅從宏觀層面研究創(chuàng)新政策是不夠的，應深入到政策制定過程中觀其全貌。因此，本文對2006—2014年我國創(chuàng)新政策主體間協(xié)同關(guān)系的研究，對于完善我國創(chuàng)新政策系統(tǒng)具有重要價值。一般來講，創(chuàng)新政策主體包括政策的制定主體和執(zhí)行的參與主體，而我國創(chuàng)新政策主體規(guī)模龐大，尚未形成標準的統(tǒng)計規(guī)范。本文將創(chuàng)新政策主體限定為我國制定及頒布創(chuàng)新政策的中央部級及其以上的國家部門，即創(chuàng)新政策的制定主體。

創(chuàng)新政策。在選取政策樣本的過程中，依據(jù)政策是否具備創(chuàng)新點劃分創(chuàng)新政策范圍。例如，《科技部關(guān)于認定第十批國家級示范生產(chǎn)力促進中心的通知》是科技部為貫徹落實《生產(chǎn)力促進中心“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，加強國家級示范生產(chǎn)力促進中心建設提供政策支持，就被認定為屬于創(chuàng)新政策范疇。同時，多部門聯(lián)合發(fā)文創(chuàng)新政策依舊按照創(chuàng)新點判斷進行收集。

具體而言，本文選取了全國人民代表大會及其常務委員會、國務院、國家發(fā)展和改革委員會（以下稱發(fā)改委）、商務部、財政部、科學技術(shù)部（以下稱科技部）、教育部、人力資源和社會保障部（以下稱人社部）、工業(yè)和信息化部（以下稱工信部）、外交部、住房和城鄉(xiāng)建設部（以下稱住建部）、農(nóng)業(yè)部、交通運輸部（以下稱交通部）、中國人民銀行、國家稅務總局、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家工商行政管理總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下稱銀監(jiān)會）、中國證券監(jiān)督管理委員會（以下稱證監(jiān)會）、中國保險監(jiān)督管理委員會（以下稱保監(jiān)會）等20個重要的國家發(fā)文機構(gòu)進行統(tǒng)計。根據(jù)上述部門在2006年到2014年10月間發(fā)布的創(chuàng)新性的法律法規(guī)、條例、細則、規(guī)定、辦法、決定、意見、通知、公告，按照2006—2008年、2009—2011年、2012—2014年三階段進行統(tǒng)計，分為單部門發(fā)文統(tǒng)計和多部門聯(lián)合發(fā)文統(tǒng)計，并采用定量和定性相結(jié)合的方法進行分析。

二、2006—2014年我國創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同演變的特點和問題

部門聯(lián)合制定、頒布創(chuàng)新政策文本正是政策制定主體協(xié)同創(chuàng)新的體現(xiàn)，因此，文中對我國創(chuàng)新政策制定主體間協(xié)同情況的分析以部門聯(lián)合制定、頒布的創(chuàng)新政策為依據(jù)。

1.政策制定主體協(xié)同成為創(chuàng)新政策制定與頒布的趨勢

表1是對我國2006—2014年以部門聯(lián)合形式頒布的所有的創(chuàng)新政策涉及的協(xié)同部門情況所做的階段統(tǒng)計?？梢钥闯?，我國政策主體協(xié)同制定及頒布創(chuàng)新政策的數(shù)量隨時間整體呈增加的變化趨勢，而且涉及的部門數(shù)量不斷增加：兩部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)由2006—2008年的166條增加到2012—2014年的194條，另外三部門、四部門、五部門、六部門、八部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)目的階段性變化也較明顯；2012—2014年有5條創(chuàng)新政策的頒布涉及10個中央政府部門，4條創(chuàng)新政策的頒布涉及11個中央政府部門，多部門聯(lián)合發(fā)文較之以前明顯增加。

