李 婷

(財(cái)政部駐黑龍江省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處 監(jiān)督檢查處，哈爾濱 150010)

我國(guó)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)探析及其路徑選擇

李 婷

(財(cái)政部駐黑龍江省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處 監(jiān)督檢查處，哈爾濱 150010)

在黨中央深化改革的大力倡導(dǎo)和推動(dòng)下，應(yīng)用和推廣PPP模式已成為當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要舉措，它不僅是公共服務(wù)項(xiàng)目融資形式的創(chuàng)新，更是政府管理模式的升級(jí)。然而不得不看到，目前我國(guó)已實(shí)施的PPP項(xiàng)目中完全成功的案例仍占少數(shù)，徹底失敗的情況卻屢見不鮮，在項(xiàng)目實(shí)踐過程中出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)及其他風(fēng)險(xiǎn)也時(shí)常嚴(yán)重影響預(yù)期收益，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的被迫終止。不論是政府還是社會(huì)資本，在探索和實(shí)踐PPP模式的道路上都還需積累大量經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中應(yīng)提高管理水平、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力等微觀方面而言，在項(xiàng)目中起主導(dǎo)作用的政府應(yīng)將關(guān)注重點(diǎn)放在PPP項(xiàng)目的選擇、基礎(chǔ)制度的完善、風(fēng)險(xiǎn)收益分擔(dān)機(jī)制的科學(xué)建立等宏觀方面，同時(shí)應(yīng)著力加強(qiáng)監(jiān)督管理。只有這樣才能逐步理順雙方關(guān)系，平衡多方利益，規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)，以使PPP模式能夠真正、有效地發(fā)揮作用。

PPP；風(fēng)險(xiǎn)；路徑選擇

近年來，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求規(guī)模急劇擴(kuò)大，在基建項(xiàng)目建造和運(yùn)營(yíng)過程中暴露的問題也日益突出，已影響到項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效。如何提供有效率的服務(wù)，使之既能保障公共產(chǎn)品的天然性質(zhì)，又能引入非公有資本參與其中，進(jìn)而促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)移政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為我國(guó)體制機(jī)制改革進(jìn)程中面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。

PPP模式便是我國(guó)改革實(shí)踐中的一次有益嘗試。大力推行PPP模式，主要目標(biāo)在于通過政府和社會(huì)資本間的公私合作模式，實(shí)現(xiàn)兩者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)節(jié)約成本，提高經(jīng)營(yíng)效率。這一舉措既能有效調(diào)動(dòng)非公有制資本，使之更深層次地參與到社會(huì)尤其是基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，又能在政府債務(wù)壓力巨大的關(guān)鍵時(shí)期提供一條富有創(chuàng)新和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的解決途徑。推廣使用PPP模式是堅(jiān)決貫徹中央“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”[1]6和“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”[1]24要求的體制機(jī)制變革?？梢哉f，PPP模式已不單純是傳統(tǒng)的融資模式，而是管理方式的升級(jí)，這種方式在促進(jìn)基建項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展方面將起到不可忽視的作用。

一、PPP模式在我國(guó)實(shí)踐的現(xiàn)狀概述

通過對(duì)國(guó)內(nèi)目前已上馬或完成的PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)調(diào)查可知，我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作存在諸多成功案例，例如廣西沙角來賓B電力項(xiàng)目、國(guó)家體育館等基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)都取得了令人滿意的成績(jī)。但不可否認(rèn)的是，由于PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)還剛剛起步，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的管理組織以及建設(shè)運(yùn)營(yíng)缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，因此在應(yīng)用過程中也存在方方面面的問題，許多項(xiàng)目因此遇到了較大的挫折。例如延安東路隧道、上海大場(chǎng)水廠、長(zhǎng)春匯津污水處理、山西太原太榆公路、福建泉州刺桐大橋、杭州灣跨海大橋等，由于政府決策變更，導(dǎo)致上述PPP項(xiàng)目出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，以私營(yíng)方利益嚴(yán)重受損或政府回購告終。又如山東中華發(fā)電廠、北京京通公路等由于對(duì)市場(chǎng)預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確，供求關(guān)系走向分析不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)收益不足等情況。由此可見，我國(guó)PPP模式的發(fā)展和成熟尚有很長(zhǎng)的路要走。

