李金晶，張立鋒，趙祎雯，秦 璐

（水利部黃河水利委員會黃河水資源中心，450003，鄭州）

關于取水許可管理有關問題的探討

李金晶，張立鋒，趙祎雯，秦 璐

（水利部黃河水利委員會黃河水資源中心，450003，鄭州）

取水許可管理是落實水資源消耗總量和強度雙控行動的重要手段，目前我國取水許可管理已經(jīng)形成了較為完備的法律法規(guī)體系，但在具體取水許可管理過程中仍有諸多問題有待探討，需要結(jié)合實際進行完善。通過對水資源論證、取水許可審批、取水許可證的發(fā)放等取水許可管理工作中常見問題進行分析、探討，就完善取水許可管理機制提出了相應的建議。

取水許可；水資源管理；水資源論證

取水許可管理是我國實施最嚴格水資源管理制度的重要措施之一，是落實“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動的重要抓手。依據(jù)《中華人民共和國水法》（以下簡稱 《水法》），2006年國務院第460號令發(fā)布的《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱 《條例》），2008 年水利部制定了《取水許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》），隨后各流域、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺各自轄區(qū)內(nèi)的取水許可管理細則。目前取水許可管理已形成了較為完備的法律法規(guī)體系，規(guī)范了水行政主管部門的取水許可審批行為，促進了水資源管理和保護，但在取水許可管理過程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度仍有不夠完善、規(guī)范之處。本文結(jié)合當前水資源管理實際，研究分析存在的問題，并提出可行的改進措施，為水行政主管部門進一步完善和優(yōu)化取水許可管理制度提供參考。

一、關于取水許可管理范圍的探討

《水法》第四十八條規(guī)定我國取水許可制度的適用范圍，即直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應向水行政主管部門申請領取取水許可證。第二條定義水資源包括地表水和地下水?！稐l例》第二條規(guī)定取水是指利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源?！掇k法》第七條還規(guī)定“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的，應當依法辦理取水許可申請”。在取水許可管理實際工作中，經(jīng)常會遇到以城市自來水、城市中水以及礦坑排水作為取水水源的情況，《辦法》第七條的規(guī)定從根本上解決了取水許可管理中缺乏管理依據(jù)的問題。但王啟猛等認為《辦法》第七條擴大了取水許可制度的適用范圍，必定會引起較多爭議。馮嘉認為《辦法》作為水利部發(fā)布的部門規(guī)章，對取水許可制度的適用范圍超出 《水法》的規(guī)定，根據(jù)《立法法》和《行政許可法》的相關規(guī)定可以認定為無效。河南省水行政主管部門在一次對轄區(qū)內(nèi)某油田企業(yè)進行取水監(jiān)督檢查中，要求企業(yè)糾正無證取水行為，并按規(guī)定補辦取水許可手續(xù)，該企業(yè)法律顧問就提出該企業(yè)使用城市自來水，按照相關法律規(guī)定不需要辦理取水許可證，且企業(yè)繳納的自來水費中已包括水資源費，企業(yè)取水行為是合法的。

從上述案例可見，合理的規(guī)定未必合法，越來越多企業(yè)遵循“法無禁止即可為”原則行事，行政管理工作更應具有強有力的法律保障?！掇k法》作為部門規(guī)章無權(quán)超越《水法》的規(guī)定而擴大取水許可制度的適用范圍，但又要使合理的規(guī)定合法化，因此建議對滯后于取水許可管理實際的上位法進行修改。根據(jù)國務院簡政放權(quán)的相關要求，2015年水利部第47號令已經(jīng)對《辦法》進行了局部調(diào)整，目前急迫的工作是推進 《水法》《條例》相關條款的修改和完善，從法律層面上擴大取水許可制度的適用范圍。

二、關于水資源論證審查工作的思考

2016年水利部簡化整合投資項目涉水行政審批后，建設項目水資源論證報告書審批已合并至取水許可審批中，建設項目水資源論證報告書（表）仍是取水許可審批的重要依據(jù)。

