趙云海

(晉中學(xué)院旅游與公共管理學(xué)院，山西 晉中 030619)

國外煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治環(huán)境考察及其對(duì)我國的啟示

趙云海

(晉中學(xué)院旅游與公共管理學(xué)院，山西 晉中 030619)

我國煤層氣儲(chǔ)量極為豐富，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平卻較低，這與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境有直接關(guān)系。產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境主要包括立法法治環(huán)境、金融法治環(huán)境、財(cái)政法治環(huán)境、市場管理法治環(huán)境。本文對(duì)美國、加拿大、澳大利亞、德國發(fā)達(dá)國家煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境考察之后，發(fā)現(xiàn)上述國家煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境具有立法完備、投融資渠道暢通、財(cái)稅支持積極、市場化運(yùn)作成熟的特點(diǎn)。我國煤層氣產(chǎn)業(yè)需要汲取域外國家經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)立法空白、提升立法層級(jí)；建立獎(jiǎng)勵(lì)(或補(bǔ)貼)機(jī)制、搭建多元化投融資平臺(tái)；簡化財(cái)稅優(yōu)惠實(shí)施程序、提升政策激勵(lì)度；打破管道壟斷、鼓勵(lì)市場競爭、氣價(jià)實(shí)行市場調(diào)節(jié)，從立法、金融、財(cái)稅、市場管理多角度完善產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境。

煤層氣； 產(chǎn)業(yè)發(fā)展； 法治環(huán)境；中國

伴隨著國際油價(jià)持續(xù)走高，世界常規(guī)能源供給形勢日漸嚴(yán)峻，國際上把關(guān)注的目光逐漸轉(zhuǎn)向非常規(guī)能源。作為非常規(guī)能源的一種，煤層氣以熱值高、污染少、安全性高的顯著特點(diǎn)，成為石油和天然氣等常規(guī)能源的重要補(bǔ)充。

美國、加拿大、澳大利亞、德國等發(fā)達(dá)國家高度重視煤層氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā),注重運(yùn)用法治手段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策的貫徹與實(shí)施，從產(chǎn)業(yè)政策的立法、投融資平臺(tái)的搭建、財(cái)政補(bǔ)貼與稅收的減免、反對(duì)壟斷保護(hù)競爭的市場管理等方面，全方位構(gòu)建和維護(hù)健康穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境。在良好的產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境引導(dǎo)下，美國的煤層氣產(chǎn)業(yè)獲得巨大成功，加拿大、澳大利亞、德國的煤層氣產(chǎn)業(yè)也成績斐然。

我國煤層氣資源非常豐富，資源量約為36.8萬億m3，約占世界煤層氣資源總量(大約為268×1012m3)的13%，僅次于俄羅斯和加拿大，居世界第三位。但是，與發(fā)達(dá)國家相比，我國煤層氣利用量和利用率都不是很高，煤層氣產(chǎn)業(yè)化水平較低。截至2015年底，我國煤層氣累計(jì)利用量僅為338億m3，是美國2012年煤層氣利用量的51.67%[1]。究其原因，主要是與煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境有關(guān)。因此，考察和分析發(fā)達(dá)國家煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，對(duì)于完善我國的煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境，推進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)具有極其重要的實(shí)踐意義。

1 國外煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境研究

1.1 美國煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

1.1.1 煤層氣產(chǎn)業(yè)的主要立法

美國是世界上煤層氣開采最早、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)最成功的國家，其煤層氣的日產(chǎn)量占到全球的90%[2]。美國煤層氣產(chǎn)業(yè)能夠迅速發(fā)展，除了十分理想的煤層氣儲(chǔ)存條件之外，其完備的立法也是極其重要的因素。從1978年聯(lián)邦政府對(duì)煤層氣就地發(fā)電利用的小型發(fā)電廠“合格設(shè)施”立法開始，隨后30多年，聯(lián)邦政府和州政府陸續(xù)對(duì)煤層氣的勘探、開發(fā)、加工與利用等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行立法，涵蓋煤層氣所有權(quán)、礦權(quán)設(shè)置、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貸款與援助、管道反壟斷、氣價(jià)市場化等多個(gè)方面。

1.1.2 煤層氣投融資渠道及項(xiàng)目

美國通過貸款、貸款擔(dān)保、援助、培訓(xùn)資助等各種投融資渠道，為煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。1996年3月，美國環(huán)保局發(fā)布《美國聯(lián)邦政府對(duì)煤層氣項(xiàng)目資助指南》，明確規(guī)定下列部門能夠提供貸款或援助。

