龐昭進 ，常寶軍 ，李曉爽 ，郭安強 ，李 偉 ，馬俊永 ，魯關立

（1.河北省農(nóng)林科學院旱作農(nóng)業(yè)研究所，053000，衡水；2.衡水市桃城區(qū)水務局，053000，衡水；3.河北省作物抗旱研究重點實驗室,053000，衡水；4.中共棗強縣委員會，053000，衡水）

“一征一保一獎”節(jié)水管理制度淺析

龐昭進1，3，常寶軍2，李曉爽1，3，郭安強1，3，李 偉1，3，馬俊永1，3，魯關立4

（1.河北省農(nóng)林科學院旱作農(nóng)業(yè)研究所，053000，衡水；2.衡水市桃城區(qū)水務局，053000，衡水；3.河北省作物抗旱研究重點實驗室,053000，衡水；4.中共棗強縣委員會，053000，衡水）

介紹了“一征一保一獎”節(jié)水管理制度的研究背景、主要內涵及試點應用效果等，并根據(jù)與“一提一補”節(jié)水管理制度異同點的對比，梳理了“一征一保一獎”節(jié)水管理制度的比較優(yōu)勢，分析得出“一征一保一獎”更具先進性、更具有社會發(fā)展適應性的結論。研究認為，“一征一保一獎”是以“一提一補”為基礎且更加完善的節(jié)水管理制度，是對節(jié)水制度一次創(chuàng)新。

一征一保一獎；節(jié)水管理制度；試點經(jīng)驗；衡水

一、“一征一保一獎”節(jié)水管理制度形成背景與內涵

1.研究背景

河北省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水資源匱乏矛盾尖銳，農(nóng)業(yè)長期依賴超采地下水維持，境內形成華北最大最深地下水超采漏斗。與以色列、美國等國家完善的水資源管理制度相比，我國的水資源管理尤其是涉及農(nóng)業(yè)的水資源管理制度與水資源短缺的形勢不相稱。因此，探求符合我國國情的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度是大勢所趨。

2005年，河北省衡水市桃城區(qū)在節(jié)水型社會試點建設中首次提出了“一提一補”理論，應用實踐后效果顯著。該制度是根據(jù)水資源重要程度將水價分別提高到不同的價格，再把多收的資金按耕地面積平均補貼，實質是以單位耕地面積平均用水量為基數(shù)，以提價幅度為獎罰標準，實行節(jié)獎超罰。這種制度摒棄了以作物、定額、水權為基礎的理論模擬方法，提出了以實際用水量為基礎、分類提高水價的管理模式，簡單、公平、有效、可操作性強。2015年河北省在超采區(qū)綜合治理工作中將“一提一補”制度作為基本節(jié)水制度，在全省全面推廣應用。

但隨著社會形勢的變化發(fā)展，該制度不再適合全面推廣應用，具體表現(xiàn)為：①農(nóng)民擁有的耕地面積多年沒有調整，差距較大，而“一提一補”制度更放大了這種差距。②從“一提一補”制度推廣角度看，用水多的村補貼相對多，而節(jié)水力度大的村補貼相對少，導致不同村之間的不公平。③隨著國家土地流轉政策的改革落實，河北省超采區(qū)范圍內已流轉土地約占全部土地40%以上，農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)種植大戶等新型經(jīng)營主體已經(jīng)出現(xiàn)且占比較大，如果再以地為補貼標準，就不能形成有效的節(jié)獎超罰制度，“一提一補”制度在用水戶較少或極少戶耕地占比較大情況下實施會失效。因此按人補貼，有利于節(jié)水制度的全面實施。④隨著農(nóng)民收入的提高，現(xiàn)狀的財政刺激措施力度明顯偏弱，因此，探索一套既符合當前實際又著眼于未來的節(jié)水管理制度是當前農(nóng)業(yè)水價改革的根本任務。

2.核心內涵

“一征一保一獎”管理制度是針對“一提一補”制度在應用中存在的一些問題，進一步發(fā)展完善而提出的一種新的節(jié)水管理制度，其具體內涵如下：

（1）“一征”

