◎ 王時浩

不忘初心 服務(wù)民生 社區(qū)服務(wù)發(fā)展30年述評

◎ 王時浩

光陰荏苒，社區(qū)服務(wù)自1987年開始倡導(dǎo)發(fā)展迄今，已歷經(jīng)30年時間。對社區(qū)服務(wù)30年的發(fā)展進行回顧，對于繼往開來，更好地推進社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)服務(wù)水平，增進社區(qū)居民福祉，無疑具有積極而現(xiàn)實的意義。

回望社區(qū)服務(wù)30年的發(fā)展，大致可以將其劃分為以下三個階段：

第一個階段：1987年至1991年。在這個階段，社區(qū)服務(wù)由民政部門一家倡導(dǎo)、引領(lǐng)和推動，處于發(fā)動期。這個階段的主要任務(wù)是，使民政系統(tǒng)、街道和社區(qū)的干部群眾在思想上認識和理解社區(qū)服務(wù)概念，在工作實踐中積極進行探索。這時的社區(qū)服務(wù)主體以居民群眾或社區(qū)成員為主，主要方式是互助，開展社區(qū)服務(wù)的目的是調(diào)解人際關(guān)系、緩解社會矛盾，服務(wù)性質(zhì)是福利性的。

在1987年8月5日召開的大連社區(qū)服務(wù)工作座談會上，我國社區(qū)服務(wù)的首倡者、民政部原部長崔乃夫，第一次提出并闡述了社區(qū)服務(wù)的概念。他說，“什么叫社區(qū)服務(wù)？這是一個新的提法，不見經(jīng)傳?？梢宰鬟@樣的解釋：在政府的倡導(dǎo)下，發(fā)動社區(qū)成員開展互相（應(yīng)為助，筆者注）性的社會服務(wù)活動，就地解決本地區(qū)的社會問題。這就是社區(qū)服務(wù)?！?/p>

在同年9月18日于武漢召開的“全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會”上，崔乃夫?qū)ι鐓^(qū)服務(wù)概念再次進行了闡述，他說：“那么什么是社區(qū)服務(wù)，我認為就是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)動和組織社區(qū)內(nèi)的成員開展互助活動，解決本社區(qū)問題，它的目的就在于調(diào)解人際關(guān)系，緩解社會矛盾，創(chuàng)造一個和諧、良好的社會環(huán)境。這就是社區(qū)服務(wù)。”

社區(qū)服務(wù)是社會發(fā)展的需求孕育的，是適時而生、隨勢而興的，它是在改革開放的大潮中，伴隨社會福利社會化改革產(chǎn)生的。當時，主要有三個方面的因素催生了社區(qū)服務(wù)。第一個因素是，城市社區(qū)人口增加、家庭人口結(jié)構(gòu)變化及其對社會福利服務(wù)需求量出現(xiàn)激增。改革開放前，社區(qū)的主要人口是無單位歸屬的所謂“純居民”，改革開放后，個體戶、私營企業(yè)主、自由職業(yè)者、“三資”企業(yè)的職工等社會新生階層在社區(qū)興起。實行屬地化管理后的退休職工由“單位人”變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。家庭小型化、人口老齡化、老年人口空巢化趨勢明顯。二是社會福利服務(wù)的供給嚴重不足。與社會福利服務(wù)需求迅速增長形成鮮明對比的是，社會福利服務(wù)的供給卻不斷弱化。隨著改革的推進，政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，單位辦社會、單位提供后勤服務(wù)的職能逐漸剝離。剝離出去的職能需要由社區(qū)來承接，由社區(qū)服務(wù)來完成。三是社會保障的結(jié)構(gòu)不完整。完整的社會保障既應(yīng)有經(jīng)濟（收入）保障，也應(yīng)有服務(wù)保障，而當時只有經(jīng)濟保障，沒有服務(wù)保障，使得有些人，包括高齡退休人員、殘疾人、患病人員等在內(nèi)，雖然有一定經(jīng)濟收入，但由于身體不能動，日常生活問題仍然不能解決。

