張坤

距離中國人民銀行取消存款利率浮動上限管制已一年多。在推進(jìn)利率市場化過程中，曾有一個擔(dān)心，即放開存貸款利率管制會導(dǎo)致一些銀行破產(chǎn)。持此擔(dān)心者的主要證據(jù)是，在美國取消存款利率上限管制的過程中，一大批銀行破產(chǎn)了。要弄清楚這一擔(dān)心是否必要，需要弄清楚兩個問題：一是1980～1994年美國銀行業(yè)危機(jī)的成因是什么？二是美國為何于1980～1986年用六年時間取消了存款利率上限管制？

1980～1994年美國銀行業(yè)危機(jī)的成因

1980年到1994年，在美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）投保的1617家銀行（包括商業(yè)銀行和儲蓄銀行，下同）被關(guān)閉或者接受了FDIC的援助。這一數(shù)字大約占美國1979年底銀行數(shù)量與此后15年新注冊銀行數(shù)量的總和的9%，遠(yuǎn)超過了20世紀(jì)30年代大蕭條期間破產(chǎn)銀行的數(shù)量。同期，另發(fā)生了大約1300起儲貸機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事件，而1980年在美國聯(lián)邦儲貸保險公司（FSLIC）投保的儲貸機(jī)構(gòu)總數(shù)只有約4000家。危機(jī)前，美國銀行業(yè)的財務(wù)表現(xiàn)并沒有顯示出存在嚴(yán)重問題，而且受跨州經(jīng)營和設(shè)立分行管制以及存款利率上限管制等的影響，小銀行的表現(xiàn)比大型銀行好。危機(jī)中破產(chǎn)的并不都是小銀行，比如1984年5月大陸伊利諾伊州國民銀行及信托公司（CINB）破產(chǎn)案曾創(chuàng)造美國銀行業(yè)歷史上規(guī)模最大的銀行處置事件。導(dǎo)致眾多銀行破產(chǎn)的原因是多方面的。

20世紀(jì)70年代和80年代經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境復(fù)雜動蕩。這是危機(jī)發(fā)生的背景和前提。1980～1994年美國經(jīng)濟(jì)逐步走出“滯脹”，大部分月份都處于擴(kuò)張期。根據(jù)美國國民經(jīng)濟(jì)研究局（NBER）的資料，1980～1994年共發(fā)展過三次衰退，分別發(fā)生在1980年1月到1980年7月、1981年7月到1982年11月、1990年7月到1991年3月，累計持續(xù)時間僅30個月。通貨膨脹在保羅·沃爾克任美聯(lián)儲主席期間從1980年的13.5%降低到1987年的4%以下，此后通貨膨脹率持續(xù)保持在較低水平。失業(yè)率在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代初的兩次短暫的經(jīng)濟(jì)衰退之后進(jìn)入了長期持續(xù)下降的態(tài)勢。但20世紀(jì)70年代所發(fā)生的一系列國際國內(nèi)重大事件已為美國銀行業(yè)注入了不穩(wěn)定因素，包括匯率波動性大幅增加，石油沖擊并導(dǎo)致“滯脹”，市場利率和通貨膨脹率大幅波動，石油美元和追求高收益的資金通過國際銀行體系大量流入欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)（特別是拉丁美洲國家）。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，為了控制通貨膨脹，美聯(lián)儲大幅提升政策利率，1981年6月聯(lián)邦基金利率月平均水平一度達(dá)到19.1%的高水平，商業(yè)銀行短期貸款最優(yōu)利率和一年期國債利率月平均水平走勢跟隨聯(lián)邦基金利率走出了類似的形態(tài)。美元匯率大幅升值，主要貨幣名義美元指數(shù)從1980年到1985年9月“廣場協(xié)議”之前累計升值超過40%（見圖3）。1982年8月12日墨西哥宣布無力償還其外債，長達(dá)十多年的拉美債務(wù)危機(jī)隨即展開。這些事件對美國銀行業(yè)構(gòu)成了巨大壓力。