2.創(chuàng)新政策發(fā)文主體過于集中

從兩部門聯(lián)合發(fā)文中部門合作次數(shù)統(tǒng)計看兩部門組合，在三個階段中，財政部和國家稅務總局組合的次數(shù)最多（國家稅務總局官網(wǎng)只公布了2008年以后的數(shù)據(jù)），分別位于三階段列表之首。分階段來分析，2006—2008年中，除了財政部與稅務總局聯(lián)合制定和發(fā)布創(chuàng)新政策的數(shù)量最多外，財政部和教育部組合聯(lián)合發(fā)文次數(shù)也較多，為16條；2009—2011年中，除財政部和國家稅務總局組合外，其他按合作次數(shù)從多到少進行部門組合排列是商務部和財政部、發(fā)改委和財政部、發(fā)改委和住建部、財政部和教育部，合作次數(shù)統(tǒng)計分別為22次、22次、13次和10次；2012—2014年，除了財政部與稅務總局組合外，其他組合較多的分別是財政部和農(nóng)業(yè)部、財政部和科技部、財政部和教育部、國務院和發(fā)改委、發(fā)改委和財政部，統(tǒng)計的合作次數(shù)分別為14次、11次、11次、10次和10次。

對每階段兩部門聯(lián)合發(fā)文中出現(xiàn)次數(shù)最多的部門進行頻率統(tǒng)計。因為兩部門合作發(fā)文總次數(shù)占部門合作發(fā)文總次數(shù)的57%，其他數(shù)目的部門聯(lián)合發(fā)文次數(shù)所占比重很小，所以用兩部門聯(lián)合發(fā)文中部門的發(fā)文頻率為代表分析所有聯(lián)合發(fā)文中部門出現(xiàn)頻率的情況是合理的。從統(tǒng)計結(jié)果可以看出，2006—2014年，聯(lián)合發(fā)文的部門高頻集中為財政部、發(fā)改委、商務部、教育部、稅務總局、科技部和農(nóng)業(yè)部，其中財政部的頻率最高，達到258次，遠遠高出其他部門的發(fā)文次數(shù)，財政支持體現(xiàn)在社會創(chuàng)新各方面。這一方面體現(xiàn)了財政部強大的控制力和后盾作用，也間接凸顯了創(chuàng)新發(fā)展對社會資金利用不足。排在第二位的是發(fā)改委，為107次。而其他部門所占比重較小，尤其是國務院直屬事業(yè)部門與其他部門合作很少。例如，中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會參與的為社會創(chuàng)新主體提供資金融通服務的政策較少，政策主體作用未得到充分、有效體現(xiàn)。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會所監(jiān)督控制的銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的資金流巨大，創(chuàng)新發(fā)展缺少這些部門的有效支持對我國創(chuàng)新建設是極為不利的。另外，創(chuàng)新型科技研究和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展存在風險，保險業(yè)可以大大降低創(chuàng)新風險帶來的經(jīng)濟損失，而我國諸多行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展缺乏風險資本的保障，對保險的利用不足，導致效率損失。

3.創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同度差異大

創(chuàng)新政策主體的協(xié)同度分析包括協(xié)同廣度和協(xié)同強度兩個方面。協(xié)同廣度值指某一部門聯(lián)合其他部門頒布的創(chuàng)新政策的領(lǐng)域[主要包括科技類、財政類、稅收類、金融類、政府采購類、知識產(chǎn)權(quán)（標準）類、人才類、教育類、宏觀經(jīng)濟類、貿(mào)易類、投資類、產(chǎn)業(yè)類、競爭（反壟斷）類、中小企業(yè)類、就業(yè)類等]平均次數(shù)，平均次數(shù)的高低反映了部門聯(lián)合其他部門能力的大小；協(xié)同強度值是某一部門聯(lián)合其他部門的次數(shù)與協(xié)同廣度的比值，反映了部門間合作性的強弱。