即對使用水資源的社會主體（用水者）按水資源重要程度分類征收節(jié)水調節(jié)基金。

征收理由：①水資源匱乏，地下水超采嚴重，節(jié)約用水符合水法規(guī)定和地方實際；②農(nóng)業(yè)用水浪費嚴重，節(jié)水意識淡??；③節(jié)水基金在使用中會平均分配給擁有水資源權益的農(nóng)民，不增加大多數(shù)農(nóng)民的負擔。

征收標準：根據(jù)水資源的緊缺程度，兼顧農(nóng)民收入水平和承受能力來確定，一般地下水占現(xiàn)有水價的40%左右，地表水暫不征收，原則是讓當?shù)厮Y源的價格與價值相統(tǒng)一。

調節(jié)基金用途：用水者使用水資源量與繳納調節(jié)基金數(shù)額成正比，沒有占用水資源的用水戶應得到一定補償。節(jié)水調節(jié)基金主要用于區(qū)域內部調節(jié)，與獎勵基金相結合，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加較大。

（2）“一?！?/p>

即保障人們基本的水資源權益。按照相關法規(guī)，每個公民都享有平等的水資源權益，這種權益強調的是人的權益，是社會的價值取向，具有公正、公平、合理、合法性。

（3）“一獎”

即政府或部門為推動“一征一保一獎”制度，對實施該制度地區(qū)的農(nóng)民的獎勵。獎勵幅度可根據(jù)制度推行難度、政府支持力度及農(nóng)村和社會實際情況來確定，一般與提取的節(jié)水基金相匹配。目的是增強節(jié)水意識，引導社會價值取向，鼓勵制度改革的引領者、實踐者。

二、“一征一保一獎”與“一提一補”的比較分析

1.兩種制度比較

（1）“一提一補”與“一征一保一獎”具有統(tǒng)一性

首先，兩者都是節(jié)水管理制度的創(chuàng)新。其次，兩者都是以市場調節(jié)為主要手段，實現(xiàn)在一個固定的用水核算群體中用水的節(jié)獎超罰?！耙徽鳌焙汀耙惶帷钡暮x基本相同，都是以用水量為基礎，而用水量通過所耗費電量體現(xiàn)（做計算依據(jù)），提高水價作為節(jié)水調節(jié)基金。再次，兩者都具有相對公開性、公平性、動態(tài)性、可操作性。最后，兩者的目標都是增強節(jié)水意識、喚醒節(jié)水觀念，引導廣大村民由“讓我節(jié)水”向“我要節(jié)水”轉變。

（2）“一提一補”與“一征一保一獎”的區(qū)別

首先，兩者節(jié)獎超罰計算依據(jù)的基數(shù)不同?！耙惶嵋谎a”以地畝數(shù)（1畝=1/15 hm2，下同）為基數(shù)分配節(jié)水調節(jié)基金，以種地多少體現(xiàn)獎罰，涉及的范圍只是有地的村民?！耙徽饕槐Ｒ华劇笔且匀丝跒榛鶖?shù)分配節(jié)水調節(jié)基金，涉及全體村民，兼顧了農(nóng)村耕地資源分配不均的現(xiàn)實，保障每個公民享有平等的水資源權益。

2.“一征一保一獎”節(jié)水管理制度的先進性

（1）調節(jié)人均土地占有的不均衡

資源占有不平均是我國農(nóng)村土地的歷史遺留問題，比如衡水市棗強縣河西村80%人口占有土地2.39畝/人，15%人口占有土地0.64畝/人，約5%左右人口無任何耕地。按耕地分配則無土地的人不僅沒有耕地使用權而且水權也無法體現(xiàn)。本制度實施后，原來無地或少地的農(nóng)民可通過水權益的體現(xiàn)得到部分補償。

“一征一保一獎”節(jié)水管理制度讓擁有土地多、水資源浪費嚴重者由于灌溉任務大而承擔相應多的灌溉水費，而占有土地相對少和節(jié)約用水者得到獎勵，從而在有限的能力范圍內實現(xiàn)資源占有相對平衡。灌溉用水量不再是單純的耗水量，而是變?yōu)楦軛U，改善占有土地資源和水資源的不均衡性。雖然這種作用可能是微小的，但不可否認，這是對我國土地政策歷史遺留問題的一次積極探索。

（2）改變分村財政補貼的不平衡

“一提一補”制度以村為單元給予財政補貼，由于財政補貼與用水量成正比，導致節(jié)水作物多的反而補貼少，耗水作物多的反而補貼多，存在明顯不平衡?！耙徽饕槐Ｒ华劇敝贫蓉斦剟钜匀藶閷ο螅辉倥c用水量掛鉤，從而改變了分村財政補貼的不平衡。