部分金融立法與監(jiān)管措施產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。美國金融自由化的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了解除利率上限管制。一些限制競爭、跨洲經(jīng)營和整合的管制保護(hù)了地方銀行，但也導(dǎo)致風(fēng)險集中。在解除管制過程中，風(fēng)險管控未能及時跟上銀行業(yè)發(fā)展需要，甚至有所弱化。比如，由于對資本充足性的認(rèn)識和評估未能達(dá)成一致，1980年之前沒有設(shè)定具體的量化資本標(biāo)準(zhǔn)，1988年巴塞爾資本協(xié)議直到1992年才在美國得到充分執(zhí)行。以自由化為導(dǎo)向的部分金融立法和監(jiān)管措施產(chǎn)生了一定負(fù)面效應(yīng)。比如，取消跨洲經(jīng)營限制和放松機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入限制加劇了區(qū)域市場競爭；貨幣市場基金的發(fā)展和存款利率自由化增加了利息支出；儲貸機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍得以擴(kuò)大，直接融資市場（包括商業(yè)票據(jù)、垃圾債券）發(fā)展削弱了銀行業(yè)在大型企業(yè)融資服務(wù)中的地位，來自銀行業(yè)內(nèi)外的競爭日趨激烈。

部分地區(qū)和行業(yè)發(fā)生了較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)不景氣。這是導(dǎo)致大部分銀行（特別是地方性銀行）破產(chǎn)的重要原因。1980～1994年美國銀行業(yè)危機(jī)具有顯著的地方性和行業(yè)性。僅就商業(yè)銀行而言，根據(jù)FDIC的研究，78%的破產(chǎn)銀行位于遭受過經(jīng)濟(jì)衰退的地區(qū)，60%集中在加利福尼亞、堪薩斯、路易斯安那、俄克拉荷馬和得克薩斯5個州，最高的得克薩斯州破產(chǎn)599家銀行；得克薩斯、紐約和伊利諾伊三個州破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額占全部破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額的58.5%，其中得克薩斯州破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額占全部破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額的29.4%；阿拉斯加、康涅狄格州、伊利諾伊、新罕布什爾、俄克拉荷馬和得克薩斯6個州的破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額（未扣除通貨膨脹影響，下同）占相應(yīng)州銀行資產(chǎn)總額的比重超過20%，最高的得克薩斯州破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額占比達(dá)到43.8%，33個州的破產(chǎn)銀行資產(chǎn)總額占比不到5%。行業(yè)周期的影響是這些州之所以發(fā)生較多破產(chǎn)事件的重要原因。比如，阿拉斯加、路易斯安那、俄克拉荷馬、得克薩斯等州受石油價格下跌影響發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)低迷，美國東北部和西南部一些州出現(xiàn)了房地產(chǎn)市場下行，20世紀(jì)80年代初堪薩斯、俄克拉荷馬和得克薩斯等州發(fā)生了農(nóng)業(yè)不景氣。這些因素并不是獨立的，比如在得克薩斯州，石油價格、房地產(chǎn)市場和農(nóng)業(yè)的周期性影響是共同作用的。

銀行自身過度承擔(dān)風(fēng)險及其內(nèi)部管理存在缺陷。這是部分銀行破產(chǎn)的重要原因。在自由化的過程中，銀行業(yè)面臨的競爭日益加劇，迫使很多銀行將資金投向了房地產(chǎn)市場，大型銀行則開拓了欠發(fā)達(dá)國家市場及杠桿收購服務(wù)等領(lǐng)域，并擴(kuò)大了表外業(yè)務(wù)范圍。貨幣監(jiān)理署（OCC）和各州支持放松銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理，以鼓勵競爭和尋求新的利潤來源。但由此產(chǎn)生的業(yè)務(wù)風(fēng)險、存款保險所導(dǎo)致的“道德風(fēng)險”以及部分銀行的欺詐和不當(dāng)行為未能得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合理評估和及時遏制，銀行風(fēng)險控制措施也未能及時跟進(jìn)。

美國取消存款利率上限管制的原因

美國的利率管制史可以追溯到建國之初，最早只對貸款利率進(jìn)行管制。20世紀(jì)70年代，美國絕大部分州仍然在實行著高利貸管制。隨著通貨膨脹逐步上升，高利貸法所設(shè)定的利率上限逐漸成為一個重要的約束。在1978年明尼阿波里斯馬奎特國民銀行訴奧馬哈第一國民銀行案中，美國最高法院裁決，國民銀行可依據(jù)所在州法律向非所在州信用卡客戶征收透支利息，即使利率高于信用卡客戶所在州法律所規(guī)定的上限。這激勵銀行遷往那些管制較為寬松的州，絕大部分州隨之解除了高利貸利率上限管制。