1)農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村開發(fā)局為農(nóng)村高瓦斯礦井煤層氣項(xiàng)目提供貸款援助，貸款限額為15萬美元。

2)商業(yè)部。商業(yè)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展局為長期經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的煤層氣發(fā)電、管道輸氣銷售或居民用氣項(xiàng)目提供援助。

3)小企業(yè)管理局。小企業(yè)管理局為煤層氣利用項(xiàng)目，特別是煤層氣提純、生產(chǎn)甲醇或瓦斯汽車燃料項(xiàng)目提供貸款援助。

1.1.3 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策

在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，美國政府出臺(tái)一系列針對(duì)煤層氣開發(fā)利用的財(cái)稅扶持法案。

1)關(guān)于煤層氣開采稅收補(bǔ)貼。1980年，美國聯(lián)邦政府出臺(tái)《能源意外獲利法》，該法第29條規(guī)定，煤層氣開采實(shí)行“先征后返”，即先按照聯(lián)邦稅法征收4%～6%的生產(chǎn)稅或者開采稅，然后給予煤層氣2.82美分/m3的稅收補(bǔ)貼(當(dāng)時(shí)煤層氣售價(jià)約為6美分/m3)。另外，第29條具有一定的時(shí)效性，時(shí)間為10年，即從1980～1992年鉆成的井及于1992年12月31日之前開鉆的井或投產(chǎn)井中于2003年之前賣出的煤層氣均可享受稅收補(bǔ)貼政策。1988年，美國政府將該條規(guī)定截至1990年底，后來政府又第二次把截止日期推遲到1992年底。

2)關(guān)于煤層氣發(fā)電補(bǔ)貼?！赌茉凑叻ā?1992年)1605(b)款規(guī)定，電力部門以煤層氣為燃料發(fā)電從而減少二氧化碳排放時(shí)，可獲得0.02美元/kW·h電的能源補(bǔ)貼費(fèi)。

1.1.4 美國煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

美國煤層氣產(chǎn)業(yè)法涵蓋范圍廣，涉及環(huán)節(jié)多，法律相互配套合理，綜合運(yùn)用得當(dāng)。主要包括：《國家能源法(天然氣政策法)(公用電力政策法規(guī))》(1978年)、《能源意外獲利法》(1980年)、《聯(lián)邦能源委員會(huì)436號(hào)法令》(1985年)、《聯(lián)邦能源委員會(huì)500號(hào)法令》(1987年)、《天然氣井口解除控制法》(1989年)、《聯(lián)邦能源委員會(huì)636號(hào)法令》(1992年)、《能源政策法》(1992年)、《美國聯(lián)邦政府對(duì)煤層氣項(xiàng)目資助指南》(1996年)、《能源政策法》(2005年)、《總統(tǒng)氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》(2013年)；《煤層氣產(chǎn)業(yè)法規(guī)》(阿拉巴馬州，1983年)、《煤層氣產(chǎn)業(yè)法規(guī)》(弗吉尼亞州，1990年)和《煤層氣產(chǎn)業(yè)法規(guī)》(西弗吉尼亞州，1994年)。

稅收優(yōu)惠作為國家宏觀調(diào)控的特別措施，以減輕納稅人稅負(fù)為直接目標(biāo)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為終極目的。在法案規(guī)定的10年間，煤層氣開發(fā)企業(yè)每生產(chǎn)和銷售1兆Btu(英制熱量單位，1Btu=1 055.06 J)的煤層氣所能得到的平均補(bǔ)貼為1.385美元，約占?xì)鈨r(jià)的68.99%～51.48%，得到的稅收補(bǔ)貼比繳納的數(shù)款要多[3]。隨后，《能源意外獲利法》第29條規(guī)定截止日期的兩次推遲，促使煤層氣開發(fā)企業(yè)在3個(gè)截止日期之前，以最大的努力鉆探出最多的井，以期獲得最大限度的稅收補(bǔ)貼。事實(shí)證明，稅收補(bǔ)貼的法律規(guī)定，有效地推動(dòng)了美國煤層氣井?dāng)?shù)和產(chǎn)量的增加，在不到20年的時(shí)間內(nèi)，使美國煤層氣年產(chǎn)量從1983年的不足2×108m3迅速增加到2000年的38.3×108m3，煤層氣開發(fā)項(xiàng)目的內(nèi)部收益率達(dá)到了20%[4]。