這時的社區(qū)服務(wù)概念有兩個關(guān)鍵點，一是政府的倡導(dǎo)（領(lǐng)導(dǎo)），二是發(fā)動和組織社區(qū)成員互助。為什么要在政府的倡導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)下？如果沒有它行不行？答案是不行，社區(qū)服務(wù)可持續(xù)發(fā)展離不開政府的倡導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)。首先，這是由政府的權(quán)威性決定的。我們的政府是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政府，是為人民服務(wù)的政府，它的權(quán)威性高于人民團體、社會組織和企業(yè)等其他組織機構(gòu)。有了它的倡導(dǎo)，對群眾才有號召力；有了它的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)成員的發(fā)動和組織才有可能。其次，源于社區(qū)成員對政府的依賴性。長期的計劃經(jīng)濟體制，政府成為全能政府，包攬一切，養(yǎng)成了居民依賴政府的習慣，沒有政府的倡導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，由政府提供一切改由居民間互助解決問題，從思想上難以接受，在行動上難以落實。第三，是由政府掌握的資源決定的。社區(qū)服務(wù)需要資源，其中公共資源非常重要，不可或缺，而政府是公共資源的掌管者，沒有政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，社區(qū)服務(wù)難以前行。為什么要強調(diào)發(fā)動和組織社區(qū)成員之間的互助？因為在居民群眾中間蘊藏著極大的能量，發(fā)動和組織社區(qū)成員互助，是中國共產(chǎn)黨的群眾路線和人民戰(zhàn)爭思想在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。在鄰里之間、居民之間開展互助，因為服務(wù)人員就在身邊，可以有效解決服務(wù)人員的來源問題；由于這種服務(wù)只是服務(wù)，不涉及資金，可以解決服務(wù)保障問題；因為這種服務(wù)就在身邊，隨時可以實施，可以解決服務(wù)的便捷問題；這種服務(wù)不涉及收費，不存在服務(wù)收費問題。

崔乃夫提出的社區(qū)服務(wù)概念代表了社區(qū)服務(wù)開展初期實際工作者對這個范疇的認識，對民政部門和城市社區(qū)工作者影響頗深，對初期的社區(qū)服務(wù)發(fā)揮了重要的指導(dǎo)和推動作用。首先是使人們明確了什么是社區(qū)服務(wù)，明確了政府和社區(qū)成員在社區(qū)服務(wù)中應(yīng)擔當?shù)慕巧?，自此社區(qū)互助服務(wù)興起了新的高潮，社區(qū)志愿服務(wù)應(yīng)運而生，1989年3月18日在天津市和平區(qū)新興街道誕生了第一個社區(qū)服務(wù)志愿者協(xié)會，1989年寫進了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。社區(qū)服務(wù)的提出，是社會福利社會化走出的第一步。這個定義的不足在于，未明確由誰來發(fā)動和組織社區(qū)成員開展互助性服務(wù)。

民政部于1989年10月在杭州召開“全國城市社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗交流會”?？梢哉f，這次會議是對幾年來社區(qū)服務(wù)工作的總結(jié)。會議提出：“社區(qū)服務(wù)，是指在政府的指導(dǎo)和資助下，由街道辦事處和居委會出面，動員社會各方面的力量，發(fā)揚自力更生互幫互助精神，因地制宜，興辦各類小型福利設(shè)施，開展種類服務(wù)活動，為居民特別是有困難的家庭和居民，提供福利和服務(wù)?！笨梢哉f，這個定義是對崔乃夫定義的發(fā)展和完善，包含了政府在社區(qū)服務(wù)中的地位和作用，社區(qū)服務(wù)的主體、對象、指導(dǎo)思想和方式。第一，明確了發(fā)動和組織的主體，強調(diào)“由街道辦事處和居委會出面”。第二，進一步明確了政府的作用是“指導(dǎo)和資助”。第三，明確了服務(wù)的指導(dǎo)思想，發(fā)揚“自力更生互幫互助的精神”。第四，明確了服務(wù)的性質(zhì)是福利性的。第五，明確了服務(wù)的方式，“興辦各類小型福利設(shè)施”。第六，明確了服務(wù)的對象，對象是全體居民，重點是有困難的家庭和居民。

