張俊

荊州歷史文化名城保護(hù)立法應(yīng)重視的幾個問題

張俊

Jing zhou li shi wen hua ming cheng bao hu li fa ying zhong shi de ji ge wen ti

荊州名城保護(hù)需要立法來實現(xiàn)法制化管理，它涉及保護(hù)主體、對象、機制、監(jiān)管等諸環(huán)節(jié)。弄清存在的問題，處理好各方面關(guān)系，特別是抓住幾個重點問題，制定一部滿足保護(hù)與建設(shè)所需要的地方法規(guī)，是當(dāng)前面臨的一項緊迫任務(wù)。

一、確定荊州名城保護(hù)主管部門

荊州市在1982年被國務(wù)院首批公布為二十四座歷史文化名城之一。但從管理體制上看，一直沒有一個明確的主管部門，名城保護(hù)工作有時由市規(guī)劃部門管，有時又由市文化部門管，有時又由市住建部門管。目前，是在市住建委加掛了荊州歷史文化名城保護(hù)委員會辦公室的牌子。但由于市里沒有成立保護(hù)委員會綜合機構(gòu)，該辦也無明確職能，工作中若出現(xiàn)問題，也難免出現(xiàn)幾部門推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

荊州名城保護(hù)涉及多個領(lǐng)域，客觀上需要有一個法定機構(gòu)來負(fù)責(zé)名城保護(hù)規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)督工作的實施。因而在荊州名城保護(hù)地方立法中，應(yīng)規(guī)定市政府指定一個專職工作機構(gòu)，配置好相應(yīng)的“三定方案”，并在財政經(jīng)費方面給予保障，使其有職有權(quán)，這樣才能分清主管部門與參與部門的責(zé)任關(guān)系，使名城的規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)督在一個穩(wěn)定機構(gòu)的指導(dǎo)下，納入正常的行政管理軌道，并確保長效機制的運行。

二、明確荊州名城保護(hù)的范圍

目前，對荊州名城保護(hù)范圍有兩種不同認(rèn)識：一種是僅限于荊州古城墻及周邊；另一種是中心城區(qū)內(nèi)與名城相關(guān)的歷史文化點片區(qū)。其實，在荊州名城保護(hù)中，古城墻的保護(hù)只能是其中的一部分，因為要妥善保護(hù)古城墻，就必須保護(hù)與古城墻相關(guān)聯(lián)的水體、地貌、歷史建筑等，只有整體歷史風(fēng)貌保護(hù)好了，古城墻保護(hù)才能收到成效。早在2008年，國務(wù)院就出臺了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，提出對名城實行整體性保護(hù)的原則，因此，在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)認(rèn)真貫徹整體性保護(hù)原則，將中心城區(qū)內(nèi)所有與名城相關(guān)的歷史文化點片區(qū)都納入保護(hù)范圍，從內(nèi)涵和外延兩方面體現(xiàn)荊州名城保護(hù)的完整性。

三、列出荊州名城的保護(hù)對象

歷史文化名城的保護(hù)對象大致分為五類：一是古代文化遺址，如古城遺址、古墓葬群；二是以古建筑為主的載體，如古建筑、古樹名木、歷史文化風(fēng)貌街區(qū)、紀(jì)念性建筑物；三是近代優(yōu)秀歷史建筑，以及能體現(xiàn)名城內(nèi)涵的紀(jì)念性設(shè)施；四是展示名城特色的形態(tài)物，如水系、地貌等；五是重點文物保護(hù)單位，包括國家、省和市各個等級的文保單位。

在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)將相關(guān)的保護(hù)對象按類別逐一列出，必要時還可以考慮以附表或清單的方式，對一些具體保護(hù)對象明確羅列，并向社會進(jìn)行公示。這樣既可以使保護(hù)的對象在公眾中加深印象，又可以促進(jìn)公眾對保護(hù)對象進(jìn)行監(jiān)督。名城保護(hù)的對象是不可再生的歷史文化資源，只有最大限度地將其列為法定保護(hù)范圍，才能防止人為的破壞，保全歷史文化景點資源的完整性。