1.2 加拿大煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

1.2.1 煤層氣產(chǎn)業(yè)的主要立法

加拿大煤層氣資源量位居世界第二位，據(jù)測算，加拿大全境煤層氣儲(chǔ)量為92.18×1012m3。其中，位居西部的阿爾伯塔省是最主要的煤層氣資源富集區(qū)[5]。為加強(qiáng)對(duì)煤層氣勘探開發(fā)的法治化引導(dǎo)，1978年，加拿大聯(lián)邦政府出臺(tái)《能源管理法》，明確了煤層氣作為獨(dú)立礦產(chǎn)資源的法律地位；1980年，又出臺(tái)《石油和天然氣作業(yè)法》，明確了在煤層氣勘探開發(fā)過程中，各方的權(quán)利義務(wù)。在此背景下，一些從事新能源開發(fā)的能源公司和石油公司加大勘探和開發(fā)試驗(yàn)投入，煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步入快車道。

1.2.2 煤層氣投融資渠道及項(xiàng)目

根據(jù)加拿大《石油能源法》(1987年)和《國家能源委員會(huì)替代服務(wù)條例》(1996年)相關(guān)法律規(guī)定，從事煤層氣生產(chǎn)的企業(yè)或者煤層氣開發(fā)利用項(xiàng)目可以向加拿大政府申請(qǐng)貼息貸款、基本建設(shè)貸款和技術(shù)升級(jí)改造貸款。該法同時(shí)還鼓勵(lì)煤層氣生產(chǎn)企業(yè)通過發(fā)行股票和企業(yè)債券募集資金。

此外，加拿大的礦業(yè)資本功能也是十分健全。根據(jù)《加拿大礦業(yè)資產(chǎn)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則》(2007年)的相關(guān)規(guī)定，如果煤層氣生產(chǎn)企業(yè)在從事企業(yè)兼并重組、股票原始發(fā)行報(bào)價(jià)等相關(guān)業(yè)務(wù)，作為公正獨(dú)立第三方的加拿大礦業(yè)、冶金和石油估價(jià)協(xié)會(huì)可以根據(jù)企業(yè)的申請(qǐng)，進(jìn)行礦業(yè)權(quán)的評(píng)估定價(jià)。

更為重要的是，加拿大發(fā)達(dá)的礦業(yè)資本市場也為煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了穩(wěn)定的金融環(huán)境。加拿大在多倫多和溫哥華設(shè)立了兩大世界性的證券交易所，為礦業(yè)、石油、天然氣等領(lǐng)域的大型生產(chǎn)企業(yè)主板和中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)板的掛牌上市提供服務(wù)。

1.2.3 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策

作為煤層氣富集區(qū)的阿爾伯達(dá)省，其煤層氣幾乎全部產(chǎn)自淺部的馬蹄谷煤組，煤層不含水，滲透率較高，這使得煤層氣開采中沒有水的處理費(fèi)用，煤層氣開采成本較低，所以，加拿大聯(lián)邦政府沒有專門出臺(tái)針對(duì)煤層氣開采的財(cái)稅優(yōu)惠政策，煤層氣發(fā)展完全依靠市場調(diào)節(jié)。

1.2.4 加拿大煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

加拿大注重煤層氣產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的配套與完善，聯(lián)邦政府相繼出臺(tái)《管道穿跨條例》(1983年)、《環(huán)境評(píng)價(jià)法》(1985年)、《石油能源法》(1987年)《天然氣管道統(tǒng)一會(huì)計(jì)條例》(1989年)、《陸上石油天然氣管道條例》(1992年)、《跨國電力線條例》(1992年)、《國家能源委員會(huì)替代服務(wù)條例》(1996年)、《石油管道統(tǒng)一會(huì)計(jì)條例》(2005年)、《加拿大礦業(yè)資產(chǎn)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則》(2007年)、《石油產(chǎn)品牌號(hào)監(jiān)管條例》(2013年)，立法涉及煤層氣資源產(chǎn)權(quán)、礦業(yè)權(quán)管理、財(cái)政補(bǔ)貼、資產(chǎn)評(píng)估、新技術(shù)研發(fā)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、管道反壟斷等多個(gè)方面，構(gòu)建起健全的產(chǎn)業(yè)法律體系。

在金融法治環(huán)境方面，除提供常規(guī)的投融資渠道之外，還注重培育煤層氣自身的礦業(yè)資本功能，使其享有獨(dú)立的資產(chǎn)估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則；鼓勵(lì)企業(yè)利用成熟的證券市場，上市融資。針對(duì)新興企業(yè)的融資需求，溫哥華交易所特別設(shè)計(jì)了“創(chuàng)業(yè)資本融資庫”，該模式采用“有條件上市”的辦法，通過“合格交易”的認(rèn)可，使符合條件的中小企業(yè)在短短的18個(gè)月內(nèi)就能夠達(dá)到完全上市地位的投資要求，低門檻地滿足了企業(yè)的融資需求。

