◎ 彭 城（湖北省宏泰國有資本投資運營集團，武漢430077）

嚴格權(quán)力監(jiān)督問責 完善責任追究機制
——《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》學習體會和思考

◎ 彭 城（湖北省宏泰國有資本投資運營集團，武漢430077）

今年8月2日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號）（以下簡稱“《意見》”），這是我國完善國有資產(chǎn)監(jiān)管、落實國有資本保值增值責任、防止國有資產(chǎn)流失的重要制度安排，是深化國有企業(yè)改革“1+N”系列頂層設計文件的重要組成部分，對全面推進國企改革戰(zhàn)略進程有著十分重要的意義。本文試對《意見》的主要內(nèi)容和特點談談學習體會，對《意見》發(fā)布的影響作出初步分析，對湖北省國資投資運營平臺貫徹《意見》所做的工作做一簡要介紹，并對下一步要做好的工作提出幾點建議。

1 主要內(nèi)容和特點

1.1 主要內(nèi)容

《意見》強調(diào)，國有企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員，違反國家法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，未履行職責或未正確履行職責，造成國有資產(chǎn)較大或重大損失以及其他嚴重不良后果的，應當追究責任，且實行重大決策終身責任追究制度。

《意見》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)由總體要求、責任追究范圍、資產(chǎn)損失認定、經(jīng)營投資責任認定、責任追究處理、組織實施以及工作要求等7個方面組成。其主要內(nèi)容可以從4個方面描述：

第一， 明確責任追究的范圍?！兑庖姟丰槍`規(guī)經(jīng)營投資問題集中的環(huán)節(jié)，明確了9大方面54種需追究責任的情形，包括集團管控、購銷管理、工程承包建設、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)及上市公司股權(quán)和資產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、投資并購、改組改制、資金管理、風險管理等方面。

第二，明確資產(chǎn)損失的性質(zhì)。規(guī)定資產(chǎn)損失包括直接損失和間接損失，應當在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上，依據(jù)有關(guān)規(guī)定認定損失金額及影響。

第三，明確責任追究的類別。經(jīng)營投資責任包括直接責任、主管責任和領(lǐng)導責任。責任追究應根據(jù)資產(chǎn)損失程度、問題性質(zhì)等，對相關(guān)責任人采取5種責任追究方式：組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關(guān)等。這5種責任追究方式可以單獨使用，也可以合并使用。

第四，提出責任追究工作實施的辦法。原則上按照干部管理權(quán)限組織開展。達到較大或重大資產(chǎn)損失標準的，應當由上級企業(yè)或履行出資人職責的機構(gòu)開展責任追究工作。

1.2 特點

第一，具體明確、實操性強。作為頂層設計的政策文件，《意見》不僅高屋建瓴、立意鮮明，在具體條款上也規(guī)定得非常細致、準確，實操性很強?！兑庖姟窂?大違規(guī)類型細化到54種具體情形，從4大追責手段具體到明確上下限的處罰幅度，從責任追究的處理程序到各級監(jiān)管層級的職責都進行了明確規(guī)定，追責界限清晰，操作手段適度，便于企業(yè)對照實施。

第二，量責定處、權(quán)責一致?！兑庖姟穼τ诮?jīng)營投資責任的認定和責任追究處理采取了分級分類、權(quán)責對應的工作原則。在責任追究層面細化了程度不一的5種處理方式，并提出了與薪酬掛鉤的4類經(jīng)濟處罰規(guī)定，體現(xiàn)出“精準量罰、權(quán)責一致”的監(jiān)管思路和管理思想。

第三，有力管控、震懾力大?！兑庖姟穼ψ坟煼秶?、損失和責任認定、追究處理方式和組織實施等多個方面進行了具體要求，通過規(guī)范的責任劃分和懲戒要求形成強有力的管控和震懾，讓國企經(jīng)營管理人員不可罔顧法紀、不敢心存僥幸、不能無所作為，促使國有企業(yè)經(jīng)營管理人員在思想上敬畏制度，在工作中牢記制度，在行動上自覺遵守制度。

2 對各級履行出資人職責的機構(gòu)和國企經(jīng)營投資決策的影響

2.1 明確了“程序決策導向”

《意見》第二章“責任追究范圍”中，一共列舉了9大項，其中多處明確指出因程序不合規(guī)導致的追責情形，例如：在工程承包建設方面，要求先對“合同標的進行調(diào)查論證”才能開展后續(xù)工作；在轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)和資產(chǎn)方面，要求完成“決策和審批程序”、經(jīng)過“授權(quán)”后方可實施；在投資并購方面，規(guī)定要提前開展“盡職調(diào)查”，并強調(diào)“盡職調(diào)查”要進行“風險分析”等等，充分強調(diào)了程序的重要性，這對于某些國有企業(yè)中長期存在的“只要為企業(yè)創(chuàng)造了經(jīng)濟利益，決策過程的瑕疵并不重要”的錯誤管理思維給予明確修正。

2.2 強化了“集體決策導向”