四、加強荊州名城的規(guī)劃深度

一個名城建設(shè)項目的完成有時需要跨越較長時間，要保持項目建設(shè)的有序進(jìn)行，就必須要有能指導(dǎo)長遠(yuǎn)建設(shè)的規(guī)劃。目前，荊州市名城保護(hù)規(guī)劃已經(jīng)省政府批準(zhǔn)，并報住建部備案。但從實際需要來看，在這個保護(hù)規(guī)劃之下還缺乏控制性規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)規(guī)劃，以及空間輪廓線、歷史地貌與水體保護(hù)規(guī)劃等，因而在項目實施中就時常會出現(xiàn)規(guī)劃指導(dǎo)性不強，甚至導(dǎo)致保護(hù)工作失誤的問題。

在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)明確各類規(guī)劃編制要求，合理規(guī)劃體系、豐富規(guī)劃層次、增強規(guī)劃深度，特別是在名城保護(hù)規(guī)劃之下，規(guī)定其編制好歷史文化風(fēng)貌街、優(yōu)秀歷史建筑和空間、水體、地貌保護(hù)的修建性詳細(xì)規(guī)劃，形成科學(xué)的規(guī)劃總分體系，使項目規(guī)劃能成為荊州政府招商的文件，建設(shè)單位申報項目審批的依據(jù)，杜絕以往保護(hù)規(guī)劃大而不實、空洞無物的問題。

五、劃清優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)責(zé)任

優(yōu)秀歷史建筑屬于非文物保護(hù)單位，但又比一般歷史建筑更有保護(hù)價值，它維系著人們的記憶與鄉(xiāng)愁，體現(xiàn)著名城獨特風(fēng)貌，因而保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑，應(yīng)是荊州名城保護(hù)立法的重要內(nèi)容之一。

目前，荊州市經(jīng)市政府首批公布的優(yōu)秀歷史建筑共有60處，分布在荊州與沙市兩區(qū)的大街小巷。目前，在對優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)中，一些建筑的所有權(quán)人與保護(hù)人有認(rèn)識上的誤區(qū)，以為保護(hù)是市政府的義務(wù)，若要他們保護(hù)那就要給經(jīng)濟(jì)補償。按國家有關(guān)規(guī)定，對優(yōu)秀歷史建筑市政府當(dāng)然有保護(hù)責(zé)任，而建筑的產(chǎn)權(quán)所有人與使用人同樣也有保護(hù)義務(wù)。因而在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)劃清優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)方面，荊州市政府與產(chǎn)權(quán)所有人及使用人的責(zé)任，使雙方知道該做什么，不該做什么；做什么會得到鼓勵，不做什么會受到懲罰。以法定形式明確規(guī)定各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這將有利于調(diào)動多個方面的保護(hù)積極性。同時，對優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)，要納入文物保護(hù)主管部門的監(jiān)管職責(zé)范疇，比照《文物法》的有關(guān)規(guī)定實施嚴(yán)格的保護(hù)。市政府對優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)，要建立立項、確認(rèn)、監(jiān)管、補償、問責(zé)保護(hù)機制，使優(yōu)秀歷史建筑在居住或商業(yè)利用時，更好地保持歷史建筑的完整性。

六、注重歷史文化資料的挖掘

荊州名城的保護(hù)既要有歷史文化風(fēng)貌街區(qū)的硬載體作支撐，同時還要有歷史文化資料的軟實力為依據(jù)，一手抓硬載體建設(shè)，另一手抓軟實力挖掘，才能豐富荊州名城的內(nèi)涵與外延。由于多種原因，現(xiàn)在一些歷史文化資料都散落在檔案部門、單位資料室、圖書館，甚至是個人的記憶中，而將這些挖掘出來，分類進(jìn)行整理，并在建設(shè)項目中加以利用，對荊州名城保護(hù)有著特別的意義。例如，在荊州市歷史文化風(fēng)貌街區(qū)勝利街的改造中，就涉及到清德齡公主故居、中國戲劇拓荒者余上沅故居、中國心理學(xué)之父艾偉故居等利用問題，如果能更多地收集和整理出與此相關(guān)的歷史資料，如圖片、歷史記載文字資料等，那無疑將有利于這些故居的更好復(fù)建與利用。