1.有關評審專家的相關規(guī)定

《建設項目水資源論證報告書審查工作管理規(guī)定（試行）》第十一條規(guī)定，審查機關應結(jié)合地區(qū)和專業(yè)審查工作的需要選聘專家組成專家評審組，并指定專家評審組組長。專家評審組人數(shù)為單數(shù)且不少于5名，其中從水利部水資源論證評審專家?guī)熘羞x聘的專家人數(shù)不得少于專家總?cè)藬?shù)的1/2。水利部從2003年起選聘水資源論證評審專家，至今已有1 839名專家進入評審專家?guī)?，但從名單中不難發(fā)現(xiàn)大部分專家都分布在我國的大中城市，縣市級的專家較少，這就給縣市級審查機關評審報告書聘請專家?guī)黼y處。以陜西省為例，該省列入專家?guī)斓膶＜夜?2名，而省會城市之外的專家僅有9名，2016年水資源管理專項監(jiān)督檢查陜北某市評審的水資源論證項目時，發(fā)現(xiàn)專家組中無一人為專家?guī)靸?nèi)專家。

對評審專家?guī)熘袑＜胰藬?shù)的規(guī)定初衷是為了嚴格把關水資源論證報告書質(zhì)量，但現(xiàn)實操作中卻遇到了難題。如何在不違反相關規(guī)定的情況下解決此類難題？一是水利部繼續(xù)增加專家?guī)鞂＜?，并向基層專家傾斜；二是省級水行政主管部門根據(jù)需要建立省級專家?guī)?，統(tǒng)籌解決基層專家不足問題。廣東省2006年公布的省級評審專家就達285名，除24名省直單位專家外，其余人員均分布在各市級單位，而該省進入水利部水資源論證評審專家?guī)鞂＜覂H有64人。

2.有關報告書專家評審的標準

現(xiàn)階段，大部分審查機關使用的是水利部統(tǒng)一格式的專家評審表，該表將評審劃為六項指標，采用百分制，并規(guī)定報告書優(yōu)秀、合格、不合格的三個等級評判標準。此評審表主觀性評分因素較大，在一定程度上受評審專家的專業(yè)、認知程度的影響。2012年重慶市水行政主管部門對專家評審表進行了改進，根據(jù)報告書的章節(jié)將評審指標劃為10項，仍沿用百分制評分方法。

水利部水資源管理中心對專家評審表有過深入研究，將審查內(nèi)容分為9個方面、42項審查要點，每項審查要點結(jié)論分為“合格”“基本合格”“不合格”，并要求對審查結(jié)論為不合格的填寫詳細理由。審查要點中另設12項關鍵性審查點，關鍵性審查點任一項“不合格”，則審查結(jié)論為“不合格”。此外，該評審表中還對審查專家專業(yè)的要求、報告書審查結(jié)論的評定、專家組意見的評議等細節(jié)作出明確規(guī)定。該評審方式和標準緊扣報告書內(nèi)容和導則要求，可向全國推廣使用。

3.有關重新開展論證情形的規(guī)定

《條例》第二十二條規(guī)定，取水申請批準3年內(nèi)，取水工程或者設施未開工建設，或者需由國家審批、核準的建設項目未取得國家審批、核準的，取水申請批準文件自行失效。建設項目中取水事項有較大變更的，建設單位應當重新進行建設項目水資源論證，重新申請取水?！督ㄔO項目水資源論證管理辦法》第十二條規(guī)定，水資源論證報告書審查通過后滿3年，建設項目未批準，或建設項目性質(zhì)、規(guī)模、地點或取水標的發(fā)生重大變化的，業(yè)主單位應重新或補充編制水資源論證報告書。

由于《條例》中未對取水事項有較大變更作出特別說明，《建設項目水資源論證管理辦法》也未對重新編制、補充編制作出明確界定，因此在實際工作過程中存在因建設項目取水地點在同一河段發(fā)生上下游短距離變動而重新編制水資源論證報告書的情形，這種重復性審批對建設單位和審批機關均費時費力。因此，建議參照《辦法》第二十九條明確規(guī)定重新編制水資源論證報告書的情形，對于像以上變動的建設項目可采用補充論證的方式提交相關材料，并簡化審查過程。

