胡俊

四川省內(nèi)江市是典型的老工業(yè)基地，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和部分國有企業(yè)退出后，以企業(yè)職工危舊住房為主的危舊房棚戶區(qū)改造任務(wù)十分繁重。2014年以前，內(nèi)江市棚戶區(qū)改造補(bǔ)償安置主要采取集中建設(shè)實(shí)物安置的方式，群眾的住房條件雖然得到改善，但棚改安置房供給難以滿足棚改居民多元化的安置需求，問題和矛盾日益凸顯。因此，內(nèi)江市從2014年開始著手對(duì)棚改貨幣化安置領(lǐng)域進(jìn)行探索與創(chuàng)新，通過創(chuàng)新棚改安置方式，將棚戶區(qū)改造與商品房市場有效銜接，有力助推本地商品房庫存去化，成功實(shí)現(xiàn)了“穩(wěn)增長、惠民生、去庫存”的目標(biāo)，取得了地方政府、棚改居民、房地產(chǎn)企業(yè)三方“均滿意”。

一、傳統(tǒng)安置方式面臨的現(xiàn)實(shí)困境

內(nèi)江市創(chuàng)新自主購房安置方式的初衷首先來源于傳統(tǒng)安置方式面臨的現(xiàn)實(shí)困境，不創(chuàng)新則難以順利推進(jìn)棚戶區(qū)改造征收進(jìn)程。2014年以前，內(nèi)江市棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償主要采取貨幣補(bǔ)償和政府修建安置房進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置這兩種方式，由于原有的貨幣補(bǔ)償政策無法滿足居民的購房需求，因此超過90%的居民選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償?shù)恼急炔蛔?%。這種單一的一邊倒的房屋征收補(bǔ)償供給方式日益暴露出眾多問題與矛盾，導(dǎo)致棚改居民滿意度較低，在棚改征收中抵觸情緒嚴(yán)重，補(bǔ)償簽約進(jìn)程緩慢，已無法適應(yīng)新形勢(shì)下棚戶區(qū)居民的住房需求和城市建設(shè)發(fā)展的需求。傳統(tǒng)安置方式面臨的主要問題與矛盾在于以下幾個(gè)方面。

1.棚改安置房選址與城市規(guī)劃的矛盾

城市棚戶區(qū)改造區(qū)域主要集中在房屋陳舊，住房面積狹小，消防安全隱患大的老城區(qū)，老城區(qū)因醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)等基礎(chǔ)配套設(shè)施較為成熟，生活成本較新城區(qū)低，成為居民征收補(bǔ)償安置的首選區(qū)域。但老城區(qū)往往建筑密度大，居住人口多，交通擁堵，市政公益用地達(dá)不到規(guī)劃要求，在老城區(qū)實(shí)施安置房選址，會(huì)增加老城區(qū)的承載負(fù)荷，與老城區(qū)規(guī)劃相悖，不利于舊城疏散，難以改善居民的居住環(huán)境。另一方面，棚改項(xiàng)目多數(shù)定位于項(xiàng)目自求平衡，項(xiàng)目容積率高，密度大，土地利用做不到科學(xué)規(guī)劃，對(duì)房地產(chǎn)市場沖擊很大。

2.棚改安置房過渡周期長，補(bǔ)償成本不斷攀升

由于政府修建棚改安置房的建設(shè)進(jìn)度受限于征收進(jìn)度，一旦棚改項(xiàng)目出現(xiàn)個(gè)別久拖未決的“釘子戶”，就會(huì)導(dǎo)致安置房建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重滯后，安置房三四年不能開工，六七年以上不能建成的不在少數(shù)，大量已簽約居民難以按期回遷，不僅產(chǎn)生高昂的逾期過渡費(fèi)，推高征補(bǔ)成本，而且極易對(duì)其他項(xiàng)目的征收工作造成惡劣影響。