（3）消除土地流轉對制度實施的影響

“一提一補”制度的設計理念是以土地分戶承包為基礎，只有在分戶承包，人均土地差別不大的情況下，制度才能有效實現(xiàn)節(jié)獎超罰。如果一個村的土地或大多數(shù)土地集中于一人或少數(shù)人，再實行 “一提一補”制度，其個體的比重起了決定性作用，財政補貼都集中于大戶，而與大戶的用水多少關系并不大，因此，造成制度失效或失去公平?！耙徽饕槐Ｒ华劇敝贫鹊脑O計理念是按人補貼，不受控于土地，不再受到土地流轉的影響，可以實現(xiàn)制度的全覆蓋，同時也給予社會一個明確的信息，民生保障政策的目的就是保障每個人福利水平，充分體現(xiàn)社會公平、正義。

（4）有效提高農(nóng)民參與的積極性

近年農(nóng)村的情況發(fā)生了翻天覆地的變化，嚴重影響“一提一補”制度的全面推廣：一是農(nóng)民收入快速提高，已從2010年的5 000多元提高到現(xiàn)在的10 000多元，再沿用當時的政策明顯力度不夠；二是地下水用水量在減少，隨著地下水超采區(qū)綜合治理工程的實施，地表水引、蓄、提工程建設力度大幅度提高，加之農(nóng)業(yè)土地休耕輪作制度的實施，地下水用水量大幅度降低，由于“一提一補”制度的財政補貼與地下水用水量掛鉤，地下水用水量少，財政補貼少，農(nóng)民實行“一提一補”制度的意愿降低。而“一征一保一獎”制度提高了財政刺激力度，可有效提高農(nóng)民參與的積極性。

（5）有助于增強用水戶的節(jié)水意識

“一征一保一獎”可利用政策的獎懲機制，引導農(nóng)民形成節(jié)水灌溉、科學灌溉的習慣。本管理方法有一個獎罰的平衡點，如果不灌溉則為凈獲利，如果灌溉則可能有損失。因此農(nóng)民會首先決定是否灌溉，而進行灌溉必須依靠科學的技術和方法，否則憑經(jīng)驗為獲得節(jié)水獎勵在該灌時不灌，則會導致大幅度減產(chǎn)，在客觀上鼓勵了農(nóng)民學習利用節(jié)水技術。另外，少灌溉可以減少水資源費的比例，也促使農(nóng)民積極使用先進的灌溉設施及小畦灌、微噴、水肥一體化等節(jié)水灌溉技術，培養(yǎng)農(nóng)民形成良好節(jié)水習慣和主動節(jié)水意識。

三、“一征一保一獎”試點情況及應用效果分析

1.試點簡介

2017年6月2日，“一征一保一獎”試點項目在衡水棗強縣肖張鎮(zhèn)前河西村正式啟動，試行期1年。前河西村由于歷史原因存在人均占有土地不平均情況，分為3類：①人均占有土地2.39畝，該類人口占全村農(nóng)業(yè)人口約80%；②人均占有土地0.64畝，該類人口占全村農(nóng)業(yè)人口15%；③無地人口，為2010年以后出生或由于婚嫁原因來本村的農(nóng)業(yè)人口，約占5%左右。

試點主要內容為：“一征”，對農(nóng)業(yè)灌溉使用地下水的用戶統(tǒng)一征收節(jié)水調節(jié)基金，為便于操作實行以電量代替水量計量，標準為每度農(nóng)業(yè)用電0.2元，即電價由現(xiàn)狀的0.68元提高到0.88元；“一?！?，保障每個村民的用水權益，將征收的節(jié)水調節(jié)基金按全體村民人數(shù)平均發(fā)放；“一獎”，為鼓勵實行“一征一保一獎”制度，給予每個村民每年24元獎勵 （每半年支付一半）。

