無(wú)論從上面我們闡述的歷史事實(shí)，還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析來(lái)講，產(chǎn)業(yè)政策并不必然是會(huì)失敗的，也并不必然是成功的。產(chǎn)業(yè)政策需要在一定的條件下才能成功。由于人類認(rèn)知和信息的不完全性的限制，我們不可能找到產(chǎn)業(yè)政策成功的充分條件，但我們通過(guò)歷史資料研究可以發(fā)現(xiàn)一些產(chǎn)業(yè)政策成功的必要條件。盡管即使?jié)M足全部必要條件，我們也不能保證一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的成功，但至少我們可以提高產(chǎn)業(yè)政策成功的概率。鑒于現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)業(yè)政策較低的成功率，這也是件了不起的工作，也應(yīng)當(dāng)是我們回顧和反思我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)鍵所在。正如哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授丹尼·羅德里克所指出的，政府失靈與市場(chǎng)失靈不是關(guān)鍵，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)政策制度化框架設(shè)計(jì)指南更為實(shí)用。換言之，與其討論政府是否應(yīng)該出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，不如討論如何改革政府機(jī)制，讓政府出臺(tái)有良好效果的產(chǎn)業(yè)政策的概率提升。

一、未來(lái)需要更有效的產(chǎn)業(yè)政策

無(wú)論是學(xué)者還是官員，在考慮制定新的產(chǎn)業(yè)政策之前，都應(yīng)該對(duì)過(guò)去的不成功的做法進(jìn)行很好的總結(jié)和反思，提出一些切實(shí)有效的改進(jìn)辦法，把小概率事件變成大概率事件。那么產(chǎn)業(yè)政策怎樣做才能變得有效？

（一）尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用

發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，尤其要注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好而不是更多地發(fā)揮政府的作用。正如前文所述，我們國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策中曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)以政府判斷、選擇代替市場(chǎng)判斷和市場(chǎng)選擇的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響非常嚴(yán)重。如果政府甄別產(chǎn)業(yè)尚存在爭(zhēng)議的話，那么政府選擇特定工藝、技術(shù)、企業(yè)規(guī)模等是極其可笑和荒唐的，是典型的無(wú)視市場(chǎng)的表現(xiàn)。某個(gè)行業(yè)里面，何種產(chǎn)品、何種技術(shù)、何種工藝未來(lái)會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外，誰(shuí)也不知道，誰(shuí)也不能代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)人為決斷。類似這樣的問(wèn)題，在以后的產(chǎn)業(yè)政策中還是要堅(jiān)決避免的。

從理論上來(lái)說(shuō)，政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)甄別也是不可行的，但考慮的我國(guó)的實(shí)際，在今后很長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期，產(chǎn)業(yè)甄別不可避免，但我們要充分吸取教訓(xùn)，在產(chǎn)業(yè)甄別中要充分考慮市場(chǎng)因素。當(dāng)然，如何適當(dāng)超前地選擇符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)作為扶持對(duì)象，仍然是說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難。而且，從概率上來(lái)講，成功的概率也不會(huì)很高，這是我們必須面對(duì)的客觀事實(shí)。

（二）不損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)之所以能高效配置資源，一個(gè)重要的原因即是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如果市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制遭到損害，那么市場(chǎng)配置資源的效率也會(huì)大打折扣。

過(guò)去的產(chǎn)業(yè)政策中出現(xiàn)了政府直接決定企業(yè)是否有資格進(jìn)入某種私人物品生產(chǎn)的現(xiàn)象，如過(guò)去國(guó)家采取產(chǎn)業(yè)政策支持家電和汽車等行業(yè)的發(fā)展，不但選定重點(diǎn)支持企業(yè)，還不許其他企業(yè)進(jìn)入，是很糟糕的做法。政府選擇優(yōu)勝者，不僅容易引發(fā)企業(yè)對(duì)政策公平性的懷疑，也容易滋生各種腐敗，從多個(gè)方面破壞市場(chǎng)的效率，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。此外，這種人為的選擇，也會(huì)扭曲企業(yè)的激勵(lì)，進(jìn)而導(dǎo)致政策偏離最初的設(shè)想?，F(xiàn)實(shí)中不少企業(yè)為了獲得政府政策的支持，把工作的重點(diǎn)放在了政府公關(guān)而不是研發(fā)創(chuàng)新上。一些業(yè)內(nèi)專家和學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府的大部分創(chuàng)新補(bǔ)貼流向了創(chuàng)新比較少的國(guó)有企業(yè)，這就說(shuō)明關(guān)系比創(chuàng)新重要。應(yīng)該來(lái)說(shuō)，這與政府支持創(chuàng)新的最初愿望是背道而馳的。所以，在今后的產(chǎn)業(yè)政策中，必須要仔細(xì)考量新的政策是不是會(huì)損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策絕對(duì)不能通過(guò)。

