崔偉

我國水利水電工程移民利益補(bǔ)償機(jī)制改革思路及建議

崔偉

Wo guo shui li shui dian gong cheng yi min li yi bu chang ji zhi gai ge si lu ji jian yi

水利水電工程在國計(jì)民生中地位顯著，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目。由于工程浩大，涉及的空間范圍廣大，一般都需要周圍的原居民搬遷，遷移過程中如何補(bǔ)償原居民利益即成為一個(gè)十分重要的問題。文中首先從補(bǔ)償機(jī)制改革的必要性入手，在此基礎(chǔ)上提出補(bǔ)償機(jī)制的原則和思路，最后提出如何化解改革成本的思路。

新中國建立以來，我國共修建了八萬多座水利水電工程，遷移人口將近2500萬，這些工程在發(fā)電、防洪、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也衍生出了移民難題。若從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，興建水利工程是一種優(yōu)化資源配置的行為，帶來一部分收益的同時(shí)，損害了另一部分的既有利益，這兩部分人之間的交叉存在又引起一系列社會(huì)問題。如何分配資源優(yōu)化配置后的增值部分，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，是本文探討的重點(diǎn)。

一、補(bǔ)償機(jī)制改革的必然性

1.舊補(bǔ)償機(jī)制遺留問題。IDRN (世界移民網(wǎng)絡(luò)) 主席Downing指出∶ “從增加的科技知識(shí)，包括移民過程縱向前后比較研究 , 已不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有補(bǔ)償是難以使移民恢復(fù)原有狀況的。總之 ，那種認(rèn)為現(xiàn)有補(bǔ)償可以為移民搬遷后生計(jì)恢復(fù) , 實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展鋪設(shè)康莊大道的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯是錯(cuò)誤的”。以往的事實(shí)表明，某些水利水電工程項(xiàng)目移民搬遷后，生活更加貧困，這是人為因素造成的次生貧困。移民離開家園就需要重建家園，適應(yīng)環(huán)境和尋找生計(jì)，搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則帶有明顯的時(shí)代性，深受當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，使不同歷史時(shí)期、移民安置區(qū)與非移民安置區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差距越來越大，形成了歷史問題。

2.當(dāng)前補(bǔ)償機(jī)制的缺陷。當(dāng)前補(bǔ)償機(jī)制存在多種問題，主要有：第一，土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的兩種形式是私有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在征地和補(bǔ)償上有很多麻煩，需要對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)與地上附著物補(bǔ)償費(fèi)分開管理，存在產(chǎn)權(quán)主體和利益主體不一致的現(xiàn)象；第二，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采用的方式之一是年產(chǎn)值的倍數(shù)，忽略了土地的區(qū)位價(jià)值，這種方式常常導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際脫節(jié)；第三，補(bǔ)償費(fèi)用偏低。通常重點(diǎn)基礎(chǔ)項(xiàng)目補(bǔ)償費(fèi)用多是以政府定價(jià)為準(zhǔn)，給予農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用一般較低。

3.水利水電工程需要得到移民的支持。移民過程也就是利益重新分配的過程，這個(gè)過程存在各方利益的沖突，在解決社會(huì)沖突時(shí)，科塞提出了著名的“社會(huì)安全閥”制度，即社會(huì)預(yù)警機(jī)制。一個(gè)群體是否支持一種變革，取決于變革參與各方對(duì)改革后預(yù)期利益的估計(jì)。興建水利水電工程是需要付出成本的，資源重新配置也會(huì)帶來巨大的長(zhǎng)期的利益，問題就在于利益的分配標(biāo)準(zhǔn)與分配方式。當(dāng)前需要從構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系入手，充分解決移民的利益訴求，才能獲得他們對(duì)水利水電工程搬遷的支持。

二、建立補(bǔ)償機(jī)制的原則和思路

水利水電工程是利國利民的基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展作用顯著，由于工程實(shí)施過程中涉及到各利益相關(guān)方的矛盾，有一部分人利益受損，因此需要采取補(bǔ)償措施彌補(bǔ)利益受損一方。補(bǔ)償?shù)膶?duì)象既包括直接受影響的群體，也包括間接受影響的群體。補(bǔ)償過程中應(yīng)堅(jiān)持適度、“造血”、兼顧效率與公平、弱勢(shì)群體保護(hù)等基本原則，具體可以以下幾點(diǎn)建立補(bǔ)償機(jī)制。