二、PPP模式在我國(guó)實(shí)踐的主要風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在我國(guó)的應(yīng)用和推廣仍屬起步階段，并未形成一套成熟的機(jī)制，因此在“摸著石頭過河”過程中，“失足”情況在所難免，而造成項(xiàng)目難以取得理想效果甚至徹底失敗的原因主要是諸多風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在。具體分析PPP模式在我國(guó)實(shí)踐中面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要為以下幾點(diǎn)：

(一)政治風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括合同履行風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)等，這些宏觀因素往往會(huì)對(duì)具體項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成較大損害，部分情況下甚至可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目終止運(yùn)營(yíng)和徹底失敗。

具體而言，合同履行風(fēng)險(xiǎn)主要指公共部門在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，不按既定的合同履行義務(wù)，沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而造成項(xiàng)目單位直接或間接的損失。此類案例在我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施中屢見不鮮，如2004年某市污水處理廠項(xiàng)目。該市市屬排水公司與某污水處理公司于2004年達(dá)成合作意向，共同簽署《政府企業(yè)間合作合同》，該P(yáng)PP項(xiàng)目于同年順利上馬。為保證企業(yè)利益，該市政府同時(shí)出臺(tái)《XX公司污水處理管理辦法》。然而，自2006年10月起，該市市屬排水公司開始拖欠污水處理公司款項(xiàng)，以各種理由拒付欠款。更甚，2007年2月，該市政府宣布廢止《XX公司污水處理管理辦法》。前景大好的項(xiàng)目因公共部門違約戛然而止，不但使在本案例中的合作企業(yè)遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失，更使其他正在觀望的私營(yíng)部門意欲與政府合作的信心備受打擊，嚴(yán)重有礙PPP項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐耐七M(jìn)和發(fā)展。

審批延誤風(fēng)險(xiǎn)指的是由于政府相關(guān)部門審批程序較為復(fù)雜，客觀或主觀地為PPP項(xiàng)目的相關(guān)審批設(shè)置障礙。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)及模式等關(guān)鍵性屬性進(jìn)行后續(xù)調(diào)整的難度也較大，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在審批過程中成本過高、周期過長(zhǎng)，而對(duì)項(xiàng)目的成功帶來一定威脅[2]31。例如，某直轄市2003年意向與國(guó)外某水務(wù)公司合作建立公私合作制大型水廠，然而因水價(jià)上漲遲遲難以通過聽證會(huì)審議，人大代表也頻頻反對(duì)相關(guān)提案，導(dǎo)致該市水價(jià)低于成本價(jià)，情況難以扭轉(zhuǎn)，水價(jià)改革方案近三年未予以執(zhí)行，直接致使國(guó)外投資公司從國(guó)內(nèi)市場(chǎng)撤出，終止合作意向。

腐敗風(fēng)險(xiǎn)指的是公共部門等權(quán)力機(jī)構(gòu)違規(guī)向項(xiàng)目方索要財(cái)物，致使私營(yíng)部門增加關(guān)系維護(hù)成本，不但給項(xiàng)目本身帶來人力和物力損失，更增加了日后公共部門違約風(fēng)險(xiǎn)，助長(zhǎng)了不正之風(fēng)。例如，某境外公司投資某省會(huì)城市水廠項(xiàng)目，由于腐敗因素，政府職權(quán)人員與境外投資公司約定了極不合理的投資回報(bào)率。在實(shí)施過程中，該市市屬供水總公司出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，大量資金和利潤(rùn)流向境外公司，導(dǎo)致項(xiàng)目難以為繼，經(jīng)過數(shù)年艱苦卓絕的談判，最終使項(xiàng)目以該市供水總公司回購股份而不得以告終。