（三）謹(jǐn)慎干預(yù)

干預(yù)的目的只有一個(gè)，就是消解產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的瓶頸。政府干預(yù)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的手段有很多，可以選擇補(bǔ)貼，也可以選擇管理準(zhǔn)入門檻，補(bǔ)貼也可以選擇不同的環(huán)節(jié)。比如現(xiàn)在支持新能源汽車，政府的選擇是撒胡椒面式地補(bǔ)貼后端的消費(fèi)者。這當(dāng)然可以讓生產(chǎn)商有利可圖，繼續(xù)投入研發(fā)活動(dòng)。但這可能不是最佳的政策選擇。新能源汽車的技術(shù)瓶頸在電池，一是成本，二是壽命，三是安全性。我國(guó)的新能源汽車能不能形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)鍵還是看電池技術(shù)能否獲得突破性的進(jìn)展。國(guó)家應(yīng)該把資金和科研力量集中起來(lái)支持前端的電池研發(fā)，也許這比分散地支持所有的汽車企業(yè)各自為政搞開(kāi)發(fā)更加有效。

（四）要有退出機(jī)制

我國(guó)支持勞動(dòng)密集型制造業(yè)的政策能夠獲得成功，除了符合比較優(yōu)勢(shì)和不限制競(jìng)爭(zhēng)之外，就是及時(shí)退出。產(chǎn)業(yè)政策是臨時(shí)幫助新興產(chǎn)業(yè)形成的，不是長(zhǎng)期支持它們發(fā)展的。很多國(guó)家的“幼稚產(chǎn)業(yè)”一直成長(zhǎng)不起來(lái)，就是因?yàn)檎堰@些重點(diǎn)企業(yè)保護(hù)了起來(lái)。保護(hù)政策一直不退出，這些所謂的“創(chuàng)新企業(yè)”也就變成了一個(gè)特殊的利益群體，可以躺在國(guó)家政策的身上討生活，哪里還會(huì)有創(chuàng)新的動(dòng)力和能力？所以，在制定任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候，都必須同時(shí)設(shè)計(jì)一個(gè)退出機(jī)制。過(guò)了一段時(shí)期，如果新興產(chǎn)業(yè)還是沒(méi)能發(fā)展起來(lái)，就應(yīng)該果斷放棄，不應(yīng)該讓它變成國(guó)家長(zhǎng)期的負(fù)擔(dān)。

（五）要做事后評(píng)估

地方執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，要么大家都跟著中央跑。中央倡導(dǎo)發(fā)展新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，各地不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，全國(guó)都下同一盤棋。要么換一茬官員就改一套思路，沒(méi)有一套方案能夠堅(jiān)持到底。說(shuō)到底，還是干部評(píng)價(jià)體系出了問(wèn)題，雖然政績(jī)至上，做的都是表面化的文章，但決策者并不承擔(dān)政策后果。以工信部出臺(tái)政策支持嬰兒奶粉為例，最后國(guó)家的錢是產(chǎn)生了預(yù)期的目的、打了水漂還是進(jìn)了特定個(gè)人或是機(jī)構(gòu)的腰包，反正完全無(wú)從得知。所以，要執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，首先應(yīng)該設(shè)立評(píng)估制度，特別是請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)每一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的效果做獨(dú)立評(píng)估。決策官員必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、在反思基礎(chǔ)上提高產(chǎn)業(yè)政策水平