《意見》第四章“經(jīng)營投資責任認定”中將是否經(jīng)集體決策作為重要認定依據(jù)，例如：“未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論或文件傳簽、報審等規(guī)定程序，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項”；或“在多數(shù)人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項”等都作為定責處罰的依據(jù)?！兑庖姟访鞔_強調(diào)了民主集中制在國有企業(yè)經(jīng)營決策中的重要性，堅決抵制在國有企業(yè)中存在的“一言堂”、“少數(shù)人決策”的不良導向和管理慣性。

2.3 堅持了“積極決策導向”

《意見》既明確了“錯誤做法”邊界，也嚴格控制“不作為”底線，充分考慮到因為“嚴法”而導致的“怠行”的可能性。在《意見》第二章“責任追究范圍”和第四章“經(jīng)營投資責任認定”等章節(jié)中，多處出現(xiàn)了因為“未履行”職責而被認定為失職的條款，可謂細致而嚴密地對國有企業(yè)負責人“不作為”情形編織了一張大網(wǎng)，這也對某些國有企業(yè)負責人因為害怕違規(guī)違法而采取的“觀望政策”和一些“庸政懶政”的國企官員給予有力警醒。

3 湖北省國資投資運營平臺貫徹《意見》所做的工作

作為身處國資國企改革一線、承擔國資經(jīng)營改革重任的省級國資投資經(jīng)營平臺，湖北省宏泰國有資本投資運營集團（以下簡稱“集團”）為貫徹《意見》，在集團化經(jīng)營管理架構(gòu)建設、企業(yè)內(nèi)控體系完善和托管企業(yè)改組改制等方面都進行了許多有益的嘗試。

3.1 建立扁平化企業(yè)架構(gòu)，全面強化集團管控

一是強化重大事項決策機制。對子公司資金管理、企業(yè)并購、重大投資、項目招投標、設備采購等業(yè)務領(lǐng)域分別設立“資金紅線”，達到資金比例的業(yè)務運作一律上報集團總部備案或?qū)徟晃吹竭_資金比例的事項由2/3以上的高管集體決策方可執(zhí)行。

二是強化資金收支管控。建立集團資金集中管理中心，統(tǒng)一財務核算軟件，及時、完整收集財務信息。同時，根據(jù)集團發(fā)展的需要，按照財務負責人委派制度，向業(yè)務子公司和所屬企業(yè)委派財務負責人，切實控制財務風險；實施更加嚴格的資金收支預算分類監(jiān)管，按月核定、動態(tài)跟蹤其資金預算。

三是加強金融投資項目審核。金融類項目市場風險性較高、運作難度較大，集團針對該類業(yè)務提出專項管理制度。對金融類項目立項須按照投資權(quán)限進行分層分級報批，審批過程更加嚴格；制定投資管理辦法、投資咨詢委員會議事規(guī)則及相關(guān)制度，對金融投資項目的編制、審查和申報、審批流程進行了全面規(guī)范。

3.2 持續(xù)完善內(nèi)控體系，不斷提升風險管控能力

一是建立健全集團管控機制。集團修訂完善了《公司章程》，依法厘清董事會、監(jiān)事會、黨委會、經(jīng)理層的職責邊界，建立健全權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡、管理有序的決策執(zhí)行監(jiān)督機制。

二是強化投資風險控制。依照相關(guān)法規(guī)和集團制度做好資產(chǎn)處置、企業(yè)改制、投資并購、合同銷購等方面的前置程序和合規(guī)運作，認真履行“三重一大”決策制度，重大事項決策必須經(jīng)過法務、審計等內(nèi)控環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)、提示法律風險和財務風險，確保各項業(yè)務運轉(zhuǎn)順暢。

三是加強經(jīng)濟責任審計。認真落實企業(yè)領(lǐng)導人員、重點崗位人員的經(jīng)濟責任、離任審計等專項工作，確保不留死角、不出遺漏。審計時認真分析企業(yè)管理決策、重大投資決策等，對企業(yè)的發(fā)展、競爭能力和經(jīng)濟效益的提高所產(chǎn)生的影響，從而判斷重大決策的正確性、及時性和有效性。

3.3 深化全省國資改革，妥善推進托管企業(yè)改組改制

集團承接湖北省國資委部分職能，目前托管全省83家省屬國有企業(yè)，并且持有股權(quán)和整體托管企業(yè)的范圍還在進一步擴大。集團在對托管企業(yè)進行改組改制時，對應處置的托管企業(yè)，按規(guī)定一律要求組織開展清產(chǎn)核資、財務審計、資產(chǎn)評估和依法依規(guī)處置。對于經(jīng)營不善的“僵尸企業(yè)”，按照相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，采取清算注銷、整體劃轉(zhuǎn)、依法破產(chǎn)、掛牌轉(zhuǎn)讓等方式退出；對可發(fā)展的托管企業(yè)，按照引進資源性股東，通過技術(shù)改造、管理創(chuàng)新、市場拓展等方式，加快出資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升托管企業(yè)經(jīng)營能力；對主業(yè)清晰突出、運營能力較強、具備盈利能力的托管企業(yè)，大力引進戰(zhàn)略投資者，進一步做強做優(yōu)主業(yè)，并推動到“新三板”掛牌上市。