第二個階段：1992年至2006年。在這個階段，社區(qū)服務(wù)不再是民政部門一家唱獨角戲，而是發(fā)展成為14個相關(guān)部門的協(xié)同和大合唱，14個相關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)了歷史上第一個以社區(qū)服務(wù)業(yè)為主題的文件，社區(qū)服務(wù)成為一種新的業(yè)態(tài)。在此期間，社區(qū)服務(wù)成為社區(qū)建設(shè)的龍頭工作，相關(guān)部門的工作先后向社區(qū)下沉。

1992年6月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》（中發(fā)〔1992〕5號），首次提出了“社區(qū)服務(wù)業(yè)”這一概念，并明確了社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)屬性，社區(qū)服務(wù)在經(jīng)濟建設(shè)方面的功能開始凸顯。

1993年，民政部聯(lián)合國務(wù)院所屬的其他13個部委頒布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，對社區(qū)服務(wù)業(yè)作了明確界定：社區(qū)服務(wù)業(yè)是在政府倡導(dǎo)下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮(zhèn)、居委會和社區(qū)組織為依托、具有社會福利性的居民服務(wù)業(yè)。這個定義與崔乃夫于1987年下的定義有四個不同之處：一是下定義的主體有很大不同。前者是領(lǐng)導(dǎo)者個人下的定義，代表的是領(lǐng)導(dǎo)者個人的見解和認識，后者則是以文件的形式下發(fā)的，而且這個文件不是民政部門單獨下發(fā)的，而是聯(lián)合了其他13個部委行局聯(lián)合下發(fā)的，代表了這些部門的共識，其權(quán)威性也更強。二是明確了社區(qū)服務(wù)的屬性為居民服務(wù)業(yè)，使其在國民經(jīng)濟類別中的地位更加確定了。三是社區(qū)服務(wù)的目的是滿足社會成員的多種需求，而不是以前限定的物質(zhì)和精神需求，較以前更加豐富了。四是明確了街道、鎮(zhèn)、居委會和社區(qū)組織在社區(qū)服務(wù)中的作用。這個文件的下發(fā)和對社區(qū)服務(wù)的重新定義，不僅闡述了社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵，而且對社區(qū)服務(wù)的外延也做出了規(guī)定，反映了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展：一是倡導(dǎo)和推進社區(qū)服務(wù)不再是民政部門一家的行為，而是受到相關(guān)部門的高度關(guān)注。二是社區(qū)服務(wù)發(fā)展成為一個業(yè)態(tài)，成為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。

2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)﹝2000﹞23號），將社區(qū)服務(wù)列為社區(qū)建設(shè)的一項重要工作內(nèi)容。文件指出：社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)重點發(fā)展的項目，具有廣闊的前景，要堅持社會化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展方向；各地區(qū)要繼續(xù)貫徹落實國家對發(fā)展社區(qū)服務(wù)的各項扶持政策，統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范行業(yè)管理。要不斷提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和社區(qū)管理水平，使社區(qū)服務(wù)在改善居民生活、擴大就業(yè)機會、建立社會保障社會化服務(wù)體系、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等方面發(fā)揮更加積極作用。文件還要求：把城市衛(wèi)生工作的重點放到社區(qū)，積極發(fā)展社區(qū)文化事業(yè)，大力整治社區(qū)環(huán)境，凈化、綠化、美化社區(qū)，加強社區(qū)治安。

