■ 宋雄偉

(國(guó)家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

城市共享單車(chē)的協(xié)商治理邏輯

■ 宋雄偉

(國(guó)家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化是治理體系的制度化、科學(xué)化、法治化和民主化，是治理能力的效率化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化。國(guó)家治理現(xiàn)代化同樣也要求我們?cè)诔鞘兄卫碇屑皶r(shí)更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、努力提高治理能力。2016年以來(lái)，以摩拜單車(chē)和ofo為代表的四十多個(gè)共享單車(chē)品牌投入市場(chǎng)，為我國(guó)的城市建設(shè)和發(fā)展增添了一份靚麗，也為中國(guó)式創(chuàng)新注入了一股強(qiáng)勁的活力。然而，共享單車(chē)也給城市治理帶來(lái)了一系列難題和挑戰(zhàn)，比如城市空間管理、用戶(hù)權(quán)益保障等。在價(jià)值層面，政府應(yīng)當(dāng)持何種理念看待共享單車(chē)；在政策層面，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)什么樣的政策服務(wù)共享單車(chē)；在工具層面，政府應(yīng)當(dāng)用何種方式治理共享單車(chē)，都需要我們認(rèn)真思考。

一、協(xié)商治理：國(guó)家治理的新取向

“治理”研究興起于西方，是西方理論界對(duì)“傳統(tǒng)公共行政”和“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的學(xué)術(shù)回應(yīng)，也是西方實(shí)務(wù)界對(duì)“福利病”和“市場(chǎng)失敗”的矯正，具有鮮明的西方社會(huì)印跡和價(jià)值取向。隨著我國(guó)社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，不少學(xué)者致力于研究“治理”這個(gè)概念，分析它的內(nèi)涵外延、價(jià)值和功能。筆者以為，西方治理理論的發(fā)展為我們審視和研究基于中國(guó)國(guó)情的治理理論提供了重要的比較和參照，我們既要反思西方治理理論的適用性問(wèn)題，也要包容地吸收其有益成分，為我所用。經(jīng)過(guò)中國(guó)學(xué)術(shù)界長(zhǎng)時(shí)間的努力，“協(xié)商治理”成為我們嘗試構(gòu)建適合中國(guó)本土環(huán)境的治理范式之一，主要包括以下5個(gè)方面內(nèi)容。

第一，價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。人的全面自由發(fā)展是馬克思主義理論體系的重要組成部分，是崇高的政治價(jià)值追求，也是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的重要價(jià)值取向。嵌入到馬克思主義語(yǔ)境中的協(xié)商治理，究其本質(zhì)是要為實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造制度條件，積極拓寬社會(huì)管理主體的范圍，強(qiáng)化人民群眾的主體作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)目標(biāo)。

第二，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程從“封閉僵化”走向“開(kāi)放包容”。中國(guó)協(xié)商治理的核心是權(quán)力過(guò)程的開(kāi)放和包容，是在沒(méi)有強(qiáng)權(quán)力的情況下，各相關(guān)行動(dòng)者克服分歧、達(dá)成共識(shí)，以實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)或者達(dá)成資源分配的一致意見(jiàn)。中國(guó)協(xié)商治理權(quán)力過(guò)程的開(kāi)放包容具有豐富的層次和體系，包括人大協(xié)商、政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商以及基層民主協(xié)商7大方面。

第三，在復(fù)雜的公共政策過(guò)程中要求多元主體參與互動(dòng)。秉承黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的基本理念，在涉及復(fù)雜公共政策過(guò)程的變遷中，整合黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、技術(shù)官僚、專(zhuān)家學(xué)者、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾共同參與治理過(guò)程，通過(guò)多元主體的和諧共進(jìn)，調(diào)整和分配公共價(jià)值和公共利益，化解因利益、價(jià)值和信息不均衡而帶來(lái)的政策過(guò)程異化。

