張 興，郭琳琳

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

管理專論

經(jīng)濟新常態(tài)下礦山環(huán)境保護的制度供給策略

張 興，郭琳琳

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

礦山環(huán)境保護是推進生態(tài)文明建設和建設美麗中國的重要組成部分，也是踐行中央構建和諧社會的基本要求。本文深入分析了經(jīng)濟新常態(tài)下礦業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的現(xiàn)實發(fā)展困境，如何順應礦業(yè)市場低迷的新周期，加強礦山環(huán)境制度供給側改革，提出了適應新常態(tài)的完善法律法規(guī)、明確礦業(yè)權屬、落實責任主體、完善礦地保護等制度供給的對策建議，對經(jīng)濟新常態(tài)背景下的我國礦山環(huán)境保護相關制度建設提供一定的理論指導。

經(jīng)濟新常態(tài)；礦山環(huán)境保護；制度建設；供給側改革；責任主體

資源環(huán)境是制約當今社會可持續(xù)發(fā)展的基本要素。礦產(chǎn)資源作為一種特殊的生產(chǎn)要素，源于自然環(huán)境之中，為保障國家能源安全、促進國家經(jīng)濟建設和發(fā)展做出了積極貢獻，同時也在一定程度上帶來了資源環(huán)境問題。在國家大力推進生態(tài)文明建設大背景下，礦山環(huán)境保護和恢復已成為生態(tài)文明建設的重要組成部分。

同時，礦業(yè)開發(fā)作為一個特殊行業(yè)，有其自身發(fā)展規(guī)律與行業(yè)活動特點，制度供給必然與其他行業(yè)不盡相同。如何適應當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，在“五位一體”的總體布局指導下，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，全面推進制度性改革，契合礦業(yè)市場低迷的新周期，加強礦山生態(tài)環(huán)境制度建設，使國家綜合治理體系更加制度化、法制化、長效化，這既是當前礦政管理的迫切需要，也是用制度供給保障生態(tài)文明建設的策略之一。

1 經(jīng)濟新常態(tài)下礦山環(huán)境制度供給必要性

自2012年以來，全球整體經(jīng)濟的周期性波動，全球礦業(yè)延續(xù)下行態(tài)勢，礦產(chǎn)品需求下行壓力加大。受國際經(jīng)濟提振乏力影響，國內經(jīng)濟增速減緩，要素紅利的減少以及資源價改等一系列制度性改革的推進，沖擊了發(fā)展中的中國礦業(yè)經(jīng)濟，中國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)也步入了L型增長期。加之之前的礦產(chǎn)品價格低迷，短期內礦業(yè)經(jīng)濟出現(xiàn)了“調頭”跡象，而礦業(yè)開發(fā)已與經(jīng)濟轉型、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性等問題復合重疊，礦業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也在不斷升級中。雖然近期煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能出現(xiàn)了一定程度的反彈，但更多是受固定資產(chǎn)投資和氣候影響所致?？傮w而言，未來幾年我國礦業(yè)仍面臨去產(chǎn)能、去庫存及生態(tài)環(huán)境修復壓力，煤炭、鋼鐵、有色金屬等行業(yè)及其礦業(yè)后端產(chǎn)業(yè)內涵積淀動力不足，“皇帝女兒不愁嫁”的賣方市場猶如即逝的過眼云煙，礦業(yè)競爭力下滑讓更多的礦業(yè)大型公司兼并重組、抱團取暖，以抵御經(jīng)濟“嚴寒”，規(guī)避市場經(jīng)營風險。

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)是中央深刻認識和全面把握當前我國發(fā)展的階段性特征所做出的重大科學判斷，是指導我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展總體向好的重要發(fā)展戰(zhàn)略理念[1]。目前我國經(jīng)濟已由高速增長轉向中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經(jīng)濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量，做優(yōu)增量并存的深度調整的關鍵時期。按照十八屆五中全會在新時期宏觀經(jīng)濟政策方面釋放的新信號，著力加強資源供給側結構性改革的核心是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在此背景下國家對高耗能、高污染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)必然要采取限制性措施，在一定程度上勢必會對礦業(yè)行業(yè)產(chǎn)生較大的影響。目前礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)低迷，企業(yè)資金鏈條緊張和礦山效益滑落等趨勢未改，礦業(yè)經(jīng)濟形勢直接與環(huán)境保護成效密切關聯(lián)，加之居民對高質量的環(huán)境消費需求與日俱增，而供給側結構調整受到體制機制制約的弊端表現(xiàn)越來越明顯[2]。在礦業(yè)整體低迷的現(xiàn)實情況下，礦山環(huán)境保護該當如何應對，已成為當前礦業(yè)發(fā)展和礦政管理面臨的最大挑戰(zhàn)。