三、取水許可審批幾個具體問題分析

1.集中供水工程取水許可

集中供水工程多指自身取水而不實際用水的取水工程，以集中供水工程（指取水后凈化處理）、自來水廠、水庫、共用取水口（指只取水不處理）為代表，此類工程取水許可管理一直存在爭議。顏成利認為水庫水依法辦理取水許可后，可按市場化運作向用水戶供水并收取水費，用水戶無須納入取水許可管理，不需要辦理取水許可證。周建波、王冠軍等認為應將集中供水工程取水權(quán)看作所有用水戶取水權(quán)的集合，具體用水戶的取水信息在供水工程取水許可證中予以明確。朱乾德等認為除給集中供水工程發(fā)放取水許可證外，還可以按不同取水用途對具體用水戶核發(fā)二級取水許可證。

水庫通過大壩截蓄河道徑流水本身就是取水行為，具體用水戶取用水庫內(nèi)的水仍是河道天然水（對水庫水進行處理除外），因此水庫、具體用水戶都應按規(guī)定辦理取水許可證。共用取水口是多個用水戶利用同一取水工程直接取水，按規(guī)定都應辦理取水許可證。對于集中供水工程、自來水廠而言，此取水許可水量是考慮凈水、輸水等損失后的各用水戶用水量之和，取水許可證中應注明具體供水對象的取水量、取水過程、取水用途等信息，總?cè)∷扛鶕?jù)用水戶的增減而相應調(diào)整；也可根據(jù)用水戶提出的申請核發(fā)二級取水許可證。由于具體用水戶與集中供水工程的取水標的密不可分，因此用水戶與集中供水工程一樣應納入取水許可管理。

2.農(nóng)業(yè)取水許可水量的界定

2015年水利部對農(nóng)業(yè)取水許可管理專門下達通知，要求嚴格農(nóng)業(yè)取水許可審批，從灌溉面積、灌溉定額、水源供水量、實際取用水量等方面嚴格核定取水許可水量。取水許可登記表第三頁中農(nóng)業(yè)取水欄目中提供50%和75%兩種灌溉保證率下的取水量。但根據(jù)《條例》第二十四條規(guī)定，取水許可證的取水量應該是多年平均情況下允許的最大取水量。因此，農(nóng)業(yè)取水許可水量應該是多年平均情況下的水量，而不是設計灌溉保證率下的水量。侯保燈等提出設計灌溉保證率與水源的來水保證率等在水資源論證工作中應加以區(qū)分，水資源配置中應進行不同降水頻率下的農(nóng)業(yè)灌溉需水量預測和不同來水頻率下的可供水量預測。

一般情況下，灌區(qū)是通過種植結(jié)構(gòu)、灌溉制度、結(jié)合設計灌溉保證率對應的灌溉定額來復核灌區(qū)的用水量，很少去計算多年平均情況下的用水量。為方便許可，農(nóng)業(yè)取水許可證取水量的定義可簡化為“許可取水量即為灌區(qū)對應設計灌溉保證率情況下的取水量”。當同一灌區(qū)存在不同設計灌溉保證率時，應根據(jù)實際情況，從促進節(jié)水角度出發(fā)，綜合分析后簡化取值。

3.取水許可審批公示制度

取水許可作為一項行政許可，各級水行政主管部門都依據(jù)行政許可公開原則，對行政許可的事項、申請許可的條件和標準、許可程序、期限等進行了對外公開。就具體項目許可審批而言，申請受理、許可都有相應的公示，但尚缺少中間過程的公開內(nèi)容，比如項目的審批狀態(tài)、批前公示等。

由于水資源論證未像環(huán)評一樣引入公眾參與制度，批前公示則可在一定程度上彌補此項不足。閻戰(zhàn)友也認為應在水行政決定做出前對擬批復的水行政許可事項的有關內(nèi)容進行公示，以更好地為行政決策奠定基礎，避免出現(xiàn)因影響第三方利益而使行政決定難以執(zhí)行的情況發(fā)生。

4.取水許可證的管理

《條例》第二條規(guī)定，取用水資源的單位和個人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應當申請領取取水許可證，并繳納水資源費。下面探討在取水許可證日常管理過程中常見的幾個問題。