2002年8月，公安部、民政部印發(fā)了《關(guān)于加強社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2006〕10號），此后，警務(wù)進社區(qū)工作開始起步，社區(qū)治安工作開始有了專業(yè)人員和專業(yè)力量，以社區(qū)警察和社區(qū)治安志愿者為主體的、專兼結(jié)合的社區(qū)治安隊伍開始形成。

2004年，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》。意見明確要求，把服務(wù)群眾作為街道、社區(qū)黨組織的重要任務(wù)，不斷擴大黨在城市工作的覆蓋面。自此開始，社區(qū)黨的建設(shè)不斷加強，強化了黨組織和黨員在社區(qū)服務(wù)中的重要作用。

2005年，民政部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)、中國殘疾人聯(lián)合會、中國紅十字會總會、全國老齡工作委員會辦公室、中國關(guān)心下一代工作委員會、中國社會工作協(xié)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好新形勢下社區(qū)志愿服務(wù)工作的意見》（民發(fā)〔2005〕159號），對社區(qū)志愿服務(wù)工作進行了部署，提出了要求，使社區(qū)志愿服務(wù)工作有了遵循，開始步上快速發(fā)展的軌道。

2006年2月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2006〕10號），文件要求，推進社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)。此后，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作開始起步，2007年7月，中國社區(qū)衛(wèi)生協(xié)會誕生，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心快速興建，其服務(wù)功能較之前的紅醫(yī)站有了顯著提升，且發(fā)展?jié)摿薮?，為醫(yī)療衛(wèi)生制度改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

第三個階段：2006年至2016年。在這個階段，社區(qū)服務(wù)上升為國家行為，黨中央的文件對社區(qū)服務(wù)提出要求，國務(wù)院專門下發(fā)文件，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綱要將社區(qū)服務(wù)納入其中，社區(qū)服務(wù)兼具福利性和產(chǎn)業(yè)性，社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)開始成為工作重心。

黨的十六屆六中全會文件和十七大報告均對完善社區(qū)服務(wù)提出了要求。2006年10月11日黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求，“健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。完善社區(qū)公共服務(wù)，開展社區(qū)群眾性自助和互助服務(wù)，發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)”。2007年10月25日，胡錦濤在黨的十七大報告中要求，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。推進社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展，成為建設(shè)和諧社區(qū)、構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

2006年4月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作的意見》（國發(fā)〔2006〕14號）。這是第一份以國務(wù)院名義下發(fā)的專門部署和推進社區(qū)服務(wù)工作的文件，是一篇指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的重要文獻。文件要求：通過努力，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系，努力實現(xiàn)社區(qū)居民困有所助、難有所幫、需有所應(yīng)。

在這里，首次提出了社區(qū)服務(wù)體系的概念，自此開始，社區(qū)服務(wù)進入體系建設(shè)軌道。

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個和第十二個五年規(guī)劃綱要均對發(fā)展社區(qū)服務(wù)提出要求。第十一個五年規(guī)劃綱要第四篇第十七章單列一節(jié)（即第五節(jié)），對加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)提出：圍繞便民服務(wù)，重點發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、家政服務(wù)、社區(qū)保安、養(yǎng)老托幼、食品配送、修理服務(wù)和廢舊物品回收等。理順社區(qū)管理體制，推進社區(qū)服務(wù)規(guī)范化和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。第十二個五年規(guī)劃綱要第四篇第十六章第三節(jié)要求，鼓勵發(fā)展家庭服務(wù)業(yè)。以家庭為服務(wù)對象，以社區(qū)為重要依托，重點發(fā)展家政服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)和病患陪護等服務(wù)，鼓勵發(fā)展殘疾人居家服務(wù)，積極發(fā)展社區(qū)日間照料中心和專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，因地制宜發(fā)展家庭用品配送、家庭教育等特色服務(wù)，形成多層次、多形式的家庭服務(wù)市場和經(jīng)營機構(gòu)。加快建設(shè)家庭服務(wù)業(yè)公益性信息服務(wù)平臺。加強市場監(jiān)管，規(guī)范家庭服務(wù)業(yè)市場秩序。