美國的存款利率上限管制即“Q條例”始于《1933年銀行法》。該法案限制美聯(lián)儲成員銀行向活期存款支付利息，并賦予美聯(lián)儲設(shè)定成員銀行定期存款和儲蓄存款利率上限的權(quán)力。美聯(lián)儲行對成員銀行的定期存款和儲蓄存款設(shè)定了3%的利率上限，于1933年11月1日生效，并將相關(guān)內(nèi)容編在“Regulation Q”，因此得稱“Q條例”。《1935年銀行法》將利率上限管制擴(kuò)展到非美聯(lián)儲成員銀行，由FDIC管理。1966年和1975年對“Q條例”進(jìn)行了修訂，允許儲貸機(jī)構(gòu)為定期存款和儲蓄存款支付略高于商業(yè)銀行的利息，目的是給住宅市場提供信用支持。為了穩(wěn)定銀行存款，美聯(lián)儲根據(jù)市場利率及資金競爭等因素對利率上限進(jìn)行調(diào)整，并在不同時期根據(jù)期限、取款條件等的差異設(shè)置利率上限。

取消存款利率上限管制并不是導(dǎo)致危機(jī)的原因。《1980年存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》規(guī)定，要在1986年3月31日以前分步取消利率上限管制，并成立了存款機(jī)構(gòu)放松管制委員會（DIDC）來監(jiān)督此進(jìn)程。美國如期取消了定期存款和儲蓄存款利率上限，但仍保留了“Q條例”對于活期存款利率管制的內(nèi)容（2010年頒布的《多德—弗蘭克法案》進(jìn)一步解除了限制銀行向活期存款支付利息的管制，2011年7月21日正式生效后美國最終完全取消了“Q條例”。）從時間上看，1980年危機(jī)就已經(jīng)開始，不能說取消存款利率上限管制的立法一經(jīng)頒布就引發(fā)了銀行破產(chǎn)。從影響范圍來看，解除存款利率管制所針對的整個銀行業(yè)，這無法解釋危機(jī)所具有的區(qū)域性和行業(yè)性特征。

那么，美國為何要解除存款利率上限管制？要解答此問題，需要弄清楚美國實施利率上限管制的目的是什么。如果繼續(xù)實施利率上限管制不能達(dá)成所愿，甚至事與愿違，那么就要解除管制。具體來看，目的有三。一是維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定。《1933年銀行法》提出存款利率管制的目的就是防止破壞性的存款利率競爭。二是為住房市場提供資金支持。儲貸機(jī)構(gòu)是抵押貸款市場的重要資金提供者，差別化利率上限可以促進(jìn)抵押貸款供給。三是維持較低的抵押貸款利率。如果銀行和儲貸機(jī)構(gòu)可以獲得低成本資金，它們就可以較低的價格提供抵押貸款。這意味著，利率上限管制實際上是對存款人征收了間接稅。時值20世紀(jì)70年代和80年代初，繼續(xù)堅持存款利率上限管制已經(jīng)無法達(dá)成這三個目標(biāo)。

