本刊記者 張 倪

粵港澳大灣區(qū)：“一國(guó)兩制”框架下的大棋局

本刊記者 張 倪

受訪者：

陳 耀 中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)

申 兵 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)

肖金成 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員

7月1日，在國(guó)家主席習(xí)近平的見證下，香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官林鄭月娥、澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任何立峰、廣東省省長(zhǎng)馬興瑞在香港共同簽署了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》（下稱《框架協(xié)議》）。7月3日晚，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站正式公布了《框架協(xié)議》全文。

按照《框架協(xié)議》，粵港澳三地將在中央有關(guān)部門支持下，完善創(chuàng)新合作機(jī)制，促進(jìn)互利共贏合作關(guān)系，共同將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。

在我國(guó)大力推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的當(dāng)下，粵港澳大灣區(qū)城市群將會(huì)發(fā)揮怎樣的關(guān)鍵作用？站上新起點(diǎn)再出發(fā)的粵港澳，未來將在大灣區(qū)城市群的語境下如何加速競(jìng)合？坐擁9座城市及兩個(gè)特別行政區(qū)的粵港澳大灣區(qū)城市群，未來發(fā)展又將會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)，又如何破解？

粵港澳大灣區(qū)的“前世今生”

自2008年提出以來，粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，一直受到中央和地方的持續(xù)推動(dòng)。

2009年完成的《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》將“灣區(qū)發(fā)展計(jì)劃”列為空間總體布局協(xié)調(diào)計(jì)劃的一環(huán)，并提出四項(xiàng)跟進(jìn)工作，即跨界交通合作、跨界地區(qū)合作、生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。

2010年，粵港澳三地政府聯(lián)合制定《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》，以落實(shí)上述跨界地區(qū)合作。

2014年，深圳市政府工作報(bào)告首次提到“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

2015年3月，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中首次完整提及“粵港澳大灣區(qū)”的概念，相較于此前文件中的“灣區(qū)”表述，頂層設(shè)計(jì)對(duì)粵港澳大灣區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中寄予厚望。

2016年，廣東省政府工作報(bào)告中提到包括“開展珠三角城市升級(jí)行動(dòng)，聯(lián)手港澳打造粵港澳大灣區(qū)”等內(nèi)容。

2017年3月5日，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)首次被寫入政府工作報(bào)告。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃。

2017年6月，首屆粵港澳大灣區(qū)論壇在香港舉行。

2017年7月4日，廣東省省長(zhǎng)馬興瑞在主持召開廣東省政府常務(wù)會(huì)議時(shí)表示，逐項(xiàng)落實(shí)《框架協(xié)議》內(nèi)容，加快推進(jìn)《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》修改完善工作。

“灣區(qū)是一個(gè)海洋色彩非常強(qiáng)烈的地理概念，要素密集度高、開放度高、產(chǎn)業(yè)層次高、海洋依存度高是其天然屬性。從世界經(jīng)濟(jì)版圖來看，全球60%的經(jīng)濟(jì)總量集中在入?？谔?，世界級(jí)城市群也大多分布在灣區(qū)。”中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)陳耀近日在接受《中國(guó)發(fā)展觀察》采訪時(shí)表示，大灣區(qū)的興衰高度依賴國(guó)際貿(mào)易體系，同時(shí)，其發(fā)展也在深刻影響著國(guó)際貿(mào)易體系。在我國(guó)積極構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和大力推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的當(dāng)下，我們非常需要一個(gè)自己的一流大灣區(qū)。

“《框架協(xié)議》是目前國(guó)家層面出臺(tái)的對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展最詳盡、最全面的指導(dǎo)性方案。選擇在慶香港回歸二十周年慶典之際進(jìn)行簽署，明確表達(dá)了中央政府希望通過粵港澳大灣區(qū)城市群的建設(shè)，繼續(xù)支持香港和澳門長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的決心。”陳耀表示，對(duì)于港澳兩地來說，更應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到《框架協(xié)議》對(duì)港澳經(jīng)貿(mào)發(fā)展而言將是新一次重大機(jī)遇。

從地理概念來看，灣區(qū)是指由一個(gè)海灣或者相連的若干個(gè)海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。

在區(qū)域規(guī)劃中，灣區(qū)多用于描述圍繞沿海口岸分布的眾多海港和城鎮(zhèn)所構(gòu)成的港口群和城鎮(zhèn)群，由此衍生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)被稱作“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