2016年的國土資源工作與往年有所不同，推進供給側對需求側變化的適應性調整成為工作的重中之重。供給側結構性改革是今年中央經(jīng)濟工作會議中提出的適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略部署和治國理政思路創(chuàng)新，經(jīng)濟新常態(tài)下推進供給側結構性改革的主戰(zhàn)場在要素市場的“三去一降一補”，對新形勢國土資源管理補短板首先應補上“制度短板”，當前的礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展總體態(tài)勢決定了礦山環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展的根本出路在于如何通過制度性安排有序推進礦山環(huán)境治理，以創(chuàng)新資源供給帶動民生對環(huán)境需求發(fā)展，以環(huán)境消費需求倒逼資源供給升級?？梢哉f，供給側改革必將引起礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展條件、體制和政策環(huán)境發(fā)生相應變化[3]，也為礦山環(huán)境恢復治理制度建設提供了有利契機。制度性改革不僅關系我國發(fā)展全局深刻變革，也對我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的礦山環(huán)境保護工作提出了新要求。推進供給側改革關鍵在制度創(chuàng)新和改革引領，主要是通過體制機制法制改革促進礦山環(huán)境保護工作改革，明確以生態(tài)文明建設統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護，構建更為完善的礦山環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的動力長效機制，服務于資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展。

2 當前礦山環(huán)境制度建設中存在的有關問題

2.1 礦山環(huán)境保護上位法缺失

礦山環(huán)境法律體系是國土資源法律體系的重要構成部分。目前我國沿用計劃經(jīng)濟體制下制定的《礦產(chǎn)資源法》已有20余年，其部分條款內容已不適宜經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的需要，特別是礦山環(huán)境保護法律法規(guī)不健全問題亟待健全完善。在中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制下，《礦產(chǎn)資源法》的法律地位的嚴肅性在執(zhí)行過程中被弱化，礦山環(huán)境管理工作中更多依賴行政命令和相關政策文件充當法律手段，礦山環(huán)境保護更多是以具體環(huán)境中的實際問題而做出的原則性規(guī)章，法律的重要性和適用性并不很強，執(zhí)法中出現(xiàn)人為偏差是必然的，這并不符合國土資源法治化建設的總體要求[4]。制度支撐能力較弱造成體制不順、機制不活問題尚難以從根本上解決，雖然《礦產(chǎn)資源法》將礦山環(huán)境保護作為基本原則之一，但相關條款規(guī)定剛性不足，以利益分配為導向的礦業(yè)開發(fā)成為了市場經(jīng)濟體制下礦政管理的又一難題，也成為了礦山環(huán)境違法執(zhí)法中對礦山企業(yè)履行綠色責任與義務的監(jiān)督的羈絆之一。

2.2 配套法規(guī)不健全，監(jiān)管體制不順

配套法規(guī)不健全，管理體制不順已是當前礦山環(huán)境恢復與治理過程中一個突出的問題，礦區(qū)生態(tài)保護問題“多龍治水”境況普遍存在。目前礦山環(huán)境恢復治理涉及生態(tài)重建、環(huán)境保護、土地利用等眾多領域，土地、森林、草原、環(huán)境、水等部門均有對礦山環(huán)境治理職能，按各自的制度體系進行恢復治理工作[5]，各部門自身“單打獨唱”，各行其是，相互掣肘，分割管理體制不閉合比比皆是。且全國礦山地質環(huán)境治理恢復“一張圖”建設尚處于建設初期階段，濫采亂挖、破壞植被、污染環(huán)境的礦山企業(yè)利用管理上的漏洞打“擦邊球”，為追求短期經(jīng)濟效益罔顧社會責任?，F(xiàn)階段礦山環(huán)境管理權屬還難以合理界定，探索有效保護環(huán)境權能結構和管理制度是亟待解決的問題。另外各部門擁有各類涉及礦山環(huán)境恢復治理方向的資金，但缺乏成熟的、可操作性強的資金管理和使用辦法，致使這些資金的使用效果不佳，從制度層面上還沒有進行統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調。

2.3 礦山環(huán)境保護責任邊界模糊

礦山企業(yè)作為礦山環(huán)境破壞、污染的制造者，理所應當承擔起維護礦山生態(tài)安全和環(huán)境治理恢復的主體責任，企業(yè)不能在資源開發(fā)的巨大利益面前，罔顧具有法律效應的契約底線。對礦山進行土地復墾和生態(tài)治理恢復，既是礦山自身的企業(yè)責任，也是礦山企業(yè)應該承擔的社會責任。“誰開發(fā)誰保護，誰污染誰治理”是國際上通用的基本原則，許多發(fā)達國家法律普遍規(guī)定，礦山企業(yè)從礦產(chǎn)品銷售產(chǎn)值的一定比例，計征土地復墾、生態(tài)綠化的責任。

