肖俊霞，豆鵬鵬，彭惠玲，黃雪嬌，王淑靜，楊芷妍

（肇慶學(xué)院環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

“河長制”全面推行的實踐與探索
——以廣東省肇慶市為例

肖俊霞，豆鵬鵬，彭惠玲，黃雪嬌，王淑靜，楊芷妍

（肇慶學(xué)院環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

“河長制”是由河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責制衍生出來的水污染治理制度，目的是為了保證河流在較長的時期內(nèi)保持河清水潔、岸綠魚游的良好生態(tài)環(huán)境。本文闡述了“河長制”的意義、產(chǎn)生背景、產(chǎn)生歷程以及推廣情況，總結(jié)了肇慶市在實施“河長制”過程中的做法與成效，并對其今后的發(fā)展進行了展望。

河長制；水污染治理；實踐；肇慶市

河湖管理和保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。為進一步加強水資源及河湖水域岸線的管理保護，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年12月印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求地方各級黨委和政府要把推行河長制作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓責任落實，抓緊制定出臺工作方案，明確工作進度安排，到2018年底前全面建立河長制。為貫徹落實黨的十八大關(guān)于大力推進生態(tài)文明建設(shè)精神，進一步改善全市水環(huán)境質(zhì)量，肇慶市人民政府辦公室早在2016年10月印發(fā)了《肇慶市“河（涌）長制”實施方案》，隨后又出臺了《肇慶市“河長制”工作方案》，并結(jié)合中央要求和肇慶市工作實際，對先前制定的河長制工作方案進行修改和完善，有序推進河長制相關(guān)工作。

1 河長制概述

1.1 河長制的意義

“河長制”，即由中國各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作。河長制工作的主要任務(wù)包括六個方面[1]：一是加強水資源保護，全面落實最嚴格的水資源管理制度，嚴守“三條紅線”；二是加強河湖水域岸線管理保護，嚴格水域、岸線等水生態(tài)空間管控，嚴禁侵占河道、圍墾湖泊；三是加強水污染防治，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，優(yōu)化入河排污口布局；四是加強水環(huán)境治理，保障飲用水水源安全，加大黑臭水體治理力度，實現(xiàn)河湖環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠；五是加強水生態(tài)修復(fù)，依法劃定河湖管理范圍，強化山水林田湖的系統(tǒng)治理；六是加強執(zhí)法監(jiān)管，嚴厲打擊涉河湖違法行為。

1.2 河長制產(chǎn)生的歷程

早在清朝康熙時期，朝廷為解決黑河（弱水）流域的用水問題，實行“下管一級”的政策，即流域各區(qū)的縣令擔任黑河的河長。2003年，浙江省首先發(fā)聲要推行創(chuàng)新性的河長制管理體制。2007年8月，基于無錫市藍藻水污染事件的爆發(fā)，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，明確指出將河流斷面水質(zhì)的檢測結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負責人政績考核內(nèi)容，各市（縣）、區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責任。這份文件的出臺，被認為是無錫推行河長制的起源[2]。自此，無錫市黨政主要負責人分別擔任了64條河流的河長，真正把各項治污措施落實到位。2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫實行的河長制，隨后江蘇全省15條主要入湖河流全面實行“雙河長制”，每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔任河長，一些地方還設(shè)立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級河長管理體系，這些自上而下、大大小小的河長實現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”。2014年，國家水利部牽頭開展河長制的試點工作，隨后《環(huán)境保護法》的修訂、《水污染防治行動計劃》的印發(fā)、《城市黑臭水體整治工作指南》等的出臺，推動了《關(guān)于全面推行河長制的意見》的正式發(fā)布。