從2007年開始，連續(xù)3個以社區(qū)服務(wù)為主題的五年規(guī)劃，均以社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展或建設(shè)為主題。2007年，國家發(fā)展改革委、民政部下發(fā)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，對什么是社區(qū)服務(wù)體系作了回答，規(guī)劃指出：社區(qū)服務(wù)體系是指以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民、駐區(qū)單位為服務(wù)對象，以滿足社區(qū)居民公共服務(wù)和多樣性生活服務(wù)需求為主要內(nèi)容，政府引導(dǎo)支持，多方共同參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運行機制。這個定義闡明了社區(qū)服務(wù)體系包含的內(nèi)容，如硬件設(shè)施、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、運行機制等。2011年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，再次對社區(qū)服務(wù)體系概念作了闡述：社區(qū)服務(wù)體系，是指以社區(qū)為基本單元，以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以社區(qū)全體居民、駐社區(qū)單位為對象，以公共服務(wù)、志愿服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)支持、社會多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運行機制。2016年，民政部等十六個部委聯(lián)合下發(fā)了《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016－2020年）》，這個規(guī)劃強調(diào)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展社區(qū)服務(wù)。

綜上可以看出，30年來社區(qū)服務(wù)的發(fā)展呈現(xiàn)出這樣幾個脈絡(luò)：

（一）從倡導(dǎo)和推動的主體看，開始只是一個部門（民政部門）的倡導(dǎo)和推動，然后發(fā)展為多部門協(xié)同，繼而發(fā)展成為由政府發(fā)文，成為經(jīng)濟和社會建設(shè)的內(nèi)容。

（二）從社區(qū)服務(wù)的主體來看，開始只是關(guān)注社區(qū)成員的力量；后來發(fā)展為“動員社會各方面力量”，再后來發(fā)展為“多方共同參與”或“社會多元參與”。

（三）從社區(qū)服務(wù)的對象來看，經(jīng)歷了由社區(qū)成員到居民特別是有困難的家庭和居民，再到對困難群體的福利性服務(wù)、對一般居民的便民利民服務(wù)、對城市職工和離退休人員的社會保險管理服務(wù)和面向單位的雙向服務(wù)。

（四）從社區(qū)服務(wù)的方式來看，開始倡導(dǎo)時只是互助性的，后來發(fā)展有政府的公共服務(wù)，志愿服務(wù)組織的志愿服務(wù)，社會組織提供的專業(yè)化服務(wù)和企業(yè)提供的市場化服務(wù)。

（五）從社區(qū)服務(wù)的目的來看，開始時是為了就地解決本地區(qū)社會問題，然后是通過解決本地區(qū)社會問題調(diào)解人際關(guān)系，緩解社會矛盾，創(chuàng)造一個和諧、良好的社會環(huán)境。

（六）從社區(qū)服務(wù)的格局來看，由單項和分散的服務(wù)開始向成體系的方向發(fā)展，由城市社區(qū)服務(wù)體系向城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展。

30年歷史證明：民政部門在引領(lǐng)和推進社區(qū)服務(wù)方面，發(fā)揮了首倡者、先導(dǎo)者的作用。但社區(qū)服務(wù)的基層性、區(qū)域性特點告訴我們，引領(lǐng)和推進社區(qū)服務(wù)單靠哪一個部門是不行的，需要部門間的協(xié)同，需要政府的統(tǒng)籌。

30年來，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展雖然歷經(jīng)曲折和坎坷，但社區(qū)服務(wù)工作者始終不渝地堅持服務(wù)民生的目標，不斷開拓進取，可以說，社區(qū)服務(wù)發(fā)展30年，是社區(qū)服務(wù)工作者們上下求索砥礪奮進，不忘初心服務(wù)民生的30年。

（作者系中國社會工作聯(lián)合會副秘書長）