總體來看，部門間的協(xié)同廣度值和協(xié)同強度值差異較大。2006—2014年，財政部的協(xié)同廣度和協(xié)同強度同時達到最大，且呈現(xiàn)出強度值不斷增長的變化趨勢，尤其是協(xié)同廣度值的增長尤為明顯。除財政部外，其他部門中，三個時間段的高協(xié)同強度值主要集中于商務部、發(fā)改委、工信部、人社部、農(nóng)業(yè)部、科技部和教育部，而涉及金融領(lǐng)域的重要部門，如中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會以及與知識產(chǎn)權(quán)保護密切相關(guān)的部門——知識產(chǎn)權(quán)局的協(xié)同廣度值和協(xié)同強度值都很低。

進一步按照2006—2008年、2009—2011年和2012—2014年三階段劃分，從時間維度來分析協(xié)同廣度和協(xié)同強度的變化趨勢。

第一階段（2006—2008年）。政策主體的協(xié)同廣度和協(xié)同強度差別較大。從協(xié)調(diào)廣度值來看，財政部、國務院直屬機構(gòu)、發(fā)改委以及教育部同其他政策創(chuàng)新主體的合作比較多，尤其是財政部所協(xié)同創(chuàng)新的部門最多，其協(xié)同廣度達到12.5，明顯超過其他部門。從協(xié)調(diào)強度值來看，財政部、國務院直屬機構(gòu)、發(fā)改委和商務部的強度值都在10以上，說明這四大部門的創(chuàng)新協(xié)同對象較為集中。無論從協(xié)調(diào)廣度還是協(xié)調(diào)強度，財政部都表現(xiàn)出同其他創(chuàng)新政策主體合作的特點，即財政部協(xié)同的部門最多，而且同其他部門協(xié)作的深度明顯高于其他政策創(chuàng)新主體。

第二階段（2009—2011年）。除了財政部、發(fā)改委、國務院直屬機構(gòu)、商務部，其他各點出現(xiàn)了相對集中的分布特點，部門的協(xié)同能力差距變小。而這一階段，從離散程度來看，發(fā)改委的協(xié)同廣度和協(xié)同強度比上一階段有所增強，協(xié)同強度值增加了兩個單位；發(fā)改委、商務部和國務院直屬機構(gòu)的協(xié)同廣度值和協(xié)同強度值都出現(xiàn)了增長變化；工信部和農(nóng)業(yè)部在這一階段的協(xié)同強度和廣度出現(xiàn)了明顯增長；住建部和其他部門的協(xié)作強度略有下降，但在協(xié)作廣度方面增加明顯；教育部同其他部門的創(chuàng)新協(xié)作深度有所下降，人社部和外交部在部門協(xié)調(diào)廣度上收縮明顯。

第三階段（2012—2014年）。這一階段國務院的創(chuàng)新政策的部門協(xié)同廣度有所增加，財政部保持繼續(xù)上升的變化趨勢。除了商務部在協(xié)同強度方面下降了3個單位外，科技部、教育部、人社部、交通部、工信部和國務院直屬事業(yè)單位在同其他部門合作的強度和深度大大加強，尤其是交通部協(xié)同強度值比上一階段增加了7個單位。另外，發(fā)改委在部門間的協(xié)作廣度也明顯增加。

三、2006—2014年我國創(chuàng)新政策制定主體協(xié)同問題的原因分析

1.部門的職能特點直接導致創(chuàng)新政策主體發(fā)文密集程度分布不均

2006年到2014年，財政部、發(fā)改委、稅務總局和商務部同其他創(chuàng)新政策主體聯(lián)合發(fā)布創(chuàng)新政策的數(shù)量最多，另外，科技部、教育部和農(nóng)業(yè)部的聯(lián)合發(fā)文量也較多。究其原因，是因為這些政策主體的職能特點直接導致了創(chuàng)新政策發(fā)文頻率過于集中的現(xiàn)象。

就財政部來說，國家各領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展的投入和執(zhí)行都離不開國家財政的大力支持，財政部門資金供給可以為創(chuàng)新項目和政策的實施提供強大的后盾支持和激勵，因此財政部不只與國務院各直屬部門合作密切，與地方政府部門、非政府組織的合作也非常之多，因此財政部協(xié)同其他部門出臺創(chuàng)新政策的數(shù)目必然很多。