在財(cái)稅法治環(huán)境方面，盡管加拿大沒有出臺(tái)針對(duì)煤層氣開采的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策，但是，隨著煤層氣開發(fā)逐漸向深部煤層轉(zhuǎn)移，煤層氣開發(fā)成本和難度增大，加拿大聯(lián)邦政府正在考慮從聯(lián)邦層面通過立法出臺(tái)一些鼓勵(lì)煤層氣開發(fā)的稅費(fèi)減免政策。

1.3 澳大利亞煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

1.3.1 煤層氣產(chǎn)業(yè)的主要立法

澳大利亞具有豐富的煤層氣資源，資源量為10×1012～14×1012m3，位居世界第五位。1976年，澳大利亞開始煤層氣勘探工作，1987年用地面鉆井方法成功開采出煤層氣。截至2001年底，澳大利亞共計(jì)在31個(gè)地區(qū)進(jìn)行了140多次勘探工作，鉆勘探井和生產(chǎn)井119口，煤層氣產(chǎn)業(yè)化水平較低[6]。為加快推進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，2001年，澳大利亞聯(lián)邦政府分別對(duì)1923年頒布的《石油法》、1989年頒布的《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂，以立法形式規(guī)定：煤層氣的產(chǎn)權(quán)管理保持與石油完全一致；現(xiàn)有的石油和煤炭租賃區(qū)以及租賃申請(qǐng)區(qū)都授權(quán)進(jìn)行煤層氣的開采；在租賃申請(qǐng)方面，煤層氣和煤炭開采享有同等的優(yōu)先進(jìn)入權(quán)；煤炭開采過程中，煤層瓦斯含量必須降到3 m3/t以下，空氣甲烷濃度小于1%，先采氣、后采煤；在礦權(quán)審批時(shí)，以垂直向上的深度劃分礦權(quán)，避免地表礦權(quán)申請(qǐng)的沖突；煤炭與煤層氣在地面允許同時(shí)作業(yè)，但是應(yīng)盡量避免相互干擾。

1.3.2 煤層氣投融資渠道及項(xiàng)目

根據(jù)澳大利亞2001年新修訂的《石油法》和《礦產(chǎn)資源法》，聯(lián)邦政府在如下幾個(gè)方面采取措施，滿足煤層氣勘探開發(fā)企業(yè)的投融資需求：①鼓勵(lì)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營狀況良好的企業(yè)掛牌上市，通過證券資本市場進(jìn)行融資；②利用信托基金、貸款貼息、融資擔(dān)保等方式，引導(dǎo)各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)煤層氣勘探、開發(fā)與利用項(xiàng)目支持力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司為煤層氣企業(yè)提供財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)品責(zé)任等保險(xiǎn)服務(wù)；③引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資資本進(jìn)入煤層氣開發(fā)領(lǐng)域，鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)投資公司設(shè)立煤層氣產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資專項(xiàng)資金；④設(shè)立煤礦區(qū)煤層氣減排基金，鼓勵(lì)企業(yè)利用煤層氣。

1.3.3 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策

根據(jù)2001年修訂的《石油法》和《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)煤層氣作為燃料用于當(dāng)?shù)孛旱V發(fā)電時(shí)，免繳礦區(qū)使用費(fèi)；投資者如果將當(dāng)年收益用于煤層氣項(xiàng)目再投資，政府將按照投資額的20%減免所得稅；當(dāng)投資者持有股票達(dá)到5年之后，出售股票獲得的收益可以免交75%的資本收益稅；在對(duì)投資者的資本所得進(jìn)行征稅時(shí)，如果投資者的股權(quán)投資出現(xiàn)資本損失，則允許扣除資本損失部分；如果投資者將處理某項(xiàng)資產(chǎn)獲得的收益用于購買煤層氣開發(fā)企業(yè)新發(fā)行的股票，則可以享受延遲交稅的待遇。

1.3.4 澳大利亞煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

在煤層氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套法律建設(shè)方面，澳大利亞聯(lián)邦政府也是不遺余力，從煤層氣銷售稅收、勘探授權(quán)和交接、勘探數(shù)據(jù)公開等多個(gè)方面，為煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展掃除障礙。配套法律主要有：《石油資源租賃稅法》(1987年)、《石油資源租賃稅評(píng)估法令》(1987年)、《聯(lián)合作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議》(1987年)、《石油法修正案》(2001年)、《礦產(chǎn)資源法修正案》(2001年)。健全的產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境，極大地刺激了煤層氣的勘探開發(fā)，煤層氣產(chǎn)量巨增。從1997年的0.48×108m3猛增到2007年的20.2×108m3；2008年煤層氣產(chǎn)量激增39%，超過30×108m3，占該國天然氣供應(yīng)量的13%以上[7]；2015年煤層氣產(chǎn)量更是高達(dá)101.5×108m3，占澳大利亞東部天然氣市場需求量的35.7%[8]。