第四，遵循“平等、理性、合作、法治”的基本原則。平等原則包括參與過(guò)程的機(jī)會(huì)平等、信息平等、資源分配平等和程序平等，有助于更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體之間充分的觀點(diǎn)和意見(jiàn)表達(dá)。理性是指各協(xié)商主體能夠保證協(xié)商過(guò)程合理趨向共識(shí)并訴諸公共利益，要求協(xié)商過(guò)程發(fā)揮作用的是合理的觀點(diǎn),而不是情緒化的訴求[1]。合作原則強(qiáng)調(diào)各協(xié)商主體群策群力，對(duì)自身的訴求和利益進(jìn)行一定程度的克制，共同尋求解決方案。法治原則是指協(xié)商程序需要規(guī)范化和制度化，實(shí)現(xiàn)從“關(guān)心協(xié)商”到“必須協(xié)商”，從“可以協(xié)商”到“硬性協(xié)商”，從“軟辦法”到“硬約束”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)協(xié)商應(yīng)由法律法規(guī)規(guī)定協(xié)商事項(xiàng)、對(duì)象、程序等，并且規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)未依法履行協(xié)商責(zé)任、落實(shí)不到位的，有關(guān)責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

第五，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨先于國(guó)家建設(shè)，引領(lǐng)國(guó)家現(xiàn)代化事業(yè)。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保各項(xiàng)工作有序高效開(kāi)展。

二、共享單車(chē)的協(xié)商治理邏輯如何展開(kāi)

協(xié)商治理已然成為中國(guó)公共事務(wù)治理之道的獨(dú)特內(nèi)容[2]，特別是在我國(guó)社會(huì)正處于持續(xù)的轉(zhuǎn)型期、深刻利益格局的調(diào)整期、多元思想和觀念的碰撞期以及社會(huì)矛盾的沖突期。協(xié)商治理形成了應(yīng)對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問(wèn)題的理念、制度和具體形式，是黨的群眾路線(xiàn)和統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)在新形勢(shì)下的延伸和擴(kuò)展，是解決公共生活中復(fù)雜政策問(wèn)題可以尋求的治理邏輯。共享單車(chē)的治理自然也可以向協(xié)商治理尋求答案。

第一，“限制”還是“推動(dòng)”?！跋拗啤迸c“推動(dòng)”是兩種治理取向，一種是大力限制共享單車(chē)的發(fā)展，另一種是大力推動(dòng)共享單車(chē)的發(fā)展。究竟采取哪種治理取向決定了共享單車(chē)的命運(yùn)，也反映了公共事務(wù)治理之道的邏輯起點(diǎn)。協(xié)商治理的價(jià)值追求是人的全面自由發(fā)展，是人民群眾本位的治理觀。正如中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政所常講的，“要始終堅(jiān)持以群眾滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量工作成敗得失的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。協(xié)商治理的價(jià)值取向彰顯的是執(zhí)政黨的“群眾本位觀”，即以契約精神統(tǒng)領(lǐng)公仆意識(shí)服務(wù)人民群眾的新理念、新思想。據(jù)此推理，共享單車(chē)產(chǎn)生以來(lái)，解決了人民群眾在生活中的一系列“痛點(diǎn)”，比如打車(chē)難、打車(chē)貴問(wèn)題，“最后一公里”也就是公共交通“毛細(xì)血管”不夠健全的問(wèn)題。因此，筆者以為，支持共享單車(chē)的發(fā)展毫無(wú)疑問(wèn)是正確的價(jià)值取向，是應(yīng)該大力推動(dòng)發(fā)展的。