而對于稅務總局來說，稅收政策的制定與調(diào)整幾乎與財政政策同步進行，其與財政部聯(lián)合發(fā)布的創(chuàng)新政策文本數(shù)量占財政部與國務院直屬機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文政策數(shù)量的絕大多數(shù)。商務部是負責國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展、進出口貿(mào)易和牽頭整頓規(guī)范市場秩序的主要部門，國務院各直屬機構(gòu)與其有大量的工作協(xié)同，因此商務部職責的履行中必然與這些機構(gòu)產(chǎn)生大量的政策協(xié)作。其他部門，如科技部是推動國家科技創(chuàng)新的核心部門之一，教育部是我國人才培養(yǎng)的主導機構(gòu)，農(nóng)業(yè)部研究的農(nóng)業(yè)問題連續(xù)多年成為中央一號文件等，這些部門的職能特點使之成為出臺創(chuàng)新政策的主要部門。

2.部門的功能擠出效應與職能缺位加劇了創(chuàng)新政策主體功能發(fā)揮的不均衡

與發(fā)文密集的部門相對應，其他中央部門的職能缺位或部門功能被擠出，導致其政策作用發(fā)揮不充分、不完全。作為與創(chuàng)新成果保護直接相關(guān)的國家知識產(chǎn)權(quán)局，在2006—2014年發(fā)布的創(chuàng)新政策文本只有8條，遠遠發(fā)揮不了其對知識產(chǎn)權(quán)保護的功能。分析其原因，一方面，近幾年隨著國家對創(chuàng)新的鼓勵和對創(chuàng)新成果的保護，產(chǎn)權(quán)保護性的大小政策多以國務院政策條款的形式制定和頒布，國務院對知識產(chǎn)權(quán)的細化性保護引起了對國家知識產(chǎn)權(quán)局功能有效發(fā)揮的擠出效應；另一方面，也是最為重要的原因，即國家知識產(chǎn)權(quán)局承接上層政策的配套措施和實施細節(jié)性政策的制定嚴重欠缺，其部門的政策性職能未能得以有效實現(xiàn)。

就銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會來說，通過對國家統(tǒng)計局網(wǎng)站上所公布的2006—2014年銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會頒布的所有政策文本來看，三大監(jiān)督管理委員會的職能發(fā)揮幾乎完全限定在自己所監(jiān)管部門的傳統(tǒng)常規(guī)的運營活動之中，其職能發(fā)揮的創(chuàng)新之處極少。而與科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新直接相關(guān)的金融活動的引導、規(guī)范性政策多以中國人民銀行和國務院制定與頒布為主，“一行”與“三會”之間的職能發(fā)揮存在錯位、缺位現(xiàn)象。

四、進一步加強我國創(chuàng)新政策主體協(xié)同的對策建議

總體來看，2006—2014年我國創(chuàng)新政策主體協(xié)同程度不斷加強，同時亦存在協(xié)同發(fā)展不平衡的問題，協(xié)同的部門存在過于集中的現(xiàn)象，其他部門的政策功能及部門間相互協(xié)作的能力未能充分發(fā)揮。學界普遍認為跨部門協(xié)同是解決政府職能分工“碎片化”，提高政府效率和協(xié)同治理能力的關(guān)鍵性手段。面對新的創(chuàng)新發(fā)展要求，在創(chuàng)新政策制定過程中，應通過重構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)體系來進一步完善我國創(chuàng)新政策主體協(xié)同機制，進而推動國家創(chuàng)新體系整體層面的深化改革。