（1）取水許可證期限的界定

世界上實行取水許可管理的國家均對取水許可證設置合理期限，其中以色列期限最短，為1年；英國期限最長，一般為6～18年。《條例》第二十五條規(guī)定，取水許可證有效期限一般為5年，最長不超過10年。柳長順等認為我國用水水平5年左右會發(fā)生一次較大變化，取水許可證規(guī)定5～10年期限并進行延續(xù)管理符合我國國情水情。經(jīng)調(diào)研，目前河南、內(nèi)蒙古等?。ㄗ灾螀^(qū)）水行政主管部門考慮到建設項目投產(chǎn)到穩(wěn)定運營有一定時間，因此首次核發(fā)取水許可證期限為1～3年，待企業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)后再按規(guī)定期限續(xù)發(fā)。隨著水資源管理向精細化管理發(fā)展，若要在取水總量控制的條件下，實行水資源的最大化利用，避免“許而不用，用無可許”的尷尬局面，就要在嚴格核定許可水量的同時對取水許可的期限有所調(diào)整。

（2）取水許可證多證的管理

《辦法》第二十五條規(guī)定，同一申請人申請取用多種水源的，經(jīng)統(tǒng)一審批后，取水審批機關應當區(qū)分不同的水源，分別核發(fā)取水許可證。除以上按取水水源分證外，實際工作中還發(fā)現(xiàn)同一申請人因在不同地點取水出現(xiàn)多個取水許可證，甚至在同一取水水源上；同一申請人因不同項目建設出現(xiàn)多個取水許可證；還有因?qū)徟鷻C關不同而出現(xiàn)多個取水許可證的情形。取水許可證多證情況給水資源監(jiān)督管理帶來難處，劉卓等認為應該探索按戶發(fā)證，即按項目法人頒發(fā)取水許可證，對不同水源、取水地點、建設項目的多證進行整合；此外，涉及不同審批機關的，應當聯(lián)合簽發(fā)取水許可證，并商定其中某個機關負責日常監(jiān)督管理。

（3）取水許可證表體系的完善

現(xiàn)行的取水許可證實行兩證一套，分別采用A3和A4版面。實際工作中，部分基層水行政主管部門因未配置A3打印機而采用手寫方式發(fā)放，若不考慮A3版證書展示功能，其與A4版無異。因此建議取消A3版取水許可證，只保留A4版或改為A4版正副本形式。此外，建議取水許可證底版只印刷底紋、邊框及國徽部分，其余文字部分均通過系統(tǒng)生成，避免因打印設備不同造成的排版缺陷。另建議進一步優(yōu)化取水許可登記表，在第二頁增加礦坑涌水、中水等非常規(guī)水源的登記信息。細化第十一頁其他需登記說明的情況，增加取水許可證的延續(xù)、變更信息記錄，以便取水許可溯源查詢；增加二級用戶的取水信息，便于集中供水工程取水許可證的發(fā)放。

四、關于取水許可的事中事后監(jiān)管

2016年水利部簡化整合投資項目涉水行政審批后，要求加強取水許可的事中和事后監(jiān)管，下面對有關取水許可事中事后監(jiān)管常見問題進行探討。

1.項目建設期取水許可管理

項目建設期取水許可管理是事中監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，個別建設項目業(yè)主對依法依規(guī)取用水資源意識不到位，造成項目實際取、用、退水情況與行政批復要求不一致，日常遇到的情況如未按批復規(guī)定的水源取水、取水口建設位置發(fā)生變化、取水計量設施安裝不到位、未按論證要求設置廢污水緩沖池等，因為缺少建設期的監(jiān)管，到取水許可核驗時再去糾正為時已晚。因此，需要取水許可監(jiān)管單位定期或不定期開展取水許可監(jiān)督檢查，重點檢查涉水建設項目的建設是否符合批復要求，并對不符合要求建設及時糾正。

2.取水許可核驗資料的準備

《辦法》第二十三條規(guī)定，取水工程或設施建成并試運行滿30日的，申請人應當向取水審批機關報送材料，并申請核發(fā)取水許可證。規(guī)定要求從7個方面整理材料，由于尚未出臺統(tǒng)一的格式與內(nèi)容要求，申請人報送的驗收申請材料五花八門，常出現(xiàn)因為資料不規(guī)整而導致的驗收工作滯后。劉萬根等介紹了珠委相關工作經(jīng)驗，主動向申請人提供“建設項目取水設施試運行情況報告編制參考提綱”和“建設項目取水設施驗收意見書樣本”，方便申請人與審批機關的取水核驗工作，值得推廣。