試點工作方面，由河北省農(nóng)林科學院旱作所所長牽頭，多年從事節(jié)水政策研究的專家?guī)ш牐O專門團隊負責項目實施，跟蹤項目進度。前河西村設置有獨立職能的用水者協(xié)會，協(xié)會設會長和委員。用水者協(xié)會不依賴于其他組織，有獨立賬戶；負責向農(nóng)戶解讀節(jié)水政策，收集農(nóng)戶對節(jié)水政策的反饋，主持試驗的日常工作和收集、上交數(shù)據(jù)。前河西村村委會作為監(jiān)督和協(xié)調部門，主要職責是監(jiān)督試驗單位資金按時及時發(fā)放，監(jiān)督節(jié)水協(xié)會數(shù)據(jù)的及時性、完整性、有效性、準確性和保密性。

2.試點數(shù)據(jù)分析

項目自2017年6月2日啟動以來，截至2017年6月底，前河西村由于種玉米造墑發(fā)生地下水灌溉1次，大約有2/3的土地得到灌溉。全村用電量共計24 215 kWh，征收的節(jié)水基金共計4 843元，每人平均用電量33.08 kWh，項目主持單位補貼基金共計8 784元。

（1）計算公式

征收的節(jié)水基金=灌溉用電總量×每千瓦時電提價（即0.2元/kWh）；

個人享受的節(jié)水基金獎勵=征收的節(jié)水基金/農(nóng)業(yè)總人口；

個人補貼合計=個人享受的節(jié)水基金獎勵+項目獎勵資金；

每戶征收節(jié)水基金=發(fā)生灌溉農(nóng)戶耗電量×每千瓦時電提價（即0.2元/kWh）；

盈虧分析=(個人享受的節(jié)水基金獎勵+政府獎勵)×本戶人口數(shù)-本戶征收節(jié)水基金。

（2）未發(fā)生灌溉用電量農(nóng)戶獎勵情況分析

由于本次沒有發(fā)生灌溉，此類農(nóng)戶享受純獎勵，獎勵包括兩部分：一是按人平分的已征收節(jié)水基金，二是項目主持單位的項目獎勵資金。

在本次發(fā)放周期中，享受純獎勵人口319人，按總人均享受6.62元的計算基數(shù)，共計享受節(jié)水基金獎勵2 110.54元。按照項目資金獎勵每人12元的標準，共計3 828元。沒有進行灌溉的農(nóng)民共收到獎勵5 938.54元，平均每人18.62元。其中節(jié)水基金數(shù)據(jù)是可變的，即進行灌溉的人數(shù)和不進行灌溉的人數(shù)是一個不確定值；而項目獎勵資金是定值，不管有沒有進行灌溉都會被獎勵項目資金。

項目獎勵資金是一個重大突破，雖然其初衷是為了試驗項目順利進行而促進農(nóng)民的配合性，但是歸根結底是響應了國家加大三農(nóng)補貼的大政策方向。

（3）發(fā)生灌溉用電量農(nóng)戶的獎罰情況分析

本次發(fā)生灌溉的農(nóng)戶要被征收以灌溉用電量為基數(shù)提價0.2元的節(jié)水基金，另外享受兩項純獎勵，即按人平分的已征收節(jié)水基金和項目主持單位的項目獎勵資金。

在本次發(fā)放周期中，被征收節(jié)水基金灌溉用電總計24 215kWh，涉及農(nóng)戶82戶413人，共征收節(jié)水基金4 843元。每人都可以享受節(jié)水基金獎勵6.62元，共計享受節(jié)水基金獎勵2 732.46元。按照項目資金獎勵每人12元的標準，共計4 956元。對于進行灌溉的農(nóng)民共收到獎勵7 688.46元，平均每人18.62元，同時被征收節(jié)水基金平均每人11.73元，所以進行灌溉的農(nóng)民平均得到最終獎勵為6.89元。具體表現(xiàn)為25戶被罰，占14.7%，最多罰款183元；145戶被獎勵，占比85.3%，最多獎勵186元。

（4）效果分析

節(jié)水管理政策在農(nóng)村的應用、發(fā)生作用有一個過程。第1個階段是政策感受期，即農(nóng)民首先要實際經(jīng)歷新政策實施后的變化，感受新政策對不同用水量農(nóng)戶的影響，主要是哪些會受罰、罰多少，哪些會受獎、獎勵程度等。第2個階段是調整期，即在實際經(jīng)歷和認識政策的效果后，農(nóng)民會根據(jù)獎罰結果采取不同的反應行動，本政策反應行動就是進行節(jié)水灌溉。第3個階段是政策效果表現(xiàn)期，即經(jīng)過政策試點建設和農(nóng)民作出的反應付諸行動，再發(fā)生效果。經(jīng)過以上3個階段預計需要3～5年才能較好地顯現(xiàn)政策效果。但是根據(jù)彈性經(jīng)濟理論可以大體估計整體節(jié)水效果（所謂彈性是指因變量變化百分比與自變量變化百分比之間的比例關系，值為彈性系數(shù)）。