第二，“管理”還是“服務(wù)”?！肮芾怼边€是“服務(wù)”涉及政府定位和職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。政府角色扮演和職能定位是常講常新的話(huà)題，也是諸多學(xué)者眾說(shuō)紛紜、難以達(dá)成一致的話(huà)題。政府“管理”是一種傳統(tǒng)的公共行政方式，偏愛(ài)采用“自上而下”程序化的官僚式統(tǒng)治方式，依靠“權(quán)威”，強(qiáng)制或命令被管理者遵從一系列的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)服從和遵守。“管理”往往造成政府“父愛(ài)式”的角色、“全能式”的職能、“錯(cuò)位式”的服務(wù)。協(xié)商治理則要求政府的精細(xì)“服務(wù)”，在政府角色上要扮演好“掌舵人”，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，市場(chǎng)可以自己解決的切莫由政府來(lái)做[3]。在政府職能上要做到“立法、合作、委托、監(jiān)管”，政府要學(xué)會(huì)“搭臺(tái)唱戲”，在與市場(chǎng)主體和社會(huì)力量進(jìn)行合作的過(guò)程中，進(jìn)行制度供給、財(cái)政供給和信息供給等，更好地讓多元主體參與治理過(guò)程，發(fā)揮好“服務(wù)者”的作用。

共享單車(chē)進(jìn)入城市生活以來(lái)，存在著一些需要引起重視的問(wèn)題，比如廣為人們?cè)嵅〉膩y停亂放、影響市容整潔、消費(fèi)者安全存在隱患、用戶(hù)信息隱私存在風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)不良競(jìng)爭(zhēng)以及惡意損害單車(chē)等。從協(xié)商治理的邏輯出發(fā)，政府顯然不能簡(jiǎn)單地用命令和強(qiáng)制的直線(xiàn)式思維方式解決這些難題，而要從“服務(wù)”的理念出發(fā)，通過(guò)搭建平臺(tái)、完善制度、制定法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管、提供信息、運(yùn)用新型技術(shù)等方式致力于問(wèn)題的解決。

第三，“封閉決策”還是“問(wèn)計(jì)于民”。當(dāng)政府從服務(wù)的角度出發(fā)來(lái)確定其角色和履行相應(yīng)的職能后，接下來(lái)面臨的問(wèn)題就是提供什么樣的服務(wù)、如何提供服務(wù)?！胺忾]決策”是由政府內(nèi)部精英依據(jù)自身的判斷力做出決策，不征求任何群體的相關(guān)意見(jiàn)，直接轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)或是公共政策。在當(dāng)今社會(huì)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性急劇放大的背景下，“封閉決策”往往導(dǎo)致精英群體的過(guò)度自信，進(jìn)而導(dǎo)致一定程度的決策失效。協(xié)商治理則要求加強(qiáng)政府與社會(huì)公眾的溝通協(xié)商，在涉及重大公共事務(wù)的決策或決策實(shí)施中要“問(wèn)計(jì)于民”，讓多元主體共同參與到政策制定中，分享智慧，集眾人之力，尋找解決問(wèn)題的良策。在共享單車(chē)治理中，政府在搭建什么平臺(tái)、建設(shè)什么制度、如何加強(qiáng)監(jiān)管以及如何使用信息等方面都需要與作為利益相關(guān)方的市場(chǎng)主體和消費(fèi)者充分協(xié)商，廣泛溝通，才有可能制定出符合實(shí)際情況的公共政策。同時(shí)，共享單車(chē)的出現(xiàn)也打破了既有利益格局，協(xié)商治理可以為公平公正的解決好一些利益沖突和矛盾提供有效的對(duì)話(huà)平臺(tái)。

第四，“單維協(xié)商”還是“多維協(xié)商”?！皢尉S”或是“多維”主要是就協(xié)商層次的豐富性和體系的多樣性而言?！皢尉S協(xié)商”指一個(gè)層次或一個(gè)部門(mén)的協(xié)商，而“多維協(xié)商”則指向多層次、多機(jī)構(gòu)參與協(xié)商的過(guò)程。從協(xié)商治理要求權(quán)力過(guò)程開(kāi)放的視角來(lái)看，“多維協(xié)商”更加符合推動(dòng)權(quán)力過(guò)程開(kāi)放包容的趨勢(shì)。2015年中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中將協(xié)商民主劃分為7個(gè)方面，即“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層民主協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商”，嘗試明確中國(guó)協(xié)商民主建設(shè)的體系和邏輯。

