吳 敏，邱 晨，潘 鑫，陳志剛

應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)與管理初探

吳 敏1，2，邱 晨1，2，潘 鑫1，2，陳志剛1，2

（

） 突發(fā)事件（emergency）；志愿者（volunteer）

隨著我國(guó)城市化建設(shè)步伐的不斷加快，積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，加強(qiáng)社會(huì)防災(zāi)救災(zāi)能力也愈加重要。在政府專業(yè)救援力量有限的情況下，組織應(yīng)急志愿者隊(duì)伍開(kāi)展自救互救，是減輕突發(fā)事件所造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的最有效途徑[1]。廣大志愿者本著“團(tuán)結(jié)友愛(ài)、助人為樂(lè)、見(jiàn)義勇為、無(wú)私奉獻(xiàn)”的精神，自愿利用業(yè)余時(shí)間、自身所掌握的技能等資源，為居民、公益事業(yè)提供幫助或服務(wù)。但是，目前組織應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍的工作還相對(duì)滯后，是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

1 志愿者參與應(yīng)急救援的重要性及主要問(wèn)題

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任主體；公眾既是突發(fā)事件的受害者，更是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要力量。大力宣傳普及應(yīng)急知識(shí)、增強(qiáng)公眾的公共安全和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，完善社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備，提高公眾防災(zāi)避險(xiǎn)技能，對(duì)保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全至關(guān)重要，對(duì)及時(shí)控制突發(fā)事件、有效減少突發(fā)事件帶來(lái)的危害意義重大。災(zāi)難發(fā)生時(shí)，特別是重特大災(zāi)難救援的早期，有限的救援人員只能做一些簡(jiǎn)單的醫(yī)療急救處理，發(fā)揮分診和轉(zhuǎn)診的作用，難以展開(kāi)更有效的醫(yī)療救援工作。而應(yīng)急志愿者大量涌現(xiàn)靈活應(yīng)對(duì)，滿足災(zāi)區(qū)受害者多樣化的需求，其活動(dòng)是絕對(duì)必要的，也發(fā)揮了不可替代的作用。應(yīng)急工作的有序、有效開(kāi)展，依靠應(yīng)急志愿者人數(shù)眾多，多元組合，行動(dòng)迅速，積極主動(dòng)，反應(yīng)靈活的特性。

志愿者參與應(yīng)急救援存在的主要問(wèn)題：（1）組織化程度低，對(duì)志愿者參與應(yīng)急救援缺乏有效的組織管理，大量志愿者無(wú)序涌入災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)不利于應(yīng)急救援，也不利于保護(hù)志愿者自身的安全；（2）專業(yè)化程度低，志愿者技能參差不齊，甚至可能不會(huì)或不熟練使用基本的急救技能；（3）可持續(xù)潛力低，志愿者參與應(yīng)急救援缺乏法律保障[2]。應(yīng)急志愿者來(lái)自各行各業(yè)及不同領(lǐng)域，包括當(dāng)?shù)鼐用?、媒體、醫(yī)師、護(hù)士、學(xué)生（包括醫(yī)學(xué)院校的學(xué)生）、社會(huì)組織等，只有對(duì)以上有限的各類救援力量做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有序進(jìn)入，才能提高應(yīng)急救援的效果和效率。因此，為保證搶救效率，必須加強(qiáng)各方力量的調(diào)配和協(xié)調(diào)，有統(tǒng)一的組織，并明確分工。

2 德國(guó)、美國(guó)專業(yè)化應(yīng)急志愿者管理經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)的應(yīng)急救援志愿者掌握了專業(yè)化的應(yīng)急救援知識(shí)和技能，其不僅訓(xùn)練有素，技術(shù)裝備精良，且隊(duì)伍龐大，已經(jīng)形成一個(gè)分布廣泛、人數(shù)眾多、涵蓋各行各業(yè)、隸屬于不同組織的應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍，如技術(shù)救援署、消防局、紅十字組織、教會(huì)組織等。平時(shí)志愿者們?cè)诟髯怨ぷ鲘徫还ぷ鳎鐾话l(fā)災(zāi)害事件迅速集結(jié)，參與災(zāi)害緊急處置和救援，已成為德國(guó)應(yīng)急救援體系的中堅(jiān)力量[3]。美國(guó)的志愿者隊(duì)伍在“9·11”事件發(fā)生后得到飛速發(fā)展，組織達(dá)106個(gè)，18歲以上成年人參加志愿者服務(wù)的大約占該年齡段總?cè)丝诘?0%[4]。從以上這些國(guó)家中的經(jīng)驗(yàn)不難發(fā)現(xiàn)，重視志愿者隊(duì)伍的建設(shè)，有健全的法律法規(guī)支撐，能夠最大限度統(tǒng)一調(diào)配、合理分配應(yīng)急志愿者資源；而且注重應(yīng)急志愿者的招募和激勵(lì)力度，培養(yǎng)了大量的后備人才。這些也是我國(guó)專業(yè)化應(yīng)急志愿者管理的目標(biāo)。