產(chǎn)業(yè)政策扎根于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深處，在今后很長(zhǎng)的時(shí)間里，產(chǎn)業(yè)政策仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。近年經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行，背后有周期性和趨勢(shì)性因素的作用，但最大的變化是過(guò)去長(zhǎng)期支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勞動(dòng)密集型制造業(yè)和資源型重工業(yè)失去了活力，現(xiàn)在迫切需要培養(yǎng)和發(fā)展新的有競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，支持下一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，現(xiàn)在迫切需要做的，一方面是讓已經(jīng)失去競(jìng)爭(zhēng)力的舊的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級(jí)或者退出，另一方面是讓新興產(chǎn)業(yè)更快地形成并發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)政策在今后一段歷史時(shí)期仍將扮演重要的角色。但是，鑒于產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)際中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)政策再也不能按照過(guò)去的老路走下去。

（一）在反思的基礎(chǔ)上重新認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)政策中政府作用的邊界

正如前文所述，中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是以政府的判斷和選擇來(lái)代替市場(chǎng)機(jī)制，以政府對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來(lái)替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中對(duì)于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇；以政府對(duì)市場(chǎng)供需狀況的判斷以及控制供給來(lái)代替市場(chǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

實(shí)施這樣的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策制定者需要關(guān)于生產(chǎn)成本、消費(fèi)者偏好、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品及實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的所有知識(shí)，而這些知識(shí)只能依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的展開(kāi)而逐漸顯示和暴露出來(lái)，在市場(chǎng)過(guò)程產(chǎn)生這些信息之前獲取它們是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。并且這些知識(shí)具有的主觀性、私人性和分散性，伴隨著默示的和與特定時(shí)空有關(guān)的知識(shí)，是無(wú)法進(jìn)行匯總的知識(shí)，政策制定部門無(wú)法利用這些知識(shí)進(jìn)行有意義的統(tǒng)計(jì)并據(jù)此進(jìn)行正確的經(jīng)濟(jì)計(jì)算和預(yù)測(cè)。

競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)發(fā)現(xiàn)某些事實(shí)和知識(shí)的過(guò)程，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程市場(chǎng)能夠解決分散知識(shí)的利用問(wèn)題。如果不存在競(jìng)爭(zhēng)，這些事實(shí)要么仍然不為人所知，要么至少不被利用。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所凸顯或隱含的利潤(rùn)機(jī)會(huì)的驅(qū)使下，經(jīng)濟(jì)主體積極主動(dòng)地去發(fā)現(xiàn)、獲取和利用未被他人發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)世界的知識(shí)，通過(guò)知識(shí)的交流、傳播和擴(kuò)散及其他學(xué)習(xí)過(guò)程，進(jìn)行試錯(cuò)、糾錯(cuò)和適應(yīng)的市場(chǎng)行動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)知識(shí)增長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)積累促使新知識(shí)和新技術(shù)的出現(xiàn)。有關(guān)技術(shù)、偏好和其他數(shù)據(jù)等有關(guān)信息尚未為人所知時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)作為發(fā)現(xiàn)這些信息的動(dòng)態(tài)過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)主體分散和默示的知識(shí)的協(xié)調(diào)過(guò)程。信息是競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的結(jié)果，“哪些產(chǎn)品是稀缺的或哪些東西是產(chǎn)品，其稀缺程度有多大、價(jià)值有多高，這恰恰是有待競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程發(fā)現(xiàn)的事實(shí)”，包括有關(guān)市場(chǎng)的信息和知識(shí)以及有關(guān)制度的信息與知識(shí)。競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)發(fā)現(xiàn)的過(guò)程，不管是運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)還是運(yùn)用于科學(xué)，都不可能預(yù)先知道尚未展開(kāi)之過(guò)程的結(jié)果。

因而，政府不可能在產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備、工藝、技術(shù)和產(chǎn)量等方面的選擇上比市場(chǎng)更有效率。政府代替市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行選擇，反而可能會(huì)壓制經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行知識(shí)發(fā)現(xiàn)的積極性，阻礙市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整過(guò)程，導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)行效率低下，在產(chǎn)業(yè)政策中應(yīng)盡量避免以政府選擇來(lái)代替市場(chǎng)機(jī)制。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策中，另一個(gè)典型特點(diǎn)就是政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資項(xiàng)目審批和選擇性培育特定企業(yè)，來(lái)提高市場(chǎng)集中度和培育大規(guī)模企業(yè)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。這種政策混淆了結(jié)果與過(guò)程。一定時(shí)期特定市場(chǎng)的企業(yè)數(shù)量、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)是特定競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的暫時(shí)結(jié)果，本身并無(wú)多大的意義。競(jìng)爭(zhēng)性集中之所以有效率，是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性過(guò)程的選擇性作用。脫離開(kāi)這一過(guò)程片面的強(qiáng)調(diào)集中度的效率是毫無(wú)意義的。