如今，灣區(qū)經(jīng)濟(jì)已然成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)版圖的突出亮點(diǎn)。國(guó)際一流灣區(qū)，如紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等，以開放性、創(chuàng)新性、宜居性、國(guó)際化為其重要特征，具有開放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、高效的資源配置能力、強(qiáng)大的集聚外溢功能和發(fā)達(dá)的國(guó)際交往網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮著引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能，成為帶動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和引領(lǐng)技術(shù)變革的“領(lǐng)頭羊”。

接受本刊記者采訪的三位專家指出，當(dāng)前傳統(tǒng)的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正面臨挑戰(zhàn)，國(guó)際灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)正悄然發(fā)生著變化，灣區(qū)的港口功能相較于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)而言，其重要性正在減弱。與此同時(shí)，作為中國(guó)改革開放的前沿和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)具有比肩國(guó)際一流灣區(qū)的“硬實(shí)力”。

數(shù)據(jù)顯示，近年來，紐約、舊金山灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增速基本穩(wěn)定在低速水平。雖然粵港澳大灣區(qū)總體經(jīng)濟(jì)增速略有回調(diào)，但依然在7%以上。2016年經(jīng)濟(jì)增速分別是紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)的2.26倍、2.19倍和2.93倍。

粵港澳大灣區(qū)研究院報(bào)告指出，粵港澳大灣區(qū)是我國(guó)最有條件建設(shè)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的先行區(qū)，外向型程度最高，內(nèi)部聯(lián)系也日益密切，具有密集的產(chǎn)業(yè)集群和香港這樣的世界級(jí)城市，有望與紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等世界級(jí)灣區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，成為國(guó)家高水平參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的新平臺(tái)。“一帶一路”背景下，粵港澳大灣區(qū)更有著獨(dú)特的地位與優(yōu)勢(shì)。按目前趨勢(shì)發(fā)展，只須6年即可超越東京灣區(qū)成為全球經(jīng)濟(jì)總量最大的灣區(qū)。

粵港澳“一盤棋”如何布局

在專家看來，隨著“一帶一路”建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)需要結(jié)交不同的經(jīng)濟(jì)體制、不同文化背景的國(guó)際合作伙伴。一方面，粵港澳大灣區(qū)城市群“一國(guó)、兩制、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四大核心城市”的多元格局，將可以為“一帶一路”建設(shè)提供更加靈活的制度安排；同時(shí)，積極進(jìn)行粵港澳大灣區(qū)合作機(jī)制上的探索試驗(yàn)，亦可為“一帶一路”建設(shè)提供參考。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)申兵認(rèn)為，粵港澳三地相互需要，未來粵港澳的合作應(yīng)是基于不同經(jīng)濟(jì)形態(tài)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

“在金融、航運(yùn)、物流等領(lǐng)域具有突出優(yōu)勢(shì)的香港，今后要充分發(fā)揮其‘超級(jí)聯(lián)系人’的關(guān)鍵作用；澳門則需要更多空間推動(dòng)經(jīng)濟(jì)適度多元化；作為‘21世紀(jì)海上絲綢之路’重要節(jié)點(diǎn)的廣東，在向先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過程中，也需要港澳的資本與專業(yè)服務(wù)?！鄙瓯诓稍L中強(qiáng)調(diào)，今后，特別是在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，粵港澳三地應(yīng)為全國(guó)起到表率作用。“未來，廣東作為我國(guó)制造業(yè)的重要基地，應(yīng)將深圳與港澳的科技能力和創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分集合，以打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心。同時(shí)，對(duì)于引領(lǐng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)也將起到重要作用?！?/p>

申兵表示，目前廣東已進(jìn)入工業(yè)化后期階段，加之港澳本身就以服務(wù)業(yè)為主，因此，未來粵港澳大灣區(qū)城市群應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)和注重綠色、低碳的發(fā)展路徑，著力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，加強(qiáng)共享，真正形成一個(gè)綠色低碳、宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈，并為我國(guó)其他地區(qū)做出表率和示范。