3.棚改安置房難以滿足不同居民對(duì)住房的個(gè)性化需求

由于棚改安置房在戶型設(shè)計(jì)、面積大小等方面難以滿足不同居民對(duì)住房的個(gè)性化需求，導(dǎo)致居民接受意愿低，征補(bǔ)簽約往往歷經(jīng)反復(fù)博弈，進(jìn)程緩慢。加之棚改安置房規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)有嚴(yán)格的程序和要求，不易隨棚改居民的個(gè)性化需求靈活調(diào)整，容易出現(xiàn)房源閑置現(xiàn)象，難以消化，實(shí)質(zhì)上成為了安置房的無效供給。

4.棚改安置房小區(qū)后期管理困難

政府修建棚改安置房往往采取安置小區(qū)集中安置的方式，安置對(duì)象中低收入居民群體階層集中和階層固化現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致小區(qū)物業(yè)管理、房屋及公共設(shè)施的維修等后期管理矛盾長期積存，居民依賴于政府解決問題，難以融入社會(huì)，實(shí)際形成了新的棚戶居民集中居住區(qū)。

此外，以產(chǎn)權(quán)調(diào)換為主的傳統(tǒng)安置方式還存在無法快速有效使用棚改資金，推動(dòng)商品房庫存去化等問題。

二、在傳統(tǒng)安置框架內(nèi)的初步探索

內(nèi)江市同國內(nèi)大多數(shù)城市一樣，商品房市場在住房剛需得到一定程度的滿足后，市場進(jìn)入低迷期，居民從狂熱購房轉(zhuǎn)變?yōu)槌謳庞^望，房地產(chǎn)庫存持續(xù)積壓。從2012-2014年內(nèi)江市商品房市場運(yùn)行情況來看，除房地產(chǎn)開發(fā)投資、商品房施工面積、商品房竣工面積等指標(biāo)逐年上漲外，銷售套數(shù)、銷售面積及銷售價(jià)格均呈現(xiàn)不同程度的下跌。截至2014年底內(nèi)江市商品房庫存總量477.7萬平方米，其中城區(qū)商品房庫存總量達(dá)230.58萬平方米，接近全市庫存總量的一半，房地產(chǎn)庫存壓力大，去化周期由18個(gè)月增至29.6個(gè)月。因此，如何將棚戶區(qū)改造安置需求與商品房市場供給有效搭接，如何發(fā)揮棚戶區(qū)改造在房地產(chǎn)去庫存方面的積極作用，成為內(nèi)江市棚戶區(qū)改造創(chuàng)新安置方式對(duì)接商品房市場的強(qiáng)大動(dòng)力。

為了解決傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式面臨的問題與矛盾，各地陸續(xù)提高了貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，力圖引導(dǎo)居民選擇貨幣補(bǔ)償方式“拿錢走人”。內(nèi)江市在2014年對(duì)棚戶區(qū)改造貨幣化安置進(jìn)行了初探，通過出臺(tái)政策，加大貨幣補(bǔ)償政策傾斜力度，給予棚改貨幣補(bǔ)償居民“三最”優(yōu)惠政策（即最長的過渡期限補(bǔ)助、最合理的公攤面積補(bǔ)貼、最實(shí)惠的購房補(bǔ)貼），當(dāng)年棚改貨幣化安置率從以前不足5%提高到58.42%，但仍有41.58%的棚改居民選擇傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式。究其原因，主要是因?yàn)檫x擇傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式的棚改居民大多為城市中低收入階層，且原有住房面積小，貨幣補(bǔ)償款無法實(shí)現(xiàn)在本地購房，選擇傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換可以獲得棚改安置房保底面積優(yōu)惠，經(jīng)濟(jì)壓力較小。

經(jīng)過棚改貨幣化初探和實(shí)踐，筆者認(rèn)為若局限在傳統(tǒng)政策路徑內(nèi)，簡單采用不斷提高貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式，不僅會(huì)加劇征收成本不斷攀升，邊際效應(yīng)遞減規(guī)律也會(huì)加速體現(xiàn)；同時(shí)，通過貨幣補(bǔ)償方式發(fā)放給棚改居民的資金未能帶來本地購房率的顯著提高，對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增長助力不夠。