3 我國(guó)應(yīng)急志愿者建設(shè)與管理

3.1 建立政府引導(dǎo)下的應(yīng)急管理體系 國(guó)家需要發(fā)展一個(gè)結(jié)構(gòu)化的涉及所有部門(mén)的綜合應(yīng)急管理體系，其中包括對(duì)人的管理。（1）法制建設(shè)。我國(guó)也有必要通過(guò)國(guó)家立法方式，確立志愿服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作運(yùn)行機(jī)制，明確責(zé)任分工，整合社會(huì)力量，提高志愿服務(wù)的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化水平?？山梃b美國(guó)志愿者參與應(yīng)急管理的執(zhí)照、認(rèn)證和許可制度，對(duì)參與跨區(qū)應(yīng)急救援的志愿者和非政府組織實(shí)行認(rèn)證和許可制度，促進(jìn)我國(guó)公民與非政府組織有序跨區(qū)參與應(yīng)急救援。（2）機(jī)構(gòu)設(shè)立與管理。以政府管理為主導(dǎo)，以統(tǒng)一的應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)為依托，建立專業(yè)志愿者隊(duì)伍管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)志愿者進(jìn)行系統(tǒng)的應(yīng)急救援專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)。（3）經(jīng)費(fèi)支撐與保險(xiǎn)。志愿者提供服務(wù)是無(wú)償或低償?shù)?，但志愿服?wù)工作本身卻需要足夠的經(jīng)費(fèi)支持。目前，應(yīng)多管齊下，構(gòu)建財(cái)政經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資金共同組成的經(jīng)費(fèi)保障體系，明確將志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。保險(xiǎn)制度能夠有效保障志愿者、志愿服務(wù)組織和志愿服務(wù)對(duì)象三方的利益，解除志愿者的后顧之憂。積極探索建立全國(guó)性的志愿服務(wù)保險(xiǎn)制度，為志愿者提供基本保費(fèi)，使公共責(zé)任保險(xiǎn)和人身意外傷害保險(xiǎn)得到全覆蓋，為志愿者的服務(wù)工作開(kāi)展和人身安全提供必要保障。

3.2 加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍自身建設(shè) 可由志愿組織專門(mén)編制相關(guān)手冊(cè)對(duì)自發(fā)志愿者參與應(yīng)急救災(zāi)活動(dòng)的行動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)。因?yàn)楫?dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府、社會(huì)和公民單方面力量都顯得單薄不足，只有將多方力量聯(lián)合起來(lái)，才能最有效地開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作，盡可能地減少災(zāi)害給人類社會(huì)帶來(lái)的損失[5]。一方面可成立醫(yī)療預(yù)備隊(duì)，利用其隊(duì)員的能力，及時(shí)有效地對(duì)災(zāi)難應(yīng)急反應(yīng)；另一方面可設(shè)定培訓(xùn)計(jì)劃和培訓(xùn)課程，培訓(xùn)有意愿的潛在志愿者。同時(shí)，志愿者組織建立支持性策略和方法，以滿足應(yīng)急環(huán)境和條件下的志愿者需求。第一種策略是工具性支持，包括安全支持、心理和情感支持、身體上的支持；第二類策略集中在溝通和領(lǐng)導(dǎo)能力，包括招聘和篩選技術(shù)、創(chuàng)造積極的團(tuán)隊(duì)動(dòng)力、任命有效的團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、確保清晰一致的與現(xiàn)場(chǎng)通信方式。只有通過(guò)有效管理使得每一個(gè)志愿者的作用得到充分發(fā)揮，形成合力，才能更好地為災(zāi)害救援服務(wù)。