對(duì)于稅收這一經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿，澳大利亞也是比較重視，從稅收減免、抵扣、延遲緩交多個(gè)方面，進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，確保煤層氣投資者的投資可以通過稅收途徑得到回報(bào)，這對(duì)于投資者極富有吸引力。

1.4 德國煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

1.4.1 煤層氣產(chǎn)業(yè)的主要立法

直到1999年，德國對(duì)煤層氣的利用還僅局限于煤礦礦區(qū)范圍內(nèi)使用，主要用來取暖和發(fā)電。2000年4月生效的《可再生能源法》及同年10月出臺(tái)的“國家氣候保護(hù)計(jì)劃”，對(duì)德國的煤層氣開發(fā)是個(gè)里程碑。根據(jù)《可再生能源法》的相關(guān)法律規(guī)定，煤層氣被納入天然氣的定義和管理范圍，這為煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了法律保證。

“國家氣候保護(hù)計(jì)劃”則提出，在1990年減排的基礎(chǔ)上，到2005年，二氧化碳排放量再減少25%的目標(biāo)，并列明煤層氣的開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要手段。

1.4.2 煤層氣投融資渠道及項(xiàng)目

根據(jù)德國《可再生能源法》(2000年)相關(guān)法律規(guī)定，相關(guān)企業(yè)從事下列活動(dòng)，可以獲得聯(lián)邦政府或相關(guān)政策性金融機(jī)構(gòu)的支持：①從事煤層氣勘探或者煤層氣開發(fā)利用項(xiàng)目，可以優(yōu)先獲得政策性低息貸款；②符合產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營狀況的的企業(yè)，優(yōu)先考慮其掛牌上市或者使用國債，如果企業(yè)發(fā)行債券，則優(yōu)先批準(zhǔn)。

1.4.3 煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策

根據(jù)《可再生能源法》(2000年)相關(guān)規(guī)定，從2000年開始，500kW以上的煤層氣發(fā)電設(shè)備每生產(chǎn)1 kW·h電可獲得7歐分的財(cái)政補(bǔ)貼；以煤層氣為燃料的供暖發(fā)電廠可享受每千瓦時(shí)6.6%～7.7%的固定退稅，連續(xù)享受20年；如果是投產(chǎn)的新廠，稅率還可以每年遞減2%；5×104kW以下的小供暖發(fā)電廠會(huì)得到一定財(cái)政補(bǔ)貼。

1.4.4 德國煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境分析

作為大陸法系代表，德國具有法治化傳統(tǒng)。在煤層氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)過程中，政府運(yùn)用法治思維，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)。從立法制定、金融扶持、財(cái)稅鼓勵(lì)多個(gè)角度，全方位構(gòu)建煤層氣產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定的法治環(huán)境。成熟的法治環(huán)境，使得煤層氣作為有競爭力的低價(jià)燃料，在工業(yè)鍋爐供熱和電廠規(guī)?；l(fā)電方面，獲得廣泛應(yīng)用。

2 國外煤層氣產(chǎn)業(yè)市場管理法律保障

2.1 美國打破壟斷，鼓勵(lì)市場競爭，氣價(jià)實(shí)行市場調(diào)節(jié)

美國的煤層氣產(chǎn)業(yè)在10年間能迅速發(fā)展，一個(gè)重要的原因就在于其打破管道壟斷，鼓勵(lì)市場競爭。美國聯(lián)邦能源委員會(huì)(FERC)于1985年、1992年相繼頒布第380號(hào)、436號(hào)、636號(hào)、637號(hào)法令。第380號(hào)法令免除分銷商對(duì)管道公司的最低費(fèi)用義務(wù)；第436號(hào)法令強(qiáng)制要求管道公司必須將部分輸送份額分配給其他公司；第636號(hào)法令規(guī)定管道公司只能從事輸送服務(wù)，不得參與煤層氣銷售；第637法規(guī)定煤層氣生產(chǎn)商在出售煤層氣時(shí)可以有多種選擇，既可以通過中間商銷售煤層氣，也可以直接銷售給附近市場的分銷商或終端客戶。