(二) 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

籠統(tǒng)來講，項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要是由于供需關(guān)系改變，致使項(xiàng)目預(yù)期收益低于實(shí)際收益?？紤]到宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、法律法規(guī)等一系列客觀因素不可能在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的較長(zhǎng)階段一成不變，因此市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目投資過程中比較容易產(chǎn)生的一類風(fēng)險(xiǎn)，也難以完全規(guī)避。例如，某市于2008年通車的“XX灣大橋”是當(dāng)時(shí)世界最長(zhǎng)的跨海大橋，預(yù)期較好的收益率和前景使之成為曾經(jīng)最受國(guó)內(nèi)矚目和期待的PPP項(xiàng)目。然而，在大橋開工后一年有余，距離該座大橋僅五十公里的另一座跨海大橋也實(shí)施上馬，進(jìn)入緊鑼密鼓的籌備階段。這使得預(yù)期的收益率因車流變化等市場(chǎng)因素受到嚴(yán)重威脅，項(xiàng)目面臨“唯一性風(fēng)險(xiǎn)”[2]32，私營(yíng)部門對(duì)PPP項(xiàng)目投資和后續(xù)運(yùn)營(yíng)的信心受損，最終可能導(dǎo)致項(xiàng)目以失敗或者政府回購告終。該案例在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)絕非個(gè)例，PPP項(xiàng)目在預(yù)期投資回報(bào)率上經(jīng)常不得不面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

而有時(shí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是由項(xiàng)目外部和內(nèi)部因素共同作用而形成的，即公共產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格不合理、調(diào)整無彈性，不能及時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)變化，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的收入低于預(yù)期。如國(guó)內(nèi)某省支柱發(fā)電項(xiàng)目投產(chǎn)建成后，在最初階段整體運(yùn)營(yíng)效果良好，但中期恰逢國(guó)內(nèi)電力體制改革和電力市場(chǎng)供求關(guān)系變化，該省電價(jià)每度大幅下降0.09元，降幅達(dá)22%，直接導(dǎo)致參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)部門收益受到嚴(yán)重威脅。

(三) 法律風(fēng)險(xiǎn)

法律風(fēng)險(xiǎn)指的是PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間，由于相關(guān)法律法規(guī)的頒布、調(diào)整或廢止，而導(dǎo)致項(xiàng)目的支撐依據(jù)有所變化，或?qū)е屡c項(xiàng)目相關(guān)的供求關(guān)系、市場(chǎng)價(jià)格等因素與預(yù)期產(chǎn)生偏差。這一現(xiàn)象在我國(guó)十分普遍，一是因?yàn)槟壳拔覈?guó)的公私合作PPP項(xiàng)目仍處于起步階段，相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，該領(lǐng)域的制度建設(shè)較為活躍，變動(dòng)較大；二是我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)仍不徹底，各種宏觀和微觀調(diào)控手段較多，經(jīng)常出臺(tái)臨時(shí)性政策，容易產(chǎn)生對(duì)市場(chǎng)和項(xiàng)目過度干預(yù)的傾向。如華東地區(qū)某發(fā)達(dá)省份重要污水處理廠擬定開工的PPP項(xiàng)目，由于政府突然頒布與項(xiàng)目初衷和重要合作條件相悖的法規(guī)，而導(dǎo)致外國(guó)投資公司被迫與公共部門依照新法重新談判，而影響到項(xiàng)目開工的進(jìn)程。又如某市大型水處理加工廠和某山區(qū)隧道工程也因類似的問題直接影響PPP項(xiàng)目，最終均無奈被政府收購。