水資源的需求彈性指數(shù)反映的是需求量變動對價格變動的敏感程度。世界銀行1991年度發(fā)展報告中對發(fā)展中國家水的需求彈性進行了估算，其值為0.25。也就是水價提高1個百分點，用水量減少0.25個百分點。

常寶軍、劉毓香等研究證明了衡水市桃城區(qū)在地下水提價40%的“一提一補”制度作用下，地下水第1年的節(jié)水率16.46%，第2年節(jié)水率19.04%，第3年節(jié)水率21.05%。地下水需求彈性系數(shù)約為0.5。

2016年王金霞等在評價河北省改革試點項目灌溉成本時，提出了農(nóng)業(yè)澆灌用水在提價100%時，節(jié)水率約40%，也就是農(nóng)業(yè)灌溉用水的需求彈性系數(shù)是0.4。世界銀行報告中對發(fā)展中國家需求彈性估算包括生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水。生活和工業(yè)用水剛性強、彈性低，因此估算的0.25應用于本制度明顯較低。王金霞提出的彈性系數(shù)涉及整個農(nóng)業(yè)用水，不含不同水源替代的因素，數(shù)額略小。常寶軍、劉毓香計算的彈性系數(shù)是指地下水，含有不同水源替代的因素，數(shù)額略大。

從分析可以看出，幾個水資源彈性系數(shù)的數(shù)據(jù)不僅不矛盾，而且相互驗證了其正確性。“一征一保一獎”機制主要針對地下水超采時，用于計算地下水的節(jié)水量可采用常寶軍、劉毓香計算的數(shù)據(jù)，即彈性系數(shù)為0.5。用于計算農(nóng)業(yè)用水的節(jié)水量可采用王金霞提出的數(shù)據(jù)，即彈性系數(shù)為0.4。綜上，“一征一保一獎”制度水價現(xiàn)狀提價幅度為30%，地下水的節(jié)水率約為15%，按每畝農(nóng)業(yè)灌溉用水量200 m3，制度實行后每畝可節(jié)水30 m3。

四、結 語

“一征一保一獎”管理制度是在“一提一補”基礎上完善發(fā)展起來的新的節(jié)水管理制度，既體現(xiàn)了水資源的稀缺性、商品性和節(jié)獎超罰的原則，又體現(xiàn)了村民人均占有水資源權益的嚴肅性、公平性和社會屬性，能調節(jié)由于占有耕地不均衡產(chǎn)生的不公平問題，并簡化土地流轉過程中的某些問題，從而促進土地流轉的進行。該制度具有公平性、科學性、可持續(xù)性、實用性和可操作性等特點，通過豐富完善該制度可為國家水資源稅費改革和其他社會公共自然資源的管理提供借鑒和參考。

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[7]Jinxia Wang,Lijuan Zhang,Jikun Huang.How could we realize a win–win strategy on irrigation price policy Evaluation of a pilot reform project in Hebei Province,China[J].Journal of Hydrology，2016（539）.

A brief analysis on the “collect-secure-reward” water-saving management policy/

/Pang Zhaojin,Chang Baojun,

Li Xiaoshuang,Guo Anqiang,Li Wei,Ma Junyong,Lu Guanli

In this paper,the concept of “collect-secure-reward” water-saving management policy was clarified and its research background and results of application in pilots were also introduced.A comparison to the original“price increase and subsidy” policy was made and its advantages were analyzed.The conclusion is that the “price-increase+subsidy”water-saving management policy is more impeccable innovative than the original water-saving management policy.

collect-secure-reward;water-saving management system;experiences of pilots;Hengshui

S274

B

1000-1123（2017）23-0036-04

2017-10-10

龐昭進，研究員、所長，主要研究農(nóng)業(yè)科技管理、農(nóng)業(yè)節(jié)水政策及馬鈴薯主糧化關鍵技術與節(jié)水栽培。

責任編輯 安天杭