共享單車(chē)給城市生活帶來(lái)便利的同時(shí)，也為城市治理提出了一些難題，這些難題需要運(yùn)用“多維協(xié)商”的思維方式共同應(yīng)對(duì)，形成多方合力。在人大協(xié)商中，要重視關(guān)于共享單車(chē)立法的相關(guān)協(xié)商，確保人大代表加強(qiáng)與市場(chǎng)主體和社會(huì)大眾的聯(lián)系，真實(shí)客觀地吸收相關(guān)意見(jiàn)，正確履行職能；還要充分利用政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的主渠道作用，充分利用政協(xié)委員和民主黨派政治協(xié)商和參政議政的優(yōu)勢(shì)，圍繞共享單車(chē)在政策實(shí)踐上的難點(diǎn)，提出有益的決策咨詢(xún)建議；最重要的莫過(guò)于政府協(xié)商，即圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，提高政府治理能力和水平。圍繞共享單車(chē)面臨的難題，政府及各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)在制定政策和實(shí)施政策過(guò)程中，加大力度多征求社會(huì)意見(jiàn)，多召開(kāi)政策協(xié)商會(huì)，做好信息公開(kāi)工作，探索公眾動(dòng)議機(jī)制等。比如制定關(guān)于《共享自行車(chē)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)》和《共享自行車(chē)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法規(guī)，對(duì)騎車(chē)人的身高、年齡、押金數(shù)額及退回流程以及如何解決“亂占道”現(xiàn)象等做出明確規(guī)定。

第五，“可有可無(wú)”還是“剛性約束”。“可有可無(wú)”指協(xié)商的隨意性，權(quán)力機(jī)關(guān)想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不想?yún)f(xié)商，置“協(xié)商”于“軟約束”；“剛性約束”則指協(xié)商的程序化、規(guī)范化，權(quán)力機(jī)關(guān)要依據(jù)相關(guān)規(guī)定，就涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的重要問(wèn)題，嚴(yán)格按照協(xié)商程序與相關(guān)利益群體進(jìn)行協(xié)商。筆者以為，協(xié)商治理需要進(jìn)行剛性約束，即在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下追求多元主體之間的和諧共進(jìn)，蘊(yùn)含著協(xié)商主體的地位平等和協(xié)商過(guò)程的程序公正。當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的三大法寶是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主”，體現(xiàn)到協(xié)商治理中就要以依法治國(guó)為基礎(chǔ)，將人民當(dāng)家作主的重要形式——協(xié)商民主通過(guò)法律法規(guī)的程序化落到實(shí)處。同樣，關(guān)于共享單車(chē)治理的協(xié)商也應(yīng)當(dāng)按照一定法律程序進(jìn)行協(xié)商，將未經(jīng)協(xié)商而出臺(tái)的法律法規(guī)或者公共政策和規(guī)制視為無(wú)效，使協(xié)商治理成為剛性約束。

三、涵養(yǎng)良性“社會(huì)資本”

社會(huì)資本是指一系列社會(huì)要素和結(jié)構(gòu)的存在方式，主要表現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任等形式?！皬谋举|(zhì)上講，社會(huì)資本是一種公共物品，是創(chuàng)造公共價(jià)值的社會(huì)資源。它產(chǎn)生于人們的社會(huì)交往關(guān)系中，能夠減少人們之間合作的困難，節(jié)省交易費(fèi)用，降低交易成本，為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的個(gè)人行為和集體行動(dòng)提供便利。”[4]當(dāng)下中國(guó)，不僅人與人之間的信任關(guān)系不容樂(lè)觀，社會(huì)大眾對(duì)于政府的信任程度亦遭遇“塔西佗陷阱”，以至于人與人之間相互防范，交易成本急劇上升，社會(huì)資本處于較低水平，嚴(yán)重?fù)p害了良性的社會(huì)公共秩序。共享單車(chē)的協(xié)商治理能夠起到一種涵養(yǎng)“社會(huì)資本”的作用，重構(gòu)良性社會(huì)資本所蘊(yùn)含的平等性、自主性和契約性交往關(guān)系，將逐漸改善在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)資本“負(fù)資產(chǎn)”。