(四) 其他風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、建設(shè)和營(yíng)運(yùn)過程中還可能遇到不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)。這些類風(fēng)險(xiǎn)都不同程度影響著PPP項(xiàng)目的最終運(yùn)營(yíng)結(jié)果。如因現(xiàn)今政府債務(wù)壓力巨大，導(dǎo)致公私合作PPP項(xiàng)目，由于公共部門方面的因素而導(dǎo)致不能按期執(zhí)行國(guó)庫直接支付或授權(quán)支付，影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度或工期，給項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。又如因金融市場(chǎng)變化和匯率動(dòng)蕩，導(dǎo)致和國(guó)外投資企業(yè)合作期間產(chǎn)生巨額匯兌損益，發(fā)生預(yù)期外成本，而影響PPP項(xiàng)目最終的收益。這一類因素繁雜而多頭，在項(xiàng)目實(shí)施期間難以完全規(guī)避或防控。

三、完善PPP模式的路徑選擇

PPP公私合作模式產(chǎn)生的初衷是將社會(huì)資本引入社會(huì)公共服務(wù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，必須認(rèn)識(shí)到政府仍是PPP模式的主導(dǎo)，其在解決和應(yīng)對(duì)PPP模式所面臨風(fēng)險(xiǎn)以及完善PPP模式合理構(gòu)建的過程中發(fā)揮不可替代的作用。因此，在PPP項(xiàng)目建立之初，政府便應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，全面推動(dòng)PPP模式健康可持續(xù)地向前邁進(jìn)。

(一)充分關(guān)注PPP模式的適用性

對(duì)于可研階段的PPP項(xiàng)目而言，政府應(yīng)擺在首要位置的是充分研究并評(píng)判該項(xiàng)目是否適合采用PPP模式，采用PPP模式后其能否達(dá)到一方面緩解政府資金壓力，另一方面調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的目的，以實(shí)現(xiàn)兩者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高經(jīng)營(yíng)和管理效率。因此，要使PPP項(xiàng)目根基穩(wěn)固并健康發(fā)展，應(yīng)在項(xiàng)目可行性研究階段入手，從以下幾個(gè)維度綜合評(píng)判[3]：

1.項(xiàng)目的性質(zhì)。首先擬開展項(xiàng)目應(yīng)屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施，具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類、市政公用類以及社會(huì)事業(yè)類等類別。事實(shí)上應(yīng)認(rèn)識(shí)到，國(guó)內(nèi)大多PPP項(xiàng)目所涉及的領(lǐng)域，如公共交通、基礎(chǔ)建設(shè)等都屬于公共產(chǎn)品，其具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上自然壟斷的屬性。因此，這一類項(xiàng)目由公共部門組織開發(fā)建設(shè)及其后期營(yíng)運(yùn)是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，同時(shí)也是最有效率的。然而，目前政府在組織建設(shè)公共產(chǎn)品方面存在兩大困難：一是政府的債務(wù)壓力巨大，舉債的安全邊際已明顯收窄，繼續(xù)通過舉債融資等方式直接投資基礎(chǔ)建設(shè)可能會(huì)影響到財(cái)政的可持續(xù)性；二是隨著居民生活水平的日益提高，其對(duì)公共產(chǎn)品的需求也不斷增長(zhǎng)，不論是質(zhì)量還是數(shù)量，目前僅依靠公共部門的力量和技術(shù)已難以滿足人民對(duì)公共產(chǎn)品的要求。因此，我國(guó)和國(guó)際上的PPP項(xiàng)目大多由公共產(chǎn)品領(lǐng)域開始，在評(píng)判項(xiàng)目是否適合采用PPP模式時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮項(xiàng)目的性質(zhì)。