4 下一步要做好的工作

4.1 提高認識，增強理解和執(zhí)行《意見》的自覺性

《意見》提出的要求是十分嚴肅的，我們要高度認識其重大意義?！兑庖姟诽岢觯凑胀晟片F(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以提高國有企業(yè)運行質(zhì)量和經(jīng)濟效益為目標，以強化對權(quán)利集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集部門和崗位的監(jiān)督為重點，嚴格問責、完善機制，構(gòu)建權(quán)責清晰、約束有效的經(jīng)營投資責任體系。在2017年年底前基本形成國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度和責任倒查機制，在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構(gòu)及國有企業(yè)的責任追究工作體系，形成職責明確、流程清晰、規(guī)范有序的責任追究工作機制。這是《意見》的核心精神，我們務必認識到位，方能提高執(zhí)行的自覺性。

《意見》的出臺為步入改革深水區(qū)的國有企業(yè)拉起了一道警戒紅線，這更是一條保護線和生命線，在改革進程中為國有企業(yè)和企業(yè)家保駕護航，指引我們在遵循市場規(guī)律的前提下切實以制度保證改革的成效。從另一個角度看，這也有助于解決國有企業(yè)投資短期化的問題。

4.2 加強制度建設和監(jiān)督機制，細化責任清單

第一，求真務實，建章立制。《意見》要求各級履行出資人職責的機構(gòu)和國有企業(yè)，要細化違規(guī)經(jīng)營投資責任追究的原則、范圍、依據(jù)、啟動機制、程序、方式、標準和職責，以保障違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作有章可循、規(guī)范有序。對現(xiàn)行管理制度進行清理，界定管理層面、權(quán)責，明確管理程序、措施，進行必要的立、改、廢以及精簡、組合、補充與完善，突出有效性與可操作性，建立健全橫向配套、縱向貫通的各項管理制度體系，并在總體協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，體現(xiàn)適度的前瞻性。

第二，嚴格執(zhí)行，強化監(jiān)督。《意見》要求責任追究工作要加強與黨建、審計、紀檢監(jiān)察、干部管理等部門的協(xié)同，形成監(jiān)管合力。要探索向社會公開責任調(diào)查處理情況，接受社會監(jiān)督。

4.3 明確崗位職責和履職程序，落實責任追究

第一，根據(jù)分工落實履職責任。突出有權(quán)必有責、權(quán)責一致的目標導向，從職務名稱、崗位職責、責任層級、下屬關(guān)鍵崗位和風險點、執(zhí)行規(guī)定等方面細化分解責任，按照相應的責任劃分對經(jīng)營管理人員進行追責認定，將《意見》中的追責依據(jù)和量罰等級進行細化，切實落實重大經(jīng)營責任終身追責制。

第二，完善績效考核管理體系?？冃Э己梭w系的總體目標是建立健全以責任與激勵為導向、以提高團隊業(yè)績?yōu)橹攸c的績效管理體系。企業(yè)應結(jié)合實際，建立切實有效的獎罰機制，主要體現(xiàn)在：一是建立分級分類的績效管理體系；二是突出高層與中層的績效管理責任；三是將考核結(jié)果與獎金、薪酬及職務晉升等掛鉤。將《意見》中追責扣薪的處理辦法，融入企業(yè)薪酬績效管理辦法中，加深績效管人力度，提升企業(yè)用人水平。

4.4 強化內(nèi)控建設和風險管理，提升運營效能

第一，加強企業(yè)內(nèi)控體系建設。要堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設計”的原則，以源頭治理和過程控制為核心，以防范風險和提高效率為重點，對現(xiàn)有管理制度、職責分工和業(yè)務流程進行全面梳理。按照《意見》的責任認定情形，編制企業(yè)內(nèi)部控制手冊，按照手冊相關(guān)規(guī)定，查控到崗，追責到人。

第二，強化企業(yè)風險管理。要樹立正確的風險管理理念，增強員工的風險管理意識。制定符合企業(yè)實際的風險管理制度，制度要包含操作流程和管理辦法，如風險識別、評估、控制、監(jiān)控、報告等流程的操作方法及企業(yè)整體的交易管理、利益沖突管理、信息共享管理等，構(gòu)建風險預警體系，提前防范風險。

今年10月27日閉幕的黨的十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對于執(zhí)行國務院辦公廳的《意見》，更是最好的思想和行動指導。《監(jiān)督條例》以近1/3的篇幅對黨內(nèi)監(jiān)督工作和權(quán)力監(jiān)督體系進行了詳細闡述，明確提出“要完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權(quán)必有責、用權(quán)必擔責、濫權(quán)必追責的制度安排”；要求“各級黨組織應當把信任激勵同嚴格監(jiān)督結(jié)合起來，促使黨的領(lǐng)導干部做到有權(quán)必有責、有責要擔當，用權(quán)受監(jiān)督、失責必追究?！笨梢钥闯觯瑱?quán)力監(jiān)督和責任追究成為了中國共產(chǎn)黨治國理政的重要基礎(chǔ)和制度保障，這為國有企業(yè)經(jīng)營管理和責任追究體系建設明確了目標、指明了方向。