1.3 河長制的推廣情況

在中央出臺河長制的相關(guān)意見后，各省區(qū)積極貫徹并著手開展一系列工作。截至2017年3月，所有地區(qū)均對河長制有了初步規(guī)劃，一半以上的地區(qū)已經(jīng)開展河長制相關(guān)工作，1/4的地區(qū)表示全面建立河長制工作可在2017年底完成，其他的在2018年底完成。各地也陸續(xù)出臺相關(guān)輔助性政策和制度，如省級會議制度、信息通報制度、工作督辦制度及考核制度等。從下面的幾個“最”中，人們可以看出河長制在水環(huán)境整治過程中日益發(fā)揮出重大作用[3]：昆明市是最先明確河長制法律地位的城市，使得河長制的推行有法可依，形成長效機制；浙江省是河長最強陣容的省份，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村五級聯(lián)動的“河長制”體系共有河長六萬余人；江西省是河長最高規(guī)格的省份，省級領(lǐng)導(dǎo)齊上陣；開化縣最先創(chuàng)立河長制地方標準，通過建立河長制管理體系，完善對河道的管理和治理機制。除了上述積極效果外，全國范圍內(nèi)也出現(xiàn)了部分弄虛作假的現(xiàn)象，如公示牌上負責人的電話有誤、監(jiān)測斷面數(shù)據(jù)不準確等，這充分表現(xiàn)出河長制的推行不是一帆風(fēng)順的，從側(cè)面也反映出監(jiān)督和問責的重要性。

2 肇慶市實施“河長制”的實踐與探索

肇慶市位于廣東省中西部，作為兩廣咽喉，區(qū)位優(yōu)勢明顯，水資源豐富，西江和北江屬珠江水系，為主要干流，而西江徑流量僅次于長江。隨著傳統(tǒng)工業(yè)的沒落，肇慶新興工業(yè)開始崛起，電子、石化、醫(yī)藥及機械制造等逐漸成為支柱產(chǎn)業(yè)，但大量工業(yè)廢水和城市生活污水的不合理排放對肇慶市水環(huán)境造成了巨大的影響。2016年10月，肇慶市人民政府印發(fā)《肇慶市“河（涌）長制”實施方案》，全面開展水環(huán)境綜合治理工作，切實改善全市河道水環(huán)境質(zhì)量。

2.1 政府的舉措

肇慶推行河長制分兩年進行，2016年完成一部分，2017年底可全面完成。肇慶市政府在從嚴從實落實河長制、營造保護河湖良好氛圍方面主要做出以下舉措：（1）明確各級主要負責人。肇慶市實施市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長，轄區(qū)內(nèi)河（涌）長是肇慶市各級人民政府及高新區(qū)管委會的主要領(lǐng)導(dǎo)，河段長是河流流經(jīng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)，管理員原則上是各村村委書記。（2）強化管理和職責分工。從河道的認領(lǐng)到詳細調(diào)研，再到提出解決辦法和聯(lián)系相關(guān)部門進行處理，層層明確任務(wù)，各任務(wù)責任人除對違法排污行為進行嚴厲打擊和教育外，還需同步開展“河長制”實施過程中的相關(guān)工作，如考核體系的建立和河長制模式的實施細節(jié)及年度計劃等。（3）加強信息公開和提供保障。借助多方式、全方位的宣傳教育活動，幫助人們認識水環(huán)境保護的重要性和嚴峻性；加強信息公開，不斷豐富人們的參與渠道，盡量簡化舉報程序，快速回應(yīng)環(huán)保訴求；保障河長制運行資金，提高監(jiān)測能力和自動化水平，建立相關(guān)獎懲機制。

2.2企業(yè)的擔當

企業(yè)既是水環(huán)境污染源的主體，又在水環(huán)境整治中發(fā)揮著重要作用。一方面，肇慶市積極促進工業(yè)企業(yè)強優(yōu)并進。在環(huán)保壓力日益增大的形勢下，2015年《中共肇慶市委、肇慶市人民政府關(guān)于明確創(chuàng)新驅(qū)動主攻方向、加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見》出臺，通過加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進企業(yè)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級，進而減少對環(huán)境的污染[4]。另一方面，企業(yè)的環(huán)保意識正在不斷提高。企業(yè)在實現(xiàn)社會價值的過程中，有的捐資治水，有的直接參與水質(zhì)監(jiān)測，有的選擇投資包干[5]。河長制模式為企業(yè)在水環(huán)境方面所需承擔的責任和義務(wù)探索提供了現(xiàn)實依據(jù)，其他省市的“企業(yè)家河長制”采用有規(guī)模的企業(yè)負責人對河道進行認領(lǐng)并擔任河長的形式，這也為肇慶市的企業(yè)提供了很好的借鑒；在對自己認領(lǐng)河道負責的過程中，相關(guān)企業(yè)不但會盡可能減少污水排放行為，而且會對河道進行投資來恢復(fù)其生態(tài)功能，同時企業(yè)文化中也會無形中加入生態(tài)環(huán)保的理念，使企業(yè)內(nèi)部員工的環(huán)保意識不斷提高。