2.項(xiàng)目的期間。在評(píng)判項(xiàng)目是否適合PPP模式時(shí)，應(yīng)關(guān)注雙方合作的期限，盡可能選擇合作期限相對(duì)較長(zhǎng)的項(xiàng)目。從理論上講，一個(gè)較為成熟的PPP項(xiàng)目應(yīng)涵蓋前期調(diào)研及各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，以及項(xiàng)目后期的持續(xù)運(yùn)營(yíng)等全過程，并且其中運(yùn)營(yíng)期應(yīng)至少為三年，滿足以上時(shí)間條件才是理想的PPP項(xiàng)目。對(duì)項(xiàng)目持續(xù)期間的要求主要是考慮到兩個(gè)方面：一是持續(xù)期間較長(zhǎng)的公私合作，對(duì)于公共部門而言，能夠更全面地掌握項(xiàng)目投入及產(chǎn)出情況，以確保私營(yíng)部門的投資回報(bào)率能夠控制在合理范圍內(nèi)，即既保證其利潤(rùn)又不會(huì)導(dǎo)致暴利產(chǎn)生；二是長(zhǎng)期合作對(duì)于私營(yíng)部門而言，能夠擴(kuò)大固定成本及談判成本的收益，同時(shí)能夠幫助項(xiàng)目單位更有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，降低不確定性。而對(duì)于持續(xù)時(shí)間較短，可一次性建設(shè)完成的公共產(chǎn)品，更適宜通過政府購買服務(wù)等方式實(shí)施，不適宜采用PPP公私合作模式。

3.項(xiàng)目的專業(yè)性。PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)不單在于緩解政府債務(wù)壓力，更深層次的原因在于私營(yíng)部門在技術(shù)水準(zhǔn)、管理水平和專業(yè)素質(zhì)等方面一般優(yōu)于公共部門，因此，PPP模式更多的是要形成政府與非公有資本間的取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)效應(yīng)，達(dá)到“1+1>2”的效果。因此，在研究PPP項(xiàng)目適用性時(shí)，應(yīng)考慮到項(xiàng)目本身的專業(yè)程度。若是項(xiàng)目技術(shù)較為簡(jiǎn)單，政府部門在運(yùn)營(yíng)實(shí)施方面已駕輕就熟，或已經(jīng)形成成熟的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以參照?qǐng)?zhí)行，那么該項(xiàng)目以PPP模式上馬就難以發(fā)揮公私部門之間的優(yōu)勢(shì)合作目的。

4.項(xiàng)目的潛在社會(huì)合作主體。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，當(dāng)行業(yè)內(nèi)的私營(yíng)部門較少，甚至形成完全壟斷或寡頭壟斷時(shí)，政府難以取得足夠的話語權(quán)，議價(jià)能力變?nèi)?，可能使私營(yíng)部門賺取超額利潤(rùn)，不利于PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。因此，在考慮PPP項(xiàng)目適用性時(shí)，應(yīng)參考項(xiàng)目潛在競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量和規(guī)模，只有形成良性競(jìng)爭(zhēng)，才能夠充分發(fā)揮互相限制和激勵(lì)的作用，有助于提高PPP項(xiàng)目的效率和質(zhì)量，同時(shí)也能夠避免政府在合作中處于被動(dòng)地位。

5.項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制。PPP項(xiàng)目主要的收費(fèi)機(jī)制分為三種：一是完全通過用戶付費(fèi)以支撐運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目；二是主要由政府支付費(fèi)用的項(xiàng)目；三是先由用戶支付低于成本價(jià)或與成本價(jià)持平的費(fèi)用，其運(yùn)營(yíng)缺口由政府補(bǔ)足。每個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制根據(jù)地域、公共產(chǎn)品價(jià)格及項(xiàng)目性質(zhì)各有不同，當(dāng)前我國(guó)實(shí)施較多的PPP項(xiàng)目主要為一些收費(fèi)機(jī)制成熟并且健全的項(xiàng)目類型。但應(yīng)考慮到，為提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率，那些收費(fèi)機(jī)制建設(shè)比較困難或相對(duì)滯后的領(lǐng)域才最需要推行PPP模式，也更具試點(diǎn)示范效應(yīng)的。因此，在日后政府選擇PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)著重考慮該領(lǐng)域目前的收費(fèi)模式，力求通過公私合營(yíng)關(guān)系扭轉(zhuǎn)當(dāng)前收費(fèi)機(jī)制落后的局面。