“粵港澳三地分屬不同的行政單元，通過大灣區(qū)城市群的概念，統(tǒng)籌安排規(guī)劃三地區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，既有助于加強(qiáng)市場(chǎng)一體化水平，也將力促我國(guó)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展?！标愐赋?，基于其廣闊的腹地作為空間支撐，今后粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展將呈“兩個(gè)扇面”——第一個(gè)“扇面”是帶動(dòng)輻射泛珠三角地區(qū)，尤其是帶動(dòng)“粵東西北”及泛珠三角中西部落后地區(qū)的發(fā)展，縮小發(fā)展差距；第二個(gè)“扇面”輻射半徑延展至東南亞、南亞地區(qū)，成為聯(lián)通“21世紀(jì)海上絲綢之路”的巨型門戶，在進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)與東南亞、南亞國(guó)家經(jīng)貿(mào)往來的同時(shí)，在保衛(wèi)南海穩(wěn)定戰(zhàn)略方面也將發(fā)揮重要作用。

《框架協(xié)議》根據(jù)粵港澳三地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提出各自分工，并要求優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。其中，廣東構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地；香港鞏固和提升國(guó)際金融、航運(yùn)、貿(mào)易三大中心地位，強(qiáng)化全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐地位和國(guó)際資產(chǎn)管理中心功能，推動(dòng)專業(yè)服務(wù)和創(chuàng)新及科技事業(yè)發(fā)展，建設(shè)亞太區(qū)國(guó)際法律及解決爭(zhēng)議服務(wù)中心；澳門則建設(shè)世界旅游休閑中心，打造中國(guó)與葡語國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。

打造世界級(jí)城市群，因城施策、順“市”而為

對(duì)于包含9座城市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶）和兩個(gè)特別行政區(qū)（香港、澳門）的粵港澳大灣區(qū)城市群而言，專家指出，其未來發(fā)展仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。

在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員肖金成看來，粵港澳三地的體制制度差異，既是優(yōu)勢(shì)，也是劣勢(shì)。“由于其‘三個(gè)關(guān)稅區(qū)’有著不同行政管理體制屬性，政策差異較大，因此將對(duì)要素的自由流動(dòng)受到很大限制。”肖金成認(rèn)為，由于分屬不同的行政單元，粵港澳三地在資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通等方面都將會(huì)受到行政區(qū)壁壘的影響。今后，粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展面臨的最大難題就是如何打破大灣區(qū)內(nèi)不同社會(huì)制度間的壁壘，讓9座城市和兩個(gè)特別行政區(qū)之間做到錯(cuò)位發(fā)展、經(jīng)濟(jì)共享，加強(qiáng)政策對(duì)接，真正實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)城市群內(nèi)要素自由、順暢、有序地流通。

申兵補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)，由于粵港澳地區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)較密集，對(duì)生態(tài)和環(huán)境也構(gòu)成了較大壓力。因此，今后如何更好地保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，為更多人提供公共服務(wù)及生產(chǎn)生活保障，將其真正打造成為宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈，也將是今后粵港澳大灣區(qū)城市群要面對(duì)的又一挑戰(zhàn)。

對(duì)于“大門開了，小門沒開”的現(xiàn)象，陳耀指出，由于粵港澳三地在具體政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)上都存在差異，實(shí)際操作往往會(huì)遇到問題。與早期香港制造業(yè)移至珠三角不同，在大灣區(qū)城市群概念下的粵港澳合作急需升級(jí)，包括通過內(nèi)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與政策協(xié)調(diào)，讓具有更高端價(jià)值的香港服務(wù)業(yè)進(jìn)入內(nèi)地。

陳耀坦言，過去，國(guó)家層面基于粵港澳地區(qū)建設(shè)發(fā)展的“一國(guó)兩制”獨(dú)特屬性，過分強(qiáng)調(diào)“兩制”而忽略了“一國(guó)”的框架原則。今后，粵港澳地區(qū)要想形成真正的大灣區(qū)城市群，必須要在明確其基于“一國(guó)”的政策制度基礎(chǔ)上，讓灣區(qū)內(nèi)的各城市進(jìn)行精準(zhǔn)定位、明確職能、合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在行政力量的大力推動(dòng)下，因城施策、順“市”而為。同時(shí)，在當(dāng)前世界灣區(qū)面臨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的新機(jī)遇的大背景下，在提升科技與金融創(chuàng)新能力方面，粵港澳大灣區(qū)也必須迎頭趕上，主動(dòng)搶占制高點(diǎn)。