在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)將挖掘歷史文化資料作為主管部門的法定責(zé)任之一，同時要鼓勵社會有識之士參與這項工作，并為他們著書立說等創(chuàng)造條件，以充實的歷史文化資料來闡明歷史建筑等保護(hù)對象的價值，在保護(hù)建設(shè)中充分發(fā)揮智庫的引領(lǐng)作用。

七、充分展示荊州名城的特色

荊州名城的特色展示應(yīng)主要包括三個方面：一是古建筑的保護(hù)與復(fù)建。荊州現(xiàn)有不少歷史建筑，如章華寺、太暉觀等，同時也有不少消失的歷史建筑，如承天寺、天皇寺、卷雪樓、奎文閣、江瀆宮等。摸清這些歷史建筑的家底，適時加以利用與復(fù)建，以形成古城獨特的空間形態(tài)；二是彰顯歷史文化名人。荊州歷史上曾出過不少名人，如岑門三杰、張居正、袁氏三兄弟等。同時還有不少歷史文化名人都來過荊州，如劉禹錫、蘇軾、陸游、司空曙等，他們都在這里留下過活動痕跡，并寫下過不少膾炙人口的詩篇。荊州應(yīng)當(dāng)重視展示歷史文化名人在本地的活動痕跡，以雕塑、詩碑墻、故居、命名等來突顯這些名人與名城的關(guān)系；三是豐富的水文化。荊州襟江帶湖，南有長江，北有長湖，中有引江濟(jì)漢渠等，水資源十分豐富，同時長江航運文化、開埠文化和抗洪文化也十分厚重，荊州的水文化與荊州經(jīng)濟(jì)、人口、城市規(guī)模等有著密切的關(guān)系，開發(fā)利用好水文化資源，對名城特色展示有著特別的意義。

在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)注重建立專門的保護(hù)制度，主要通過復(fù)建古代歷史建筑，建設(shè)名人詩碑苑、故居、博物館，突顯歷史水系和地貌等，從整體上重塑名城形象，展示名城特色風(fēng)采。

八、加快荊州古城人口的疏散

荊州城是名城保護(hù)的核心區(qū)，也是一個可能會開發(fā)成5A級景區(qū)的地方。荊州市要發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，就要恢復(fù)古城內(nèi)一批消失的歷史文化建筑及設(shè)施，由于涉及用地功能的重新調(diào)整，這樣就必須對古城現(xiàn)有人口進(jìn)行外遷。荊州市曾編制有古城人口外遷規(guī)劃，但由于缺乏實施的強制性，因而外遷的速度不快，成效也不顯著。

在荊州名城保護(hù)立法中，應(yīng)將古城人口外遷的對象、期限、騰出地如何使用，以及相關(guān)獎懲等都以法條形式予以明確。只有加重應(yīng)遷單位及市民的法定責(zé)任，以法制化手段強化古城人口外遷力度，才能為復(fù)建歷史文化景點早日騰出空間。此外，要以法定形式要求古城人口外遷，應(yīng)結(jié)合具體歷史文化景點的復(fù)建展開，拆多少房屋，應(yīng)外遷多少人，都要在具體實施方案中明確，避免盲目高估古城外遷人口數(shù)量。與此同時，在外遷安置等方面都要提供相應(yīng)的法律保障，以穩(wěn)定社會，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。

荊州名城保護(hù)是一件功在當(dāng)代，利在千秋的大事，而搞好荊州名城保護(hù)的地方立法，又與推動這項事業(yè)有著密切關(guān)系。在當(dāng)前荊州名城保護(hù)立法中應(yīng)充分認(rèn)清需要解決的重點問題，并以問題為導(dǎo)向，制定一部符合實際需要的地方法規(guī)，以推動荊州名城保護(hù)再上新臺階，促進(jìn)荊州由歷史文化資源大市向旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大市轉(zhuǎn)換，為荊州市的社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（作者單位：荊州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會）