(二)推行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目作為龐大且新興的模式，風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成因素較為復(fù)雜，其中很多都難以采取既有的機(jī)械粗放的方式予以有效規(guī)避，應(yīng)在著力防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，根據(jù)不同參與方對(duì)待某一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)不同的接受程度，將這些風(fēng)險(xiǎn)合理分?jǐn)偅员ＷCPPP項(xiàng)目的良性長(zhǎng)久運(yùn)營(yíng)。

在前文描述的PPP項(xiàng)目諸多風(fēng)險(xiǎn)中，對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)，包括合同履行、審批延誤、腐敗尋租等應(yīng)完全由政府承擔(dān)。而對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中的唯一性風(fēng)險(xiǎn)以及由其引起的產(chǎn)品需求量變化等，如政府在項(xiàng)目談判期間曾予以項(xiàng)目方承諾，則該部分風(fēng)險(xiǎn)仍應(yīng)由公共部門承擔(dān)。但同時(shí)應(yīng)注意到，在某些案例中錯(cuò)誤的預(yù)測(cè)市場(chǎng)供求關(guān)系是主觀原因造成的，所以社會(huì)資本方也應(yīng)承擔(dān)一部分責(zé)任。對(duì)于法律法規(guī)變化、法律體系及監(jiān)管不完善等法律風(fēng)險(xiǎn)，一方面政府可以為具體項(xiàng)目設(shè)定相關(guān)的政策予以支持，另一方面如果法律的變更給PPP項(xiàng)目帶來負(fù)面影響，政府應(yīng)給予社會(huì)資本某種方式的利益補(bǔ)償，因此這部分風(fēng)險(xiǎn)適合由政府承擔(dān)。但遇到合同風(fēng)險(xiǎn)在雙方都有責(zé)任的情況下，應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目合同所涉及的法律條款進(jìn)行判定。對(duì)于建設(shè)成本風(fēng)險(xiǎn)、融資及營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，由于社會(huì)資本即建筑承包商全權(quán)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是建設(shè)成本中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等的第一責(zé)任人，因此應(yīng)由社會(huì)資本方湘對(duì)承擔(dān)以上風(fēng)險(xiǎn)。

(三) 確立利益分配的基本原則

PPP模式的利益分配是制約項(xiàng)目能否健康長(zhǎng)久發(fā)展的重要因素，若政府負(fù)擔(dān)過重，則項(xiàng)目難以為繼；若社會(huì)資本利益過少，則會(huì)嚴(yán)重打擊投資信心；若公共服務(wù)價(jià)格過高，則會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定和諧，不利于長(zhǎng)治久安。因此，PPP模式利益分配中的一個(gè)重要課題就是如何在政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾之間平衡、合理地分配利益。在進(jìn)行利益分配時(shí)，應(yīng)著重考慮各方的責(zé)任、所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及所投入的資本等因素，同時(shí)根據(jù)政治、市場(chǎng)及金融情勢(shì)的變化進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。如當(dāng)PPP項(xiàng)目總收益低于預(yù)期收益時(shí)，政府應(yīng)啟動(dòng)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制平緩適度提高產(chǎn)品價(jià)格，或在不影響市場(chǎng)自身經(jīng)濟(jì)規(guī)律前提下給予適當(dāng)補(bǔ)貼；反之，當(dāng)PPP項(xiàng)目總收益高于預(yù)期收益時(shí)，政府應(yīng)考慮降低公共產(chǎn)品價(jià)格或?qū)⒊~部分收益重新用于公共事業(yè)投入[4]。在制定利益分配基本原則時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn)：

1.互惠互利原則。為取得公私雙方長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作機(jī)制，任何一方都不應(yīng)以壓榨另一方利益為目的，而應(yīng)采取互利共贏的原則。因此，在制定利益分配方案時(shí)，應(yīng)全面考慮雙方利益，以不損害合作伙伴基本權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)，充分保障各方的收益。