1.為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系。現(xiàn)階土地對(duì)于農(nóng)民來說，社會(huì)保障功能遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)功能。“三農(nóng)專家”溫鐵軍指出：“對(duì)許多人均耕地不足一畝的農(nóng)戶來說，耕地已經(jīng)不具備生產(chǎn)資料的性質(zhì) , 而成了他的社會(huì)保障”。 由國土資源部耕地司牽頭制作的調(diào)研報(bào)告表明，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地的生存保障功能達(dá)到土地總效用的51.32%，而經(jīng)濟(jì)功能僅為28.70%。即便有其他收入足以取代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，還是有63.7%的人認(rèn)為土地是他們生存的基礎(chǔ)。鑒于當(dāng)前現(xiàn)狀，不能把征地問題土地化，看做一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，土地就是農(nóng)民的全部，要為失地農(nóng)民構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系，保障與就業(yè)相結(jié)合。

2.完善土地征用補(bǔ)償制度。征地補(bǔ)償制度主要用于解決征地過程中針對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者移民遷移過程中遇到的經(jīng)濟(jì)問題。應(yīng)改變過去按照年產(chǎn)值倍數(shù)的計(jì)算方法，應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，采用當(dāng)前市場(chǎng)評(píng)估價(jià)作為補(bǔ)償基礎(chǔ)。在確定補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，更多需要聽取土地承包者或移民的建議。在分配補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，首先要有利于土地承包者而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，補(bǔ)償費(fèi)用的用途應(yīng)傾向于使失地農(nóng)民重新建立生活、重新恢復(fù)開展生產(chǎn)活動(dòng)。在建立水利水電工程中，失地農(nóng)民以自己原有的居住和土地使用權(quán)作為權(quán)益類資產(chǎn)參與工程建設(shè)項(xiàng)目，長(zhǎng)期分享收益，這樣可以切實(shí)保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.移民安置方式與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合。移民安置可以考慮受益區(qū)優(yōu)先，水利水電工程通常涉及到地區(qū)政府之間、企業(yè)之間、移民與當(dāng)?shù)鼐用裰g一列復(fù)雜的關(guān)系，地區(qū)政府要把幫助移民恢復(fù)生產(chǎn)作為重點(diǎn)工作，逐漸提高移民生活水平，可以采取本縣分散或集中安置，跨縣或跨省安置等等，根據(jù)不同的安置方式，詳細(xì)規(guī)定補(bǔ)償、安置和搬遷等等各種費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及使用方法。移民被安置地土地增值部分，應(yīng)按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配，移民具有與原住民同等的權(quán)利，享有土地增值收益。在安置方式上，也可以采用“對(duì)口支援”，不同區(qū)域根據(jù)自己的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)等，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，共同發(fā)展，把區(qū)域資源開發(fā)與移民安置相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)雙贏。

三、改革補(bǔ)償機(jī)制成本分析及化解建議

當(dāng)前，構(gòu)建移民社會(huì)保障制度至少面臨三個(gè)方面成本和風(fēng)險(xiǎn)：首先，資金問題。構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度實(shí)質(zhì)上是解決資金來源問題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全國失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在 4000 萬人左右 , 每年還要新增 200 多萬人。根據(jù)當(dāng)前我國最低社保標(biāo)準(zhǔn)，即便土地補(bǔ)償金全部投入，還存在約 6 ～10 千億元的缺口”。更嚴(yán)峻的事實(shí)是，保守估計(jì)，到2030年，我國失地農(nóng)民人數(shù)將達(dá)到1.1億。其次，新老安置模式銜接問題。從農(nóng)轉(zhuǎn)非就業(yè)安置的傳統(tǒng)模式改變?yōu)樯鐣?huì)保障安置的新模式，失地農(nóng)民的利益存在長(zhǎng)期與短期利益的問題。最后，新老移民問題。不同時(shí)期的移民政策不同，造成了兩個(gè)移民群體，而兩個(gè)移民群體間存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不同，比較后容易導(dǎo)致心理失衡，引起群體性上訪，最終增加移民政策變革的社會(huì)成本。

建立完善的移民社會(huì)保障制度，根本上來說要解決資金問題，資金的籌集可以從這幾個(gè)角度考慮：第一，提高項(xiàng)目投資預(yù)算中征地費(fèi)的比例。我國征地費(fèi)占項(xiàng)目投資比例與國外相比有很大差距，可以通過提高征地費(fèi)，充實(shí)社會(huì)保障資金。第二，提高用地成本中征地費(fèi)的比例。項(xiàng)目實(shí)際用地成本中，政府各項(xiàng)稅費(fèi)所占比例過大，在執(zhí)行過程中，政府在考慮投資成本的前提下，通過減少稅費(fèi)的途徑以增加移民的收入補(bǔ)償。第三，多渠道募集。建議把一部分農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)入移民社會(huì)保障基金中，為保障基金的保值增值，選擇安全可靠的投資手段，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有利條件，確保移民社會(huì)保障得到充足的保證。

（作者單位：河南省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限公司）