首先，推動(dòng)協(xié)商治理作為制度安排的實(shí)踐。共享單車(chē)在公共生活領(lǐng)域中涉及權(quán)利與義務(wù)的相互關(guān)系，政府在履行其公共職能時(shí)，要以規(guī)范性、程序性的權(quán)力運(yùn)行方式與社會(huì)達(dá)成關(guān)于如何處理公共議題的一致性意見(jiàn)。在這種制度安排的實(shí)踐中，權(quán)力得到了有序的規(guī)范，公共議題得到了廣泛的參與，解決方案吸納了集體的智慧，從而有利于社會(huì)資本在制度層面的提升。

其次，培養(yǎng)自發(fā)式的良好社會(huì)秩序。共享單車(chē)亂停亂放、遭故意損壞等現(xiàn)象映射了社會(huì)秩序的混亂，以及部分人道德水平的低下。共享單車(chē)的協(xié)商治理將會(huì)推動(dòng)政府在保障共享單車(chē)服務(wù)最大多數(shù)群眾利益的前提下，加強(qiáng)對(duì)于惡意損壞共享單車(chē)的懲罰，并規(guī)范共享單車(chē)的投放秩序和安全保障。也就是說(shuō)，當(dāng)共享單車(chē)的供給方和消費(fèi)方都能夠自覺(jué)遵守各自良好的社會(huì)秩序時(shí)，政府便可任其良性發(fā)展；相反，當(dāng)供給方和消費(fèi)方不能夠遵守自發(fā)式的良好社會(huì)秩序時(shí)，政府便應(yīng)該通過(guò)監(jiān)管助力自發(fā)式良好社會(huì)秩序的培育。

最后，有利于提升社會(huì)公眾素質(zhì)，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。社會(huì)主義核心價(jià)值觀的個(gè)人層面要求愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善。其中，誠(chéng)信建設(shè)對(duì)于提升社會(huì)素質(zhì)和社會(huì)資本具有關(guān)鍵性的作用，是公民必須恪守的基本道德準(zhǔn)則，也是評(píng)價(jià)公民道德行為選擇的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。共享單車(chē)可以說(shuō)是一個(gè)公共生活的重要試驗(yàn)場(chǎng)域，強(qiáng)調(diào)信守承諾、遵守契約精神、愛(ài)惜共享產(chǎn)品、維護(hù)公共秩序。隨著共享單車(chē)的不斷發(fā)展，我們有理由相信，它將鍛造社會(huì)大眾的誠(chéng)信品質(zhì)，為涵養(yǎng)良好的社會(huì)資本提供價(jià)值支撐。

[1]陳家剛：《多元主義、公民社會(huì)與理性:協(xié)商民主要素分析》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。

[2]胡象明：《協(xié)商治理: 中國(guó)公共管理體制改革的目標(biāo)模式》，載《學(xué)術(shù)界》，2013年第9期。

[3]宋雄偉：《政府協(xié)商的邏輯起點(diǎn)、基本內(nèi)涵與完善路徑》，載《江漢論壇》，2016年第6期。

[4]時(shí)和興：《官本主義下的政治生態(tài):社會(huì)資本視角的解讀》，載《探索與爭(zhēng)鳴》，2015年第11期。

2017-07-12

宋雄偉，國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授，主要研究公共政策與公共管理。

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”(課題編號(hào)：13&ZD033)、國(guó)家行政學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的城市治理轉(zhuǎn)型與基層政府協(xié)商機(jī)制研究”(課題編號(hào)：17ZBZD007)的階段性研究成果。