利率上限管制無法達(dá)成維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定的目標(biāo)。金融脫媒是銀行業(yè)的一個重大威脅，隨著20世紀(jì)70年代到80年代早期美國通貨膨脹大幅波動，金融脫媒加速發(fā)展，其對于銀行業(yè)的沖擊越來越大。一方面，證券業(yè)專業(yè)化水平不斷提升，貨幣市場共同基金、垃圾債券、商業(yè)票據(jù)等金融創(chuàng)新給予居民和企業(yè)更多的理財和融資選擇。銀行業(yè)在大型企業(yè)融資方面的市場份額逐步下降。另一方面，銀行存款的吸引力大幅下降。市場利率在兩次石油沖擊、通貨膨脹及美聯(lián)儲的反通脹政策影響下大幅波動，存款流失問題更加嚴(yán)重。特別是1978～1979年第二次石油危機(jī)之后，1980年通貨膨脹率一度達(dá)到13.5%，是1960年以來最高水平。美國聯(lián)邦基金利率在1978年底達(dá)到10%，1980年5月以前一直維持在10%以上，保羅·沃爾克擔(dān)任美聯(lián)儲主席之后進(jìn)一步將聯(lián)邦基金利率從11%提升到19%的歷史高點，整個20世紀(jì)80年代美國聯(lián)邦基金利率都維持在較高水平。面對來自金融市場的沖擊，銀行業(yè)進(jìn)行了一些重要的金融創(chuàng)新。比如，存款機(jī)構(gòu)放松管制委員會（DIDC）在《加恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法案》的授權(quán)下，創(chuàng)造了貨幣市場存款賬戶（MMDA）。銀行業(yè)利用大額存單、自動轉(zhuǎn)賬服務(wù)賬戶（ATS）、NOW賬戶、超級NOW賬戶、貨幣市場存款賬戶等金融工具來拓展資金來源，定期存款和儲蓄存款在銀行資金來源中的地位逐漸下降。利率上限管制的穩(wěn)定效應(yīng)日漸衰微。

利率上限管制無法確保住房抵押貸款市場有充足的資金供給。一方面，在市場利率遠(yuǎn)高于利率上限的形勢下，儲貸機(jī)構(gòu)同商業(yè)銀行一樣面臨著資金流失問題。反之，如果存款人將資金存放銀行可以獲得可比收益，資金流失可以得到一定緩解。另一方面，立法者需要保護(hù)存款人獲得公平的收益。整體上看，客戶擁有了更多的投資選擇，但小額存款人的投資渠道有限，他們的資金受高通貨膨脹侵蝕更加嚴(yán)重。反之，如果小存款人可以獲得較高收益，從而緩解他們將資金轉(zhuǎn)換為商品的話，也可以緩解資金流失。

利率上限管制無法確保低成本的抵押貸款供給。存款價格與貸款價格之間沒有必然的穩(wěn)定的聯(lián)系。20世紀(jì)70年代后期到80年代初，在利率上限管制下，貸款利率仍然發(fā)生了大幅度的波動，比如商業(yè)銀行最優(yōu)貸款利率在1978年11月到1984年5月連續(xù)67個月保持在10%以上，其中6個月份達(dá)到20%以上。貸款利率主要由信貸市場條件決定。不考慮其他因素，利率上限管制所導(dǎo)致的資金流失會減少了信貸供給，從而提高貸款利率。

另一個重要原因是利率上限管制導(dǎo)致無效率。一個時代的立法和監(jiān)管由當(dāng)時的輿論導(dǎo)向所引導(dǎo)，它們往往是問題導(dǎo)向的。美國前總統(tǒng)尼克松早在1970年就曾組織“亨特委員會”對美國金融結(jié)構(gòu)和監(jiān)管進(jìn)行研究，并于1973年以亨特委員會報告為基礎(chǔ)向國會提出了包括改革存款利率上限管制在內(nèi)的改革提案。美國前總統(tǒng)卡特也曾于1978年建立一個由財政部、住房與城市發(fā)展部、美聯(lián)儲、FDIC和貨幣監(jiān)理署（OCC）等十多個部門和機(jī)構(gòu)組成了工作組對金融監(jiān)管改革問題進(jìn)行研究，他的改革建議同樣包含了有序推進(jìn)利率自由化的內(nèi)容。在新自由主義思潮主導(dǎo)下，金融管制成了銀行業(yè)問題的根源之一，而放松管制被認(rèn)為是處理問題的重要手段。

啟示：正確看待中國利率市場化

如果說美國取消利率上限管制是無奈之舉，那么中國穩(wěn)步推進(jìn)利率市場化并于2015年10月23日最終取消存款利率浮動上限管制則是主動作為。首先，推進(jìn)利率市場化是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，是全面深化改革的重要構(gòu)成，是更好地發(fā)揮市場在優(yōu)化資源配置中的決定性作用的必然選擇。其次，改革環(huán)境較好。在近20年的利率市場化過程中，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，通貨膨脹保持在低位。第三，國內(nèi)金融脫媒雖在持續(xù)深化但尚未給銀行業(yè)帶來重大沖擊。近幾年，受銀行理財業(yè)務(wù)、資本市場、互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的影響，金融脫媒的進(jìn)程有所加快，但壓力并未在短期內(nèi)集中爆發(fā)。存款收益長期低于可比金融產(chǎn)品會削弱銀行業(yè)在金融業(yè)中的地位，但市場化的利率有助于銀行業(yè)更好地應(yīng)對來自資本市場和互聯(lián)網(wǎng)金融的沖擊。