2.投入、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則。PPP項(xiàng)目合作伙伴關(guān)系應(yīng)建立在“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的基礎(chǔ)上，在收益分配時(shí)也應(yīng)根據(jù)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)綜合權(quán)衡，即對(duì)參與方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理補(bǔ)償。

3.效率與公平并重原則。均衡的利益分配方案有助于鞏固利益各方合作的信心，但應(yīng)注重效率與公平并重，在保證相對(duì)公平的前提下兼顧效率，才能有利于PPP項(xiàng)目發(fā)展，促進(jìn)共同利益。

4.信息透明原則。信息對(duì)稱是對(duì)合作方最基本的尊重之一，也是避免矛盾和沖突的有效手段。在PPP項(xiàng)目合作各方之間，從項(xiàng)目前期制定方案，到項(xiàng)目中期的實(shí)施建設(shè)，以及項(xiàng)目后期的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，都需要雙方保持信息公開透明原則，盡量減少信息不對(duì)稱情況發(fā)生。

(四) 建立與PPP模式相適應(yīng)的監(jiān)管體系

在公共事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本參與投資和運(yùn)營(yíng)的過程中，并未改變公共產(chǎn)品自然壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性，因此這依然是政府需重點(diǎn)監(jiān)管的領(lǐng)域。應(yīng)以創(chuàng)造社會(huì)福利最大化為根本目標(biāo)，建立健全政府對(duì)PPP項(xiàng)目的進(jìn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管及服務(wù)監(jiān)管體系。應(yīng)明確政府和市場(chǎng)邊界，政府監(jiān)管體系的目的不是替代市場(chǎng)，而是通過引導(dǎo)市場(chǎng)盡可能利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這只“看不見的手”提高資源的配置效率和社會(huì)資本的生產(chǎn)效率。

PPP模式監(jiān)管體系和權(quán)力分配機(jī)制的建立，雖然初期可以以行政法規(guī)的形式開展，但最終還應(yīng)以憲政層次的法律作為基礎(chǔ)和依據(jù)。這種監(jiān)管體系與既有形式存在很大區(qū)別，監(jiān)管人員本身也應(yīng)依法監(jiān)督管理，以樹立其權(quán)威。盡量減少和避免在監(jiān)管過程中可能產(chǎn)生的隨意和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，把權(quán)利裝進(jìn)制度的籠子中。

四、結(jié)語

在地方政府財(cái)政壓力巨大，公共資本和社會(huì)資本各自為政都難以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的當(dāng)下，合理有序地推進(jìn)PPP模式勢(shì)在必行。盡管在首批PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程中出現(xiàn)了諸多問題，但仍應(yīng)意識(shí)到公私合作制是未來城鎮(zhèn)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的必由之路，同時(shí)也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中的必然選擇。政府作為PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)，應(yīng)正視現(xiàn)實(shí)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光積極應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中可能出現(xiàn)的問題，在科學(xué)選擇、合理分擔(dān)、雙贏匹配原則基礎(chǔ)上，加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)社會(huì)資本及民眾信心，多方攜手將我國(guó)PPP模式逐步推向正軌。

[1] 中共中央編寫組.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社,2013.

[2] 柯永建,王守清.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資(PPP)：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)管理[M].北京:清華大學(xué)出版社，2011.

[3] 濟(jì)邦投資咨詢有限公司.基礎(chǔ)設(shè)施PPP與操作實(shí)務(wù)[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2016:49-52.

[4] 胡麗.城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資風(fēng)險(xiǎn)控制研究[M].重慶:重慶大學(xué)出版社，2013:118-119.

〔責(zé)任編輯：屈海燕〕

2016-12-28

李婷(1985-)，女，黑龍江哈爾濱人，副主任科員，碩士，從事中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究。

F283

A

1000-8284(2017)02-0045-05

國(guó)情國(guó)策研究 李婷.我國(guó)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)探析及其路徑選擇[J].知與行,2017,(2):45-49.