3.延續(xù)取水評估問題

作為取水許可事后監(jiān)管的重點內(nèi)容，延續(xù)取水管理工作一直在探索中，《條例》第二十七條沒明確規(guī)定取水單位提供延續(xù)取水申請書的具體內(nèi)容與格式。近年，長委和山東、河北等地水行政主管部門出臺了相關規(guī)范性文件，完善了取水許可延續(xù)管理的內(nèi)容和方式；水利部也于2016年就延續(xù)取水管理征求各方意見。王志強等認為長委規(guī)定編制取水延續(xù)申請書（表）技術(shù)要求比較高，單靠項目業(yè)主難以完成，需請專業(yè)技術(shù)單位協(xié)助，增加了成本。有的取水權(quán)人取水量不大，年水費繳納不足萬元，讓其拿出數(shù)萬元或者更多的費用請第三方編制取水延續(xù)申請書（表）不太現(xiàn)實。山東、河北等地僅需取水權(quán)人提供實際取用水情況的證明，審批機關根據(jù)用水戶取水許可證有效期內(nèi)逐年實際取用水量、水資源費繳納、用水計劃執(zhí)行情況，并考慮行業(yè)用水水平、地方用水定額等，綜合核定許可延續(xù)水量。該方法雖然增加了審批機關的工作量，但符合深化水利“放管服”改革方向。

對于延續(xù)取水，如果取水事項基本不變或申請減少延續(xù)許可水量的，建議簡化程序，批準延續(xù)并發(fā)放取水許可證；如果取水事項變化較大，取水權(quán)人應編制取用水合理性評價報告作為延續(xù)取水申請的評估材料，經(jīng)審查機關全面評估合格后，批準延續(xù)并核發(fā)新的取水許可證。建議水利部加快研究并盡快出臺取水許可延續(xù)管理辦法，制定統(tǒng)一的延續(xù)取水許可申請書（表）樣式，規(guī)范延續(xù)取水管理。

[1]王啟猛．關于取水許可規(guī)范化管理有關問題的探討[J]．治淮，2014（12）．

[2]馮嘉．取水許可制度適用范圍辨析——對《取水許可管理辦法》第七條的質(zhì)疑[J]．資源科學，2013（3）．

[3]顏成利．關于對水庫水實施取水許可和水資源有償使用制度的思考[J]．水利發(fā)展研究，2012（11）．

[4]周建波．黃河流域取水許可制度的實踐[J]．水利發(fā)展研究，2014（10）．

[5]王冠軍，柳長順，張金良．對取水許可證權(quán)證屬性的認識[J]．中國水利，2014（22）．

[6]朱乾德，孫金華，王國新，等．我國取水許可制度實施現(xiàn)狀與完善建議[J]．人民長江，2015（11）．

[7]侯保燈，高而坤，占許珠，等．用水保證率內(nèi)涵、計算及應用探討[J]．中國水利，2015（17）．

[8]閻戰(zhàn)友，徐向廣，張銳．建設項目水資源論證管理的思考[J]．海河水利，2011（6）．

[9]柳長順，楊彥明，戴向前，等．取水權(quán)與取水許可證期限研究[J]．中國水利，2016（19）．

[10]劉卓，戴向前．關于完善取水許可證表的思考[J]．水利發(fā)展研究，2016（4）．

[11]劉萬根，張芯．談珠江取水許可管理幾點經(jīng)驗[J]．人民珠江，2013（6）．

[12]王志強，柳長順，戴向前．加強取水許可延續(xù)管理的思路與重點[J]．水利發(fā)展研究，2015（10）．

Discussion on water licensing management

//Li Jinjing,Zhang Lifeng,Zhao Yiwen,Qin Lu

Water licensing management is an important vehicle for double control of total water consumption and intensity.At present,water licensing management in China has formed a relatively complete system of laws and regulations.However,there are still many problems to be discussed in the process of water licensing management,which need to be improved in accordance with the actual situation.This paper analyzes and discusses the common problems in the management of water licensing,such as water resources assessment,water licensing examination and approval and water licenses issuing,and puts forward suggestions on improving the management of water licensing.

water licensing system;water resources management;water resources assessment

TV213.4

B

1000-1123（2017）19-0042-04

2017－07－20

李金晶，高級工程師，主要從事水資源管理研究工作。

責任編輯 韋鳳年