2.3 民眾的參與

一方面，在民眾監(jiān)督政府工作的同時，各種環(huán)保組織應(yīng)運而生。有的組織由政府有關(guān)部門牽頭成立，有的由民間人士自發(fā)組建，有的是學(xué)校的學(xué)生環(huán)保社團，還有的是在華的國際民間組織。在進行水環(huán)境保護的過程中，這些組織可謂河長的得力助手，積極開展各類環(huán)?；顒?，在促進政府與市民互動以及市民與環(huán)保工作零距離接觸等方面發(fā)揮了重要作用。另一方面，在河長制實施的背景下，市民對環(huán)境問題逐漸熱心起來，并積極行使監(jiān)督權(quán)和舉報權(quán)，在環(huán)境保護方面正發(fā)揮著巨大作用。中央第四督察組在廣東監(jiān)察調(diào)研期間反饋的11批環(huán)境舉報情況，涉及水環(huán)境污染方面的案件共有165宗，在連續(xù)的批次中，舉報涉及的范圍和數(shù)量均在增加，關(guān)于水污染的案件也有不斷增加的趨勢。

3 肇慶市實施“河長制”的成效

肇慶市建立和推行“河長制”的時間不長，但在加快推進肇慶實現(xiàn)“水清、流暢、岸綠、景美”這一目標中，其已取得了顯著的成效，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 制定了科學(xué)的規(guī)劃

肇慶市納入整治名錄的河涌有獨水河（高新區(qū)）、青岐涌（四會大沙鎮(zhèn)）、西圍涌（高要金利鎮(zhèn)）、石咀涌（鼎湖區(qū)）和六水河（德慶縣），其中獨水河是肇慶市唯一的重污染河流。2016年，肇慶市主要對西江、北江、賀江、綏江等重點流域及其支流實施“河（涌）長制”；2017年，主要對鼎湖區(qū)、高要區(qū)、懷集縣等地河流實施“河（涌）長制”，并健全完善河道水生態(tài)環(huán)境管理制度體系，基本形成與生態(tài)城市相適應(yīng)的水生態(tài)環(huán)境。

3.2 形成了工作的合力

肇慶市先后實施“百日行動”“實干興肇”“白+黑”等與環(huán)保有關(guān)的專項行動，在水質(zhì)結(jié)果的績效和政績目標考核體系的建立、“河長制”的實施細則和年度計劃、重點污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和實時監(jiān)控、涉及環(huán)境問題的項目準入以及畜禽養(yǎng)殖污染、生活垃圾無害化處理與處置、重點污染行業(yè)清潔化改造等方面，形成了部門聯(lián)動、嚴格執(zhí)法的科學(xué)體系，在牽頭部門的帶領(lǐng)下，各部門精誠合作，互補互助，最大效率地完成既定目標和任務(wù)。