在市場經(jīng)濟體制下，按照十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供”。目前“公共治理”機制中政府和礦山企業(yè)的礦山環(huán)境治理恢復主體責任尚未完全理順，有些地方政府親自“操刀”抓環(huán)境治理，完全嬗變?yōu)榈V山環(huán)境“新賬”和“舊賬”治理中的均等責任體角色，公共服務供給范圍呈擴大化趨勢，這種“拉郎配”兜底式的奇葩治理方式轉而卻讓企業(yè)輕而易舉“搭車”，讓政府背負了后期治理不應背負的沉重包袱。界定礦山環(huán)境保護范疇，厘清治理中的相應責任體邊界問題，已經(jīng)成為制度供給側改革和法制建設完善過程中需要解決的難點問題之一，需要礦政管理部門加快研究。

2.4 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度不清晰

我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度方面存在著突出問題，尤其是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權虛置問題，缺乏具體的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權主體代表，進而造成礦產(chǎn)資源開發(fā)利用長期處于低效率的狀態(tài)，不僅造成具有稀缺性的礦產(chǎn)資源的爭搶開發(fā)，而且造成作為一種公共物品的礦產(chǎn)資源被大量破壞和浪費。政府、礦產(chǎn)資源開發(fā)者的權利、義務規(guī)定不明確，致使礦產(chǎn)資源開發(fā)者尚難以主動從源頭減少資源消耗和消減污染物排放。黨的十八屆三中全會《決定》要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度”，而國家所有權主體和代表國家行使權利主體的不統(tǒng)一性，就會使得法律上的國家所有權被異化為部門所有。隨著簡政放權的進一步推進，又可能被異化為地方政府所有、企業(yè)所有，甚至是個人所有，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度模糊帶來環(huán)境治理職責被稀釋，進而遺忘并拋棄礦產(chǎn)資源產(chǎn)權本身具有的生態(tài)價值。

3 礦山環(huán)境制度供給的認識與思考

3.1 健全完善礦山環(huán)境法律制度，完善相關配套法規(guī)的責任協(xié)調機制

國家把保護生態(tài)環(huán)境提升到國家戰(zhàn)略層面，將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的總體布局，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，樹立五大發(fā)展理念，從戰(zhàn)略部署、頂層設計、制度建設上全面謀篇布局推進生態(tài)文明建設。中央在保護生態(tài)環(huán)境上持續(xù)發(fā)力，為新常態(tài)下依法守住發(fā)展與生態(tài)兩條底線，讓“綠水青山就是金山銀山”和“綠色化”理念落地生根提供了新理念、新思維?！兜V產(chǎn)資源法》作為礦政管理的根本大法，礦山環(huán)境保護應貫穿于礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的上中下游產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，補強生態(tài)平衡與環(huán)境保護相關條款“空白點”，制定指導和協(xié)調資源開發(fā)利用和礦山環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的專門性法律法規(guī)，為消除礦山環(huán)境管理“暗點”提供法律依據(jù)。

當前礦業(yè)持續(xù)低迷，制定相應的管理政策應遇到改革阻力相對較小，抓住有利契機，加快制度供給側改革，創(chuàng)新管理制度，對政府職能定位和權限予以規(guī)范，在體制頂層設計中，做到?jīng)Q策權、監(jiān)督權和執(zhí)行權相分離。在礦政管理縱向上，減少多頭管理。明確部、省、市、縣之間分級授權，合理分解到多個層級，強化各級依法依規(guī)監(jiān)管工作法定責任，實現(xiàn)決策、審批、管理分級管理制度；在礦政管理橫向上，減少職能交叉。按照職能轉變要求，厘清交叉職責，明晰土地、森林、草原、環(huán)境、水等相關部門之間任務分解與分工，建立“有權必有責，有責必擔當”問責機制，特別應制定和落實配套管理法規(guī)責任制，嚴守生態(tài)底線，完善責任追究制度。

3.2 明確礦業(yè)權屬制度，落實礦山環(huán)境保護主體建設

加強礦產(chǎn)資源保護主體建設，不僅是“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的體現(xiàn)，而且是加強礦產(chǎn)資源供給側結構性改革的有效措施，還能彌補礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境污染短板。一是明晰產(chǎn)權，完善生態(tài)補償機制。良好的產(chǎn)權制度是礦業(yè)健康發(fā)展之基，也是礦業(yè)環(huán)境保護之基。明晰權利與責任歸屬，界定礦業(yè)權主體在礦業(yè)經(jīng)濟活動中的生態(tài)損益，減少礦山企業(yè)在礦業(yè)勘查開發(fā)過程中的外部性，將環(huán)境治理費用納入企業(yè)的成本會計核算，加強礦產(chǎn)資源環(huán)境保護的責任進行承諾。二是實施企業(yè)社會責任追究制度。強化采礦權人在環(huán)境保護與治理中的主體責任與義務[6]，使礦山企業(yè)牢記“誰開發(fā)，誰負責，誰破壞，誰治理”責任，強化對礦山企業(yè)主體的“行為追責”和“后果追責”。從制度建設上，不能為企業(yè)“搭便車”留下可鉆的空子，強化并完善礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的環(huán)境保護責任。三是統(tǒng)籌規(guī)劃，明確監(jiān)督責任。在礦山環(huán)境治理中，政府部門要在供給側結構性改革中解脫出來，去政府投入杠桿化是在做好下放權力“松綁”“減負”的同時，加強監(jiān)管制度建設，做好提升服務水平的“加法”，明確相關政策導向，履行好賦予的監(jiān)管服務職責。

