律星光

11月30日上午，國家發(fā)改委舉行新聞發(fā)布會，國家發(fā)改委農經司司長吳曉，國家發(fā)改委政研室副主任、新聞發(fā)言人趙辰昕，財政部農業(yè)司副司長何振國，國土資源部規(guī)劃司副司長周建春，環(huán)境保護部生態(tài)司副司長閻奮民，水利部規(guī)劃計劃司副司長高敏鳳，農業(yè)部計劃司副司長劉北樺，國家林業(yè)局退耕辦主任周鴻升出席發(fā)布會，介紹《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃》有關情況，并回答記者提問。

國家發(fā)改委政研室副主任、新聞發(fā)言人趙辰昕表示，我國耕地草原河湖資源長期過度開發(fā)與利用，導致資源承載力降低、可持續(xù)發(fā)展能力減弱，水土流失、土地沙化、石漠化等一系列嚴重問題，局部地區(qū)耕地基礎地力下降明顯，土壤污染加劇，耕地土壤點位超標率近20%。2015年全國重點天然草原平均牲畜超載率為13.5%，草原生態(tài)整體惡化的趨勢仍未從根本上得到改變。河湖污染加重、水生態(tài)退化的態(tài)勢仍在繼續(xù)。加快建立耕地草原河湖休養(yǎng)生息制度，改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境，必須提上重要議事日程。

按照黨中央、國務院有關決策部署，國家發(fā)改委會同財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、農業(yè)部、林業(yè)局、糧食局等部門，編制了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。經國務院同意，11月18日，有關部門聯(lián)合印發(fā)了《規(guī)劃》（發(fā)改農經〔2016〕2438號）。

11月30日，國家發(fā)改委新聞發(fā)布會現(xiàn)場

《規(guī)劃》的總體情況

國家發(fā)改委農經司司長吳曉表示，耕地草原河湖是至關重要的農業(yè)資源和不可或缺的生態(tài)資源，是人類賴以生存的基本條件和經濟社會發(fā)展的物質基礎。為保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展，必須堅持用養(yǎng)結合的原則，在開發(fā)利用的同時，加強耕地草原河湖資源的保護。人多地少水缺是我國基本國情。多年來，按照黨中央、國務院的部署，通過強化法律法規(guī)、加大政策支持力度，促進了我國耕地草原河湖資源的保護和修復。但隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，對耕地草原河湖資源的開發(fā)與索取超出了承載能力，帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題，迫切需要合理降低開發(fā)強度，以實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

《規(guī)劃》重點是從頂層設計上，明確耕地草原河湖休養(yǎng)生息的指導思想、基本原則，提出階段性的目標、任務和政策措施，以指導各地開展相關工作，推動實現(xiàn)農業(yè)資源永續(xù)利用，維護國家資源和生態(tài)安全。

除引言外，《規(guī)劃》共分為7個部分。第一部分是現(xiàn)狀與形勢，主要包括耕地草原河湖資源保護現(xiàn)狀、成效和問題，以及有序實現(xiàn)休養(yǎng)生息的重要意義。第二部分是總體要求，明確了推進耕地草原河湖休養(yǎng)生息的指導思想、基本原則和主要目標。第三、四和第五部分，分別提出了耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息的主要任務和政策措施。第六部分是經濟社會效益分析與環(huán)境影響評價。第七部分是保障措施。

吳曉指出，推進耕地草原河湖休養(yǎng)生息，必須有序、有度，要著眼于國家糧食安全、生態(tài)安全和資源安全，有序統(tǒng)籌兼顧生產、生活和生態(tài)，堅持用養(yǎng)結合的基本原則?！兑?guī)劃》緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，系統(tǒng)提出了推進耕地草原河湖休養(yǎng)生息的目標、措施和制度安排，著重把握以下幾點：

一是突出降低開發(fā)利用強度。二是堅持分類科學施策。三是注重建立長效機制。四是強調穩(wěn)妥有序推進。

《規(guī)劃》確定的目標是，到2020年，確保耕地草原數(shù)量，有效恢復河湖生態(tài)空間，穩(wěn)定濕地面積，穩(wěn)步提高耕地質量，耕地草原河湖生態(tài)功能初步改善，資源保障能力不斷增強;農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢總體得到遏制，生態(tài)嚴重退化地區(qū)的環(huán)境得到改善，基本建立資源有效保護和高效利用的政策與技術支撐體系，改變資源開發(fā)強度過大、利用方式粗放的狀況。到2030年，耕地草原河湖資源利用與養(yǎng)護全面步入良性循環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，建立完善的資源休養(yǎng)生息制度體系，基本形成農產品供給保障有力、資源利用高效、產地環(huán)境良好、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、田園風光優(yōu)美的農業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

《規(guī)劃》貫徹山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照順應自然、自然修復為主，把生物措施、農業(yè)措施和工程措施相結合的要求，首次系統(tǒng)地提出了耕地草原河湖三類資源有序實現(xiàn)休養(yǎng)生息的目標、任務、路徑和措施，對各地開展相關工作具有重要的指導意義，對推動農業(yè)資源的有序利用、維護國家生態(tài)安全將產生深遠的意義。