三、棚改安置方式的創(chuàng)新與深入探索

在當(dāng)前各地將棚改與房地產(chǎn)去庫存銜接的實(shí)踐工作中，除提高貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，各地還有多種不同的嘗試和探索，譬如有的地方直接團(tuán)購商品房作為安置房，有的地方則以發(fā)放“房票”方式充抵補(bǔ)償款等。筆者認(rèn)為這兩種方式都不能充分滿足不同居民的個(gè)性化需求：批量團(tuán)購商品房作為安置房的做法采購程序復(fù)雜，交易時(shí)間長，交易成本高，無法改變居民心理中形成的補(bǔ)償安置邏輯 “政府—居民”，居民在安置入住后出現(xiàn)的問題仍然依賴政府部門包攬解決，且由于居民個(gè)性化需求的不同容易造成團(tuán)購房屋的空置；以“房票”充抵補(bǔ)償款的做法則面臨與貨幣補(bǔ)償類似的問題，不能解決低收入群體的小面積住房需求。

在內(nèi)江市創(chuàng)新棚改工作方式路徑設(shè)計(jì)的探討中，筆者認(rèn)為：棚戶區(qū)改造工作應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)理性與人文關(guān)懷，在兩者中找到平衡點(diǎn)；并且應(yīng)當(dāng)做到“有所為，有所不為”?！坝兴鶠椤奔窗盐站用裥睦恚钊氲刭N合居民實(shí)際需求，制定好惠民利民政策；“有所不為”即尊重市場規(guī)律，尊重居民自主選擇權(quán)，不包攬全部。在上述原則指導(dǎo)下，內(nèi)江市在2015年的棚戶區(qū)改造中，在傳統(tǒng)補(bǔ)償安置方式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推出了“自主購房安置”方式，并通過多種途徑加速打通棚改安置房與商品房的對(duì)接通道。

1.調(diào)整安置方式，擴(kuò)大有效需求，將棚改貨幣化安置轉(zhuǎn)化為市場剛需

為改變過去單一的實(shí)物安置方式，內(nèi)江市采取了“貨幣補(bǔ)償+自主購房安置”的全貨幣化安置新模式，即政府不再主導(dǎo)修建棚改安置房，以貨幣結(jié)算方式引導(dǎo)居民自主選購存量商品住房，實(shí)現(xiàn)居民從被動(dòng)接受安置向貨幣化自主購房消費(fèi)轉(zhuǎn)變，使棚改轉(zhuǎn)化為去庫存的源動(dòng)力。

2.制定合理的補(bǔ)償政策，多方聯(lián)合發(fā)力，將棚改剛需有效轉(zhuǎn)化為市場購買力

內(nèi)江市創(chuàng)新自主購房安置方式補(bǔ)償政策的制定是建立在傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償政策基礎(chǔ)之上的，通過政策的杠桿作用，將過去的產(chǎn)權(quán)調(diào)換補(bǔ)償折算成現(xiàn)金，讓“補(bǔ)面積”變?yōu)椤把a(bǔ)貨幣”。另外，給予自主購房安置居民“三項(xiàng)特殊補(bǔ)貼”（新購房屋面積補(bǔ)貼、公攤面積補(bǔ)貼、被征收房屋面積補(bǔ)貼），政府、企業(yè)聯(lián)合發(fā)力對(duì)棚改居民購房安置的實(shí)施“政府給補(bǔ)貼、企業(yè)給優(yōu)惠”， 推動(dòng)棚改居民從“拿錢走人”向“拿錢買房”轉(zhuǎn)變，將棚改剛需有效轉(zhuǎn)化為市場購買力。通過創(chuàng)新自主購房安置方式大大擴(kuò)展了棚改居民對(duì)安置房地點(diǎn)、戶型、面積的選擇空間，使得具有住房剛性需求的群體可以根據(jù)補(bǔ)償金額和自身家庭情況自主選擇適合的安置房，這樣既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)理性，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)棚改居民更好的人文關(guān)懷。