1.推動跨部門協(xié)調(diào)觀念變革

從觀念上摒棄“部門主義”“官本位”的意識，樹立起跨部門協(xié)調(diào)的合作理念。面對日益復雜的公共管理、公共服務需求，單個部門已難以滿足創(chuàng)新需求，更多的是需要公共部門間跨部門合作協(xié)調(diào)才能完成某一項創(chuàng)新活動。為實現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)的無縫化鏈接，在觀念上必須形成整體政府理念，同時應采取以下措施：打破職能分割，構(gòu)建互助協(xié)調(diào)機制，使部門間的合作協(xié)調(diào)實現(xiàn)常態(tài)化；健全法制，從法律上明確部門職責及跨部門合作的規(guī)則和要求，以便依法行事，依法追責；加強干部和行政人員的跨部門合作教育，使跨部門協(xié)調(diào)理念根植于意識之中，減少跨部門協(xié)調(diào)阻力。

2.重構(gòu)跨部門協(xié)調(diào)體系

一是在結(jié)構(gòu)安排上設置第三方權(quán)力約束機制。第三方權(quán)力約束機制的權(quán)限范圍就在于協(xié)調(diào)和約束決策機構(gòu)的決策權(quán)力，保證決策合理性；協(xié)調(diào)和約束政策執(zhí)行機構(gòu)有效執(zhí)行，實現(xiàn)政策目標。二是在程序設計上構(gòu)建平衡有效的決策程序。我國政策決策的程序通常為“上—下—上”或“下—上—下”的模式，而沒有充分考慮到“左—右”這一重要環(huán)節(jié)，在跨部門協(xié)調(diào)中，部門之間的政策不協(xié)調(diào)，是造成政策執(zhí)行和政策目標不協(xié)調(diào)的關(guān)鍵原因。因此，在政策決策中，可考慮引入第三方機構(gòu)負責部門與部門間政策的協(xié)調(diào)，及時溝通，以達成政策平衡和部門間利益平衡，提高部門之間的決策和執(zhí)行協(xié)調(diào)度。三是推行大部制，完善機構(gòu)設計?？绮块T協(xié)調(diào)困境多由決策“碎片化”引起，更深層次的原因是部門職責界限不清，導致同一領(lǐng)域政策“政出多門”。推行大部制改革在于將相同領(lǐng)域職責歸于同一個部門進行管理，減少因職能劃分不清等造成的跨部門協(xié)調(diào)困難。在此基礎上，建立獨立于行政部門、直接歸屬國務院管理的直屬部門，作為行政部門的補充機構(gòu)，協(xié)調(diào)行政部門制定、執(zhí)行創(chuàng)新政策。

3.構(gòu)建有效的跨部門信息溝通機制

信息暢通是上下級之間、部門之間跨部門協(xié)調(diào)的重要因素，很多不協(xié)調(diào)情況的發(fā)生除了體制上的原因外，很重要的一個誘因是信息共享機制缺乏，信息不暢通造成的。構(gòu)建信息共享機制，應從制度上予以規(guī)定，在硬件設備上予以改造升級，同時，應建立部門間跨部門協(xié)調(diào)的信息共享平臺，保障各部門政策行動，實現(xiàn)部門間的有效溝通與協(xié)作。

4.改革協(xié)調(diào)方式，構(gòu)建多元的跨部門協(xié)調(diào)方式體系

為保障創(chuàng)新政策制定部門協(xié)調(diào)的全覆蓋，應建立獨立的、直接歸屬于國務院管理的專門的常設協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)政策制定部門協(xié)調(diào)的常態(tài)化，促進政策制定和執(zhí)行協(xié)調(diào)的及時化和有效化。在常設方式的體系之外，應構(gòu)建靈活多元的跨部門具體協(xié)調(diào)方式，以作為常設方式的補充，處理突發(fā)或不可預期的協(xié)調(diào)困難。

5.構(gòu)建創(chuàng)新參與者有效參與的聯(lián)合創(chuàng)新體系

新時期創(chuàng)新是一個動員全社會力量協(xié)同共進的過程，因此創(chuàng)新政策的制定要具備更寬更高的視角，能夠引導與規(guī)范社會多領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新的主動性。其核心在于完善企業(yè)、大學、科研機構(gòu)參與創(chuàng)新政策制定和執(zhí)行的參與機制，構(gòu)建創(chuàng)新參與者有效參與的聯(lián)合創(chuàng)新體系。

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責任編輯：澍 文