《規(guī)劃》的特點有七個方面：一是堅持問題導向，目標導向。二是明確了時間表、路線圖。三是加快轉變利用方式、形成長效機制。四是因地制宜、分類施策。五是分步實施、有序推進。六是釋放信號、增強信心。七是統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)。

“打個形象的比方，一個人生了病要治、要調理，工作一段時間要休息。耕地、草原、河湖也一樣，只有定期休養(yǎng)生息，才能實現(xiàn)永續(xù)利用，才能更長久地支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展，才能更好地保障中華民族的生存和發(fā)展?！眳菚哉f。

河湖修養(yǎng)生息的下一個目標

水利部規(guī)劃計劃司副司長高敏鳳表示，河湖修養(yǎng)生息是本次《規(guī)劃》重要內容。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，河湖水系是水資源的重要載體，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在調蓄水量、保障供水、改善氣候條件、維系生態(tài)系統(tǒng)功能等方面發(fā)揮了至關重要的作用。我國河湖水系眾多，長期以來，由于大規(guī)模的人類活動和氣候變化等因素的影響，我國的河湖水系格局發(fā)生了較大的調整，一些地區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)受到損害。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是大規(guī)模土地開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設侵占河湖水域，導致部分河湖濕地等水生態(tài)空間有所減少，河湖受到阻隔，水循環(huán)系統(tǒng)不暢，對保障防洪安全、供水安全和生態(tài)安全構成一定威脅。

二是氣候變化影響加劇我國水資源時空分布不均。三是大量廢污水的排放，導致一些河段水體污染加劇，湖泊出現(xiàn)富營養(yǎng)化的現(xiàn)象，部分區(qū)域生物多樣性遭到破壞。

從河湖休養(yǎng)生息的目標和主要措施來看，實行河湖休養(yǎng)生息就是要保護和修復河湖的生態(tài)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)水生態(tài)空間不減少、生態(tài)用水得到保障，水質能夠維系良好的狀況，生物多樣性能夠得到保護，從而達到保障國家水安全的目的。

高敏鳳指出，本次提出的河湖休養(yǎng)生息的具體目標，就是到2020年全國用水總量控制在6700億立方米以內，農田灌溉水有效系數(shù)提高到0.55%以上，河湖的生態(tài)環(huán)境用水有所增加，生態(tài)基流基本得以保障，入河污染物總量逐步減少，地表水質量達到或好于III類水體的比例超過70%，重要江河湖泊水功能區(qū)水質達標率達到80%以上，河湖生態(tài)空間得到有效的保護，河湖水域面積不減少，地下水超采得到嚴格控制，水生生物資源逐步恢復，初步建立河湖休養(yǎng)生息保障制度。

實行河湖休養(yǎng)生息，《規(guī)劃》提出的主要措施是以開發(fā)利用強度大、水環(huán)境惡化、生態(tài)脆弱的河湖為重點，采取了“治”、“?！?、“還”、“減”、“護”的措施。

退耕還林還草總任務

國家林業(yè)局退耕辦主任周鴻升表示，2014年8月，國家發(fā)改委等5部委聯(lián)合印發(fā)的《新一輪退耕還林還草總體方案》提出，到2020年，將全國具備條件的坡耕地、嚴重沙化耕地、丹江口庫區(qū)和三峽庫區(qū)15-25度坡耕地約4240萬畝退耕還林還草。《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等要求，逐步將25度以上不適宜耕種且有損生態(tài)的陡坡地退出基本農田，合理調整貧困地區(qū)基本農田保有指標，擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模。經報國務院批準，2015年12月，財政部等8部委又下發(fā)了《關于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，明確對25度以上坡耕地劃為基本農田且確需退耕還林還草的，各有關省可在充分調查并解決好當?shù)厝罕娚嫷幕A上，研究擬定區(qū)域內擴大退耕還林還草的范圍，并提出省級耕地保有量和基本農田保護指標的調整方案。到2020年，包括2014-2016年已經安排的3010萬畝，預計可以退耕還林還草8000多萬畝。

“養(yǎng)、退、休、輪、控”，退耕還林還草是重要的舉措之一，把不適宜耕種的或者對生態(tài)環(huán)境造成重大危害的陡坡耕地、嚴重沙化耕地和對水質有可能造成污染的重要水源地周邊耕地進行退耕還林還草，也是《規(guī)劃》的重要措施之一。

耕地和草原修養(yǎng)生息具體措施

農業(yè)部計劃司副司長劉北樺表示，耕地休養(yǎng)生息方面。主要是因地制宜，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”五個方面的措施。

一是“養(yǎng)”，就是耕地養(yǎng)護，主要是針對耕地土壤酸化、耕地層變淺、重金屬污染等問題，開展對耕地的修復和保護工作，實施好國家高標準農田建設、東北黑土地保護等重大項目，到2020年，確保完成8億畝，力爭完成10億畝耕地旱澇保收、高產、穩(wěn)產高標準農田。

二是“退”，主要是退耕還林還草。

三是“休”，在保障國家糧食安全和不影響農民收入的前提下，對土壤污染嚴重、區(qū)域生態(tài)功能退化、可利用水源不足的地區(qū)等不宜連續(xù)耕種的農田實行休耕。

四是“輪”，就是輪作，因地制宜推廣