3.3 加大了整治的力度

筆者選取西江、星湖和鼎湖三個具有代表性的水環(huán)境區(qū)域，借其整治情況來看肇慶河長制的實施成效。西江以其豐富的水資源被譽為珠三角地區(qū)的母親河，肇慶市大力整治畜禽養(yǎng)殖污染，加強生活污染源管控力度，提升污水處理廠治污凈化能力，推進河涌污染整治工作，加快解決群眾反映突出的各類水環(huán)境問題，確保西江保持優(yōu)良水質(zhì)。在2016年的“肇慶金秋”上，肇慶市聯(lián)合珠江—西江經(jīng)濟帶的15個城市發(fā)布了《肇慶宣言》，提出要加強西江的污染聯(lián)合防制，合理管理和優(yōu)化利用西江水資源環(huán)境，加快綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文化的建設(shè)和發(fā)展[6]。星湖位于肇慶市北郊4千米處，北靠北嶺山，南近西江，是著名的4A級旅游區(qū)，可細分為仙女湖、波海湖等六個湖泊，有防洪、灌溉和景觀旅游等多種功能。河長制這一模式有利于星湖水域的精細管理，在對星湖的規(guī)劃整治中，主要采取污物攔截、雨污分流、清除底淤、鋪設(shè)排污管道等工程技術(shù)，同時加強對星湖周邊餐飲業(yè)及工業(yè)的違規(guī)排查和宣傳教育。目前，星湖的整體水質(zhì)得到了明顯改善，水體營養(yǎng)化指數(shù)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。鼎湖區(qū)位于西江下游，境內(nèi)支流眾多。鼎湖區(qū)走在全市前列，率先實施河長制，2016年以來，先后投入十多億元進行生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)工作，其主要內(nèi)容包括綜合整治禽畜養(yǎng)殖污染、對生活污水的處理、對內(nèi)涌的清淤及修筑補水泵等。2016年10月，鼎湖區(qū)河涌綜合整治項目啟動，同月鼎湖區(qū)啟動第一個PPP項目，對九龍湖飲用水源地進行綜合整治，全面落實水環(huán)境管理責任，加快推進河道整治工作。此外，肇慶市也不斷加強其他重點河涌的綜合治理工作，其中受到嚴重污染的獨水河和青岐涌的整治工作效果顯著。同時，小河涌水質(zhì)整治的配套項目，如城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)等已經(jīng)提上日程，污水處理廠及管網(wǎng)將繼續(xù)不斷完善，包括農(nóng)村污水處理在內(nèi)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施正在全力建設(shè)。

4 結(jié)語

水污染的治理及水環(huán)境的管理、保護都需要必要的、大量的全面投入，并且要結(jié)合正確的方法。河長制不僅明確了河流對應(yīng)的相關(guān)責任人，而且有助于加強城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施的建設(shè)，盡可能地防治水環(huán)境污染。雖然河長制在實踐中取得了令人欣喜的成效，但仍還存在許多不足，如考核與問責機制不完善、可能出現(xiàn)內(nèi)生弊端等。因此，今后河長制的推進更要著眼于樹立整體性政府理念，實現(xiàn)各部門間的職能、結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)化、整合，進一步拓寬公眾參與渠道，推動社會共治。

1 新華社.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》[EB/OL].（2016-12-11）[2017-09-12].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/11/content_5146628.htm?allContent.

2 吳季松.從歷史和實踐看河長制[N].中國環(huán)境報，2017-03-20.

3 朱 玫.論河長制的發(fā)展實踐與推進[J].環(huán)境保護，2017，（1）：58-61.

4 袁 綾.我市力促市直工業(yè)企業(yè)做強做優(yōu)[N].西江日報，2016-03-16.

5 陳天力.重創(chuàng)新推動社會共治，抓落實釋放制度紅利——浙江省杭州市落實“河長制”的實踐[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2017，（1）：44-47.

6 龍 巍.保衛(wèi)綠色西江！粵桂十五市聯(lián)合發(fā)布《肇慶宣言》[J].珠江水運，2016，（24）：35.

The Practice and Exploration of the Full Implementation of "Hezhang System"—— Taking Zhaoqing City as an Example

Xiao Junxia,Dou Pengpeng,Peng Huiling,Huang Xuejiao,Wang Shujing,Yang Zhiyan
(School of Environment and Chemistry Engineering，Zhaoqing University,Zhaoqing 526061,China)

"Hezhang system" is a water pollution control system derived from the leadership supervision system of improving river water quality and environmental protection accountability system,the purpose is to ensure the good ecological environment in a long period of time with clean river water and green shore & fish swimming.This paper explains the meaning,background,development process and promotion situation of "Hezhang system",summarizes the practice and effectiveness of Zhaoqing City in the process of implementing the "Hezhang system" and prospectes its future development.

Hezhang system; practice; exploration; Zhaoqing City

TV213；X171.4

A

1008-9500(2017)11-0106-04

2017-09-21

本文系肇慶學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（項目編號：201610580055）的階段性研究成果之一。

肖俊霞(1978-)，女，湖北天門人，博士研究生，副教授，研究方向：水環(huán)境與水污染控制。