3.3 構建配套的綠色礦山建設激勵機制，完善礦業(yè)用地環(huán)境保護制度

綠色已成為生態(tài)文明建設中體現(xiàn)國家核心競爭力重要因子，按照以人為本，人與自然和諧相處、協(xié)調發(fā)展的原則，發(fā)展綠色礦業(yè)是當今世界的大趨勢。在《礦產(chǎn)資源法》修改中，應總結提煉綠色礦山建設成熟經(jīng)驗，以土地復墾、生態(tài)重建和環(huán)境保護為基礎，樹立生態(tài)環(huán)境底線思維，將綠色礦山的條件和標準上升為法律制度。把握關鍵，優(yōu)化責任，在礦業(yè)經(jīng)濟持續(xù)低迷仍未見底的情景下，通過“一攬子”優(yōu)惠政策及激勵機制，調動礦山企業(yè)治理環(huán)境的積極性，使礦山企業(yè)本身成為碧水藍天、綠水青山的直接受益人。

對礦區(qū)生態(tài)治理完成后的土地權屬尚不清晰，尤其是閉坑后土地產(chǎn)權問題如何處置，加之礦山地質環(huán)境治理收益分配機制尚無明確統(tǒng)一規(guī)定，治理恢復投資人的投資回報、貢獻度也沒有相應的法規(guī)和政策保障，也是制約礦山企業(yè)生態(tài)治理積極性問題。應處置好礦業(yè)權設置中資源開發(fā)“輸出式”和資源轉換“輸入式”等環(huán)境問題，建立和完善礦區(qū)生態(tài)治理的獎懲機制和礦山企業(yè)誠信體系，規(guī)避礦山企業(yè)對礦業(yè)用地過程中的生態(tài)環(huán)境損害，規(guī)范礦區(qū)臨時用地恢復治理的補償方式和補償標準，謹防對礦業(yè)及相關配套產(chǎn)業(yè)過度依賴，嚴控礦業(yè)市場低迷危及礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，減少“多米諾骨牌效應”對礦區(qū)土地復墾所帶來的聯(lián)動傷害。建議對正在修訂的《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》，單設“礦業(yè)用地”一章，明確礦業(yè)用地使用中環(huán)境保護評估、退出、治理恢復標準等，從法律制度層面作出系統(tǒng)性規(guī)定，促進礦山生態(tài)環(huán)境保護制度化、法治化、常態(tài)化，以利于礦區(qū)土地恢復治理法律的統(tǒng)一與適用。

4 結語

維持礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在遵循自然規(guī)律、地質工作規(guī)律和市場規(guī)則前提下，要從國家層面、法律層面、社會層面、責任層面等方面認識礦山環(huán)境保護的重要意義，筑牢礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)保護“安全網(wǎng)”，守住環(huán)境質量底線和生態(tài)功能基線。適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，立足長遠，通過礦產(chǎn)資源價格形成機制改革，提高礦產(chǎn)資源利用效率，維護好天地人巨系統(tǒng)共享的生態(tài)空間，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下搞好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，增強礦業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)增長動力，達到礦業(yè)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的完美結合。

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Strategy on institutional supply of mine environment protection under the new normal of economy

ZHANG Xing，GUO Linlin

(Consulting Research Center, Ministry of Land and Resources，Beijing 100035,China)

Mine environment protection is an important part of promoting the construction of ecological civilization and building a beautiful China. It is the basic requirements of setting up a harmonious society from the central government. This paper analyzes and researches the realistic development dilemma of our mining industry under the new economic normal. How to adapt to current depressed mining market, and strengthen polices supply of mine environment protection. It provides theoretical andysis and policy advices on mining laws and regulations, mining rights, responsibility and mine land protection from their institutional supply. In the context of new economic normality, the results could provide some theoretical guidance for the associated institution construction of mine environment protection in China.

new normal of economy; mine environment protection; institution construction; supply-side reform; responsibility subject

2016-08-15

張興(1978-)，男，河北易縣人，國土資源部咨詢研究中心副研究員，工學博士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟和礦政管理研究工作，E-mail：zhangxing8@163.com。

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1004-4051(2017)01-0013-04