產(chǎn)業(yè)集中是競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)勝過(guò)程的必然趨勢(shì)，是企業(yè)不斷創(chuàng)新和適應(yīng)環(huán)境的市場(chǎng)過(guò)程之必然結(jié)果。只有經(jīng)由競(jìng)爭(zhēng)才能夠最終判定誰(shuí)能勝出，只有經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)試驗(yàn)過(guò)程才能篩選出暫時(shí)的贏家。因此，政府不可能代替市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)程來(lái)選擇真正的贏家。

倘若政府干預(yù)代替市場(chǎng)選擇過(guò)程進(jìn)行勝者的選擇，導(dǎo)致產(chǎn)生自發(fā)的發(fā)現(xiàn)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)的消失，其結(jié)果必然是促使被選擇的經(jīng)濟(jì)主體不需要經(jīng)歷競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)自身生存和盈利所帶來(lái)的威脅，失去積極探尋、發(fā)現(xiàn)和獲得依靠市場(chǎng)過(guò)程的展開(kāi)所逐漸顯示和暴露出來(lái)的滿足消費(fèi)者的需求和產(chǎn)品知識(shí)的動(dòng)力，失去追求以較低成本實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者偏好的創(chuàng)新激勵(lì)，進(jìn)而失去動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)效率，而整個(gè)市場(chǎng)必然失去甄別、發(fā)現(xiàn)、利用和創(chuàng)造新知識(shí)的動(dòng)力，行動(dòng)主體對(duì)利潤(rùn)機(jī)會(huì)所保持的警覺(jué)也會(huì)消失。由此就帶來(lái)了另一問(wèn)題：政府對(duì)勝者的選擇也使得經(jīng)濟(jì)主體通過(guò)非市場(chǎng)手段俘獲政策制定者的不良現(xiàn)象更為嚴(yán)重和普遍，由此進(jìn)一步扭曲了市場(chǎng)過(guò)程的有效運(yùn)行。

（二）提升產(chǎn)業(yè)政策決策的透明性和開(kāi)放性

過(guò)往產(chǎn)業(yè)政策制定中經(jīng)常出現(xiàn)閉門造車現(xiàn)象，各部門小范圍制定產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)際調(diào)研和考察不夠，對(duì)學(xué)術(shù)界和企業(yè)界的意見(jiàn)聽(tīng)取不夠，這往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策脫離實(shí)際，政策水平低下。

今后的產(chǎn)業(yè)政策制定中，要堅(jiān)持調(diào)研現(xiàn)行，在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上提出問(wèn)題；要廣開(kāi)言路，多聽(tīng)專家學(xué)者意見(jiàn)；要重視企業(yè)層面的意見(jiàn)，多聽(tīng)聽(tīng)企業(yè)家的意見(jiàn)。

（三）要對(duì)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，定期評(píng)估

客觀上，由于認(rèn)知能力限制和不完全信息，無(wú)法確保產(chǎn)業(yè)政策的正確性和有效性，因而，需要在實(shí)踐中不斷評(píng)估和修正，防止不適當(dāng)?shù)恼唛L(zhǎng)期運(yùn)行帶來(lái)嚴(yán)重后果。這就要求同時(shí)配套建立政策修正機(jī)制和退出機(jī)制。

今后的產(chǎn)業(yè)政策要實(shí)行運(yùn)行監(jiān)控制度，要建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)跟蹤產(chǎn)業(yè)政策的效果，定期調(diào)研產(chǎn)業(yè)政策的效果，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比較嚴(yán)重的要通過(guò)修改政策加以改進(jìn)。同時(shí)，要建立產(chǎn)業(yè)政策定期評(píng)估機(jī)制，每隔一年或者幾年，委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)政府制定實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估顯示政策沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的，要進(jìn)一步論證、改進(jìn)；評(píng)估顯示嚴(yán)重脫離實(shí)際的，要及時(shí)退出，以便將負(fù)面影響降至最低。