沒必要擔(dān)心利率市場化會導(dǎo)致一批銀行破產(chǎn)。一方面，取消利率管制與銀行業(yè)危機(jī)之間沒有因果關(guān)系。美國逐步解除利率上限管制是對高通貨膨脹和金融結(jié)構(gòu)變化的反應(yīng)，是在幫助銀行業(yè)應(yīng)對沖擊，正如1933年建立“Q條例”是為了保護(hù)銀行業(yè)一樣。當(dāng)時美國銀行業(yè)負(fù)債端的處境是，或者為存款支付更多利息，或者提供其他高收益負(fù)債產(chǎn)品，要么接受存款快速流失。資金成本上升和資金流失已成定局，這與是否取消利率上限管制無關(guān)。不考慮其他情況，取消利率上限管制會進(jìn)一步增加資金成本，但可以緩解資金流失，其對銀行盈利的綜合影響難以得到準(zhǔn)確的計量。另一方面，銀行業(yè)為利率市場化做了大量的準(zhǔn)備，銀行業(yè)存款總額仍然在持續(xù)增長。2013年9月建立了市場利率定價自律機(jī)制來規(guī)范銀行利率定價行為，銀行存款定價行為在多次提高存款利率上浮區(qū)間過程中保持了理性和合理，2016年實施的“宏觀審慎評估體系”將定價行為作為一個重要內(nèi)容。

但需要對部分小銀行的財務(wù)狀況保持警覺。整體上看，中國經(jīng)濟(jì)仍將保持中高速增長，國內(nèi)銀行業(yè)風(fēng)險抵御能力仍然保持在較好水平，銀行業(yè)資本監(jiān)管水平也已今非昔比，但地方經(jīng)濟(jì)金融條件有所分化。根據(jù)銀監(jiān)會年報，截至2015年底，國內(nèi)有城商行、農(nóng)商行、民營銀行、農(nóng)村合作銀行共1068家，1311家村鎮(zhèn)銀行，農(nóng)村信用社1373家。大部分機(jī)構(gòu)的不良貸款率、撥備覆蓋率和資本充足率都保持在較好水平，但并不乏一些高風(fēng)險機(jī)構(gòu)。比如，銀監(jiān)會曹宇副主席在2016年城商行年會上提到，截至9月份尚有六家高風(fēng)險城商行。截至2015年底，商業(yè)銀行房地產(chǎn)業(yè)貸款不良率0.81%，住房按揭貸款不良率0.39%，均保持在較低水平。但近幾年國內(nèi)房地產(chǎn)市場走勢進(jìn)一步分化，高企的房價以及房地產(chǎn)信貸市場相關(guān)的民間融資和網(wǎng)絡(luò)融資引發(fā)各界關(guān)注和探討，需要密切關(guān)注未來幾年部分地區(qū)房地產(chǎn)市場走勢和可能的房地產(chǎn)市場波動。此外，產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)調(diào)整等也會給地方經(jīng)濟(jì)帶來短期負(fù)面影響。未來一段時期，一些小銀行的資產(chǎn)質(zhì)量下降壓力仍然比較大。

放開管制會對銀行盈利帶來一定壓力，但總體上和長期中是有利于銀行業(yè)的，它將促進(jìn)國內(nèi)銀行業(yè)加快創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，更好地滿足客戶需求，更好地維護(hù)自身在金融業(yè)中的地位。近兩年，國內(nèi)銀行業(yè)盈利增速有所下降，其原因除了資金成本上升之外，還包括發(fā)展速度下降和撥備計提增加等。至于是否會出現(xiàn)一些小銀行破產(chǎn)，則主要取決于經(jīng)濟(jì)金融條件、市場競爭和風(fēng)險管控能力。對整個銀行業(yè)是好事兒，并不意味著對每個銀行都是好事兒。

（作者單位：華融湘江銀行發(fā)展規(guī)劃部）