市場機(jī)制中，價(jià)格是影響商品供求關(guān)系的內(nèi)在因素，也是推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。1978年，美國能源危機(jī)達(dá)到頂峰，美國國會(huì)緊急出臺(tái)“國家能源法”，其中包括“天然氣政策法”，首次從立法角度確定了有關(guān)天然氣的市場價(jià)格機(jī)制。1987年，美國聯(lián)邦能源委員會(huì)(FERC)出臺(tái)500號(hào)法令，規(guī)定管道公司必須向市場提供公開的、無差別的天然氣輸送服務(wù)，天然氣輸送與銷售完全分離。從此，美國天然氣市場機(jī)制逐步建立。

2.2 加拿大引入招標(biāo)機(jī)制，鼓勵(lì)競爭，實(shí)行資料共享

加拿大煤層氣勘探開發(fā)主要集中在阿爾伯達(dá)省，該省的煤層氣銷售與常規(guī)天然氣一樣，完全市場化。在阿爾伯達(dá)省，每兩周公布一次礦權(quán)分布變化情況，并對(duì)尚沒有業(yè)主的區(qū)塊進(jìn)行公開拍賣，任何有資質(zhì)的企業(yè)都可以通過公開競標(biāo)而獲得煤層氣礦權(quán)。五年內(nèi)，如果企業(yè)不能滿足政府規(guī)定的最低投入資金數(shù)額的要求，政府將自動(dòng)有權(quán)將該區(qū)塊再行拍賣。

為防止對(duì)獲得的煤層氣勘探開發(fā)資料的壟斷，阿爾伯達(dá)省立法規(guī)定，煤層氣勘探開發(fā)的鉆井、生產(chǎn)及巖心實(shí)驗(yàn)室分析資料在一年以后都必須上報(bào)給省能源委員會(huì)。在重新整理和編輯之后，省能源委員會(huì)在其官網(wǎng)上進(jìn)行公開，任何有需要的企業(yè)支付一定復(fù)制費(fèi)用就可共享使用。加拿大這種打破壟斷、鼓勵(lì)競爭的煤層氣礦權(quán)管理模式和資料共享制度為其煤層氣產(chǎn)業(yè)在技術(shù)成熟后的快速發(fā)展提供了法治保證。

2.3 澳大利亞采用市場化運(yùn)作

澳大利亞煤層氣的發(fā)展也得益于打破天然氣管道壟斷，實(shí)行煤層氣輸送與銷售的分離。管線公司只負(fù)責(zé)管道的建設(shè)和管理，對(duì)天然氣輸送收取一定費(fèi)用，但不參與煤層氣的銷售。例如，箭牌能源集團(tuán)(Arrow Energy Limited)在鮑溫盆地投資修建的440 km的天然氣管道，在蘇拉盆地投資修建的條500 km的管道，為煤層氣開發(fā)企業(yè)的煤層氣輸送帶來極大便利。煤層氣開發(fā)企業(yè)在繳納一定的輸送費(fèi)用之后，將抽采的煤層氣通過上述管道直接輸送到位于格列士敦(Glad Stone)的液化天然氣廠液化，再船運(yùn)銷售到世界各地。

2.4 德國鼓勵(lì)競爭，降低成本，延伸產(chǎn)業(yè)鏈

德國為推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將競爭機(jī)制引入煤層氣開發(fā)。根據(jù)《可再生能源法》(2000年)相關(guān)規(guī)定，德國在煤層氣富集區(qū)劃出若干有力地段，采用招標(biāo)方式吸引企業(yè)參與開發(fā)。同時(shí)，該法還鼓勵(lì)煤層氣開發(fā)企業(yè)采取供熱和發(fā)電方式將煤層氣就地轉(zhuǎn)化。就地轉(zhuǎn)化避開了直接銷售煤層氣帶來的效益低下的矛盾，延伸了產(chǎn)業(yè)鏈，提高了企業(yè)效益。

3 國外煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境建設(shè)對(duì)我國的啟示

法治環(huán)境能夠影響產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容和實(shí)效。目前，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)正處于起步階段，因此，深入研究發(fā)達(dá)國家煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展所關(guān)涉的立法、金融、財(cái)稅、市場等法治環(huán)境特點(diǎn)，借鑒并從中吸納有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)我國煤層氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)極其重要。

從美國、加拿大、澳大利亞、德國的煤層氣產(chǎn)業(yè)法治環(huán)境考察，我們可以得到如下啟示。

3.1 完備的立法保障

美國、加拿大、澳大利亞、德國等發(fā)達(dá)國家的煤層氣產(chǎn)業(yè)能夠迅速發(fā)展，主要得益于在煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期出臺(tái)的一系列具有鼓勵(lì)與扶持性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)立法。明確而完備的產(chǎn)業(yè)立法，引導(dǎo)了市場投資方向，增強(qiáng)了煤層氣上、下游投資者的信心。