3.搭建服務(wù)平臺(tái)，調(diào)整服務(wù)方式，無縫對(duì)接商品房市場

為有力引導(dǎo)棚改貨幣化安置居民在本地購房，無縫對(duì)接商品房市場，實(shí)現(xiàn)本地商品房庫存去化，內(nèi)江市在全國范圍內(nèi)率先采用“互聯(lián)網(wǎng)+房地產(chǎn)”技術(shù)，搭建線上與線下相融合的棚改購房“O2O”服務(wù)平臺(tái)，把行政監(jiān)管轉(zhuǎn)化為綜合服務(wù)和市場監(jiān)管的結(jié)合。一是建立線上購房網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，即建立涵蓋政策、房源等信息的棚改居民購房信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)棚改居民線上了解對(duì)稱信息。二是建立線下購房服務(wù)中心，引導(dǎo)在建在售開發(fā)企業(yè)全部入駐，提供優(yōu)質(zhì)房源，現(xiàn)場集中設(shè)點(diǎn)銷售，棚改居民可到服務(wù)中心辦理網(wǎng)簽、按揭、公證等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)居民線下“一站式”購房。三是優(yōu)化資金監(jiān)管，為保障棚改貨幣化安置購房居民的合法權(quán)益，內(nèi)江市對(duì)棚改居民的購房資金實(shí)施多方、全程監(jiān)管，確保居民購買到放心房。四是研發(fā)信息系，為棚改居民提供征收、購房、補(bǔ)償、查詢等多項(xiàng)輔助信息化惠民服務(wù)，為加快棚改進(jìn)程提供有力支持，居民滿意度和幸福感得到有效提升。

同時(shí)，在平臺(tái)建設(shè)過程中，堅(jiān)持“有所為，有所不為”的原則?！坝兴鶠椤本唧w體現(xiàn)在對(duì)房源的進(jìn)入、退出，房源價(jià)格的調(diào)整等制定了明確、清晰的入場規(guī)則，棚改居民在征收補(bǔ)償簽約前就可以在線瀏覽房源信息、比對(duì)補(bǔ)償價(jià)款與商品房價(jià)款，改變了信息不對(duì)稱劣勢(shì)?！坝兴粸椤本唧w體現(xiàn)在房源提供由房企自愿申報(bào)，不同房源的價(jià)格由房企自主制定，不同樓盤的營銷優(yōu)惠措施由房企自行擬定，不以行政指令和計(jì)劃代替市場競爭。

四、“自主購房安置”在內(nèi)江市棚改實(shí)踐中取得的效果

從2015年內(nèi)江市棚改實(shí)踐來看，自主購房安置取得了群眾獲實(shí)惠、企業(yè)去庫存、地方得發(fā)展的良好效果。

其一，推動(dòng)了征收補(bǔ)償協(xié)議快速簽約。2015年下半年，內(nèi)江中心城區(qū)共改造棚戶區(qū)4842戶，在20天內(nèi)超過80%的項(xiàng)目簽約率達(dá)到100%，補(bǔ)償合同平均簽約率達(dá)到98%。

其二，促進(jìn)了存量商品房庫存去化。2015年在主城區(qū)實(shí)施的12個(gè)棚改全貨幣化安置項(xiàng)目，購房轉(zhuǎn)化率達(dá)76.4%，幫助企業(yè)去化商品住房3701套，約31.5萬平方米（占企業(yè)同期住房銷售面積的20%）。當(dāng)年內(nèi)江市銷售商品住房297萬平方米，同比增長59.17%，增速高出全省平均水平51.8個(gè)百分點(diǎn)。商品住房庫存去化周期大幅縮短。

其三，房地產(chǎn)市場供給側(cè)提質(zhì)增效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)了地方財(cái)稅增長。2015年全市完成房地產(chǎn)開發(fā)投資124億元，同比增長7.3%，增加房地產(chǎn)銷售收入約24億元，增加房地產(chǎn)稅金約3億元。棚戶區(qū)改造騰空土地得以與交通治堵、環(huán)境提升、文教配套相結(jié)合，改變了城市面貌。