3.3 加強(qiáng)相關(guān)的理論研究 大規(guī)模自然災(zāi)害如地震將損毀醫(yī)院、診所和其他基礎(chǔ)設(shè)施，許多衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)人員也將遭受滅頂之災(zāi)[6]。文獻(xiàn)[7]表明，自愿參與大規(guī)模突發(fā)事件和自然災(zāi)害救援的醫(yī)療衛(wèi)生人員源于各種各樣的原因，包括現(xiàn)場(chǎng)角色不清楚、團(tuán)隊(duì)和組織之間狀態(tài)混亂、缺乏足夠的安全協(xié)議、培訓(xùn)和心理支持，通常會(huì)感到難以有效地應(yīng)對(duì)；志愿者們除了需要在物資匱乏的條件下進(jìn)行緊急醫(yī)療服務(wù)，同時(shí)還要面對(duì)搖搖欲墜的基礎(chǔ)設(shè)施和極端高熱等惡劣條件；災(zāi)難的破壞是巨大的，志愿者更易產(chǎn)生創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙。這就要求志愿者擁有從身體到心理俱佳的適應(yīng)能力。因此，需采用一定的研究方法制訂一個(gè)能夠符合志愿者隊(duì)伍要求的支持計(jì)劃，在災(zāi)害中對(duì)志愿者進(jìn)行有效地引導(dǎo)，確保志愿者不處于身體、情感、心理等的健康風(fēng)險(xiǎn)中。

3.4 我國(guó)應(yīng)急志愿者工作的嘗試 目前，我國(guó)的應(yīng)急志愿者工作主要是以政府為主導(dǎo)。以北京為例，北京市設(shè)立市應(yīng)急志愿者服務(wù)總隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱服務(wù)總隊(duì)），是北京市志愿者聯(lián)合會(huì)的一級(jí)志愿者組織，各專項(xiàng)應(yīng)急指揮部辦公室和相關(guān)單位設(shè)立專業(yè)應(yīng)急志愿者服務(wù)隊(duì)，各區(qū)縣設(shè)立本行政區(qū)域應(yīng)急志愿者服務(wù)隊(duì)。專項(xiàng)和區(qū)縣的應(yīng)急志愿者服務(wù)隊(duì)是服務(wù)總隊(duì)的成員單位。而且，北京應(yīng)急網(wǎng)于2016-01-27在其網(wǎng)站中頒布了由北京市志愿者服務(wù)指導(dǎo)中心編撰的《北京注冊(cè)應(yīng)急志愿者通用培訓(xùn)基礎(chǔ)教程》的電子稿，教程包括《北京應(yīng)急工作概述》 《志愿者與志愿服務(wù)》 《突發(fā)事件與應(yīng)急知識(shí)》 《應(yīng)急救護(hù)》四部分，以期志愿者在接受培訓(xùn)后，能夠參與常態(tài)/災(zāi)難/應(yīng)急事件發(fā)生后所需的應(yīng)急志愿者服務(wù)。其中常態(tài)服務(wù)包括科普宣教、培訓(xùn)演練、隱患排查等內(nèi)容；應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的服務(wù)包括現(xiàn)場(chǎng)信息報(bào)告、先期處置、協(xié)同救援、災(zāi)后服務(wù)等內(nèi)容。

總之，應(yīng)急志愿者是災(zāi)難應(yīng)急服務(wù)體系中的重要內(nèi)容之一。只有不斷弘揚(yáng)志愿精神，完善應(yīng)急志愿者的培訓(xùn)與管理，保障志愿者自身安全，才能促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍朝著團(tuán)結(jié)、專業(yè)、有效的目標(biāo)健康發(fā)展。

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（2016-03-09收稿2016-11-24修回）

（本文編輯 張亞麗）

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10.13919/j.issn.2095-6274.2017.06.014

1.212003，鎮(zhèn)江市急救中心院前急救科；2.212003 鎮(zhèn)江，江蘇大學(xué)醫(yī)學(xué)院災(zāi)難與急救醫(yī)學(xué)系

陳志剛，E-mail：cxc_2002@139.com