縱觀我國現(xiàn)行的煤層氣方面的法律法規(guī)，主要以國務(wù)院行政法規(guī)和政府部門規(guī)章為主，不僅法律層級(jí)低、約束性不強(qiáng)，而且相互銜接性不夠、配套度不高。

煤層氣開發(fā)方面，“先采氣、后采煤，采煤采氣一體化”的協(xié)調(diào)開發(fā)機(jī)制缺乏明確的法律依據(jù)，目前僅僅停留在政策號(hào)召層面。

3.2 暢通的投融資渠道

煤層氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)是一項(xiàng)耗資巨大的系統(tǒng)工程，開發(fā)前期投資大，資金回收期長，投資風(fēng)險(xiǎn)大。從美國、加拿大、澳大利亞、德國的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，搭建多元化的投融資平臺(tái)至關(guān)重要。

一是每年安排不低于10億元的國家財(cái)政資金，用于煤層氣的勘探，直至煤層氣產(chǎn)業(yè)走上健康發(fā)展的軌道。

二是設(shè)立國家性質(zhì)的煤層氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用項(xiàng)目基金，從石油特別收益金和煤炭資源稅等項(xiàng)目中提取，以激勵(lì)企業(yè)積極加入重大項(xiàng)目建設(shè)。

三是鼓勵(lì)民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，設(shè)立和完善煤層氣專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入煤層氣風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域。

四是扶持和鼓勵(lì)符合條件的煤層氣開發(fā)利用企業(yè)，通過在境內(nèi)外掛牌上市或境外商業(yè)貸款、境外債券市場進(jìn)行融資。

五是利用基金、貼息、擔(dān)保等方式，引導(dǎo)各類商業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)煤層氣勘探、開發(fā)與利用項(xiàng)目的支持力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司為煤層氣企業(yè)提供財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)品責(zé)任等保險(xiǎn)服務(wù)。

六是建立煤層氣開發(fā)或煤礦瓦斯治理的獎(jiǎng)勵(lì)(或補(bǔ)貼)機(jī)制，對(duì)已抽采完的煤層氣區(qū)塊或煤礦瓦斯治理較好的煤礦，按煤層氣的銷售量給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)(或補(bǔ)貼)費(fèi)用，以促進(jìn)企業(yè)對(duì)煤層氣利用的積極性。

七是鼓勵(lì)企業(yè)充分利用CDM機(jī)制，深化煤層氣對(duì)外合作，吸引外資投入煤層氣開發(fā)項(xiàng)目。

3.3 積極的財(cái)稅支持

美國對(duì)煤層氣鉆井和售氣實(shí)行財(cái)稅高額補(bǔ)貼，使得企業(yè)獲得較高收益；加拿大盡管沒有出臺(tái)針對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅法案，但是在立法中明確，所有應(yīng)用于天然氣的財(cái)稅優(yōu)惠法律法規(guī)都應(yīng)用于煤層氣；澳大利亞在立法中明確，開采煤層氣可享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免，另外要求投資者在5年內(nèi)不能撤資，而且要保持擁有原始股，才能享有規(guī)定的稅收優(yōu)惠，這些規(guī)定極大調(diào)動(dòng)了煤層氣投資者的積極性。

近年來，我國政府出臺(tái)了一系列法律規(guī)章，如《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》(國辦發(fā)〔2006〕47號(hào))、《關(guān)于利用煤層氣(煤礦瓦斯)發(fā)電工作實(shí)施意見的通知》(發(fā)改能源〔2007〕721號(hào))、《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》(國家能源局于2013年3月發(fā)布)等，從財(cái)稅角度加大了對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)的支持力度，包括提高煤層氣利用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)至0.6元/m3以上；煤層氣銷售環(huán)節(jié)增值稅實(shí)行先征后返。但對(duì)于整個(gè)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，現(xiàn)行財(cái)稅優(yōu)惠政策依然偏低，政策激勵(lì)度不夠。

除此之外，優(yōu)惠政策的實(shí)施程序復(fù)雜，耗時(shí)很長，導(dǎo)致煤層氣開發(fā)企業(yè)財(cái)稅優(yōu)惠政策不能及時(shí)落實(shí)。例如，中央財(cái)政給予的煤層氣補(bǔ)貼資金，從申報(bào)、審核、批準(zhǔn)、到企業(yè)領(lǐng)取，最快要等到1年半以后，地方企業(yè)要想拿到這筆補(bǔ)貼就會(huì)更晚，嚴(yán)重削弱了財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)的鼓勵(lì)效應(yīng)，這對(duì)煤層氣開發(fā)工作十分不利。

同樣，對(duì)于煤層氣勘探開發(fā)企業(yè)增值稅的“先征后返”政策，同樣要求企業(yè)先提出申請(qǐng)，再經(jīng)過各級(jí)財(cái)政部門層層審批，退稅周期長，降低了企業(yè)資金的利用效率。

3.4 打破壟斷，鼓勵(lì)競爭，實(shí)行市場化運(yùn)作

作為自然壟斷行業(yè)的煤層氣產(chǎn)業(yè)，對(duì)管網(wǎng)輸送系統(tǒng)具有天然的高度依賴性的特征。美國、加拿大、澳大利亞、德國在煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展取得巨大成功的一個(gè)重要因素就在于打破管道壟斷，鼓勵(lì)市場競爭，氣價(jià)實(shí)行市場調(diào)節(jié)。

反觀我國，國內(nèi)天然氣管網(wǎng)等配套設(shè)施呈現(xiàn)高度壟斷狀態(tài)，這是制約我國煤層氣開發(fā)應(yīng)用的一大瓶頸。煤層氣資源與市場通道的重要環(huán)節(jié)是管網(wǎng)，外輸煤層氣沒有專輸管道，必須通過油氣企業(yè)控制的天然氣管道輸送，這與天然氣在銷售市場上出現(xiàn)爭奪。利益上的沖突，使得控制管道的油氣企業(yè)利用自己的壟斷地位，遏制競爭，擠壓煤層氣產(chǎn)業(yè)的生存空間。

因此，應(yīng)當(dāng)制定專門的管網(wǎng)法律法規(guī)，打破管道經(jīng)營主體對(duì)管網(wǎng)的壟斷，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)經(jīng)營與上下游環(huán)節(jié)利益的徹底分離[9]，才能組織起更大規(guī)模的煤層氣氣源通過天然氣主干管網(wǎng)輸送到終端客戶。

另外，我國煤層氣價(jià)格是參照天然氣價(jià)格進(jìn)行確定，目前我國天然氣價(jià)格以政府定價(jià)為主，且最近我國陸上天然氣出廠基準(zhǔn)價(jià)為1 160元/m3，天然氣價(jià)格明顯偏低。根據(jù)我國現(xiàn)行的煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼辦法，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.6元/m3，其中，國家補(bǔ)貼0.475元/m3，地方政府補(bǔ)貼0.125元/m3，具體發(fā)放數(shù)額按照煤層氣的具體銷售量計(jì)算[10]。這樣的煤層氣價(jià)格依然缺乏競爭性，制約了國內(nèi)外投資者對(duì)煤層氣產(chǎn)業(yè)投資的積極性，影響煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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The investigation on legal environment of foreign coal-bed methane industry development and its enlightenment to China

ZHAO Yunhai
(School of Tourism Management and Public Administration, Jinzhong University, Jinzhong 030619, China)

In China, the coal-bed methane reserves is extremely rich, but its industrialization development level is low. This is directly related to the legal environment of industrial development. The legal environments of industry mainly include the following legal environments covering legislation, investment and financing, finance, market management. The paper, based on the investigation on the legal environments of CBM industry of the developed countries including the United States, Canada, Australia and Germany, finds that the legal environments of CBM industry in these countries have the following characteristics: complete legislation, investment and financing with unhindered accesses, active support of finance and taxation and mature market operations. Chinese CBM industry needs to learn from the experiences of countries outside the region：to fill the gaps in legislation and improve the legislation hierarchy; to set up reward(or subsidy) systems and build diversified investment and financing platforms; to simplify the implementation procedure of tax privilege and elevate the degree of policy incentives; to break the pipeline monopoly and encourage market competition and to regulate gas price by the market, and then improve the legal environment of our country's CBM industry from different perspectives of legislation, banking, finance, market.

coal-bed methane(CBM); industry development; legal environment; China

2016-12-24

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問題與法律對(duì)策研究”資助(編號(hào)：14BEX185)；山西省回國留學(xué)人員科研項(xiàng)目“山西煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律保障研究”資助(編號(hào)：2015-072)；山西省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“山西省促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法研究”資助(編號(hào)：2014041019-3)

趙云海(1977-)，男，山西介休人，法學(xué)碩士，講師，研究方向?yàn)槟茉凑吲c法律。

F206

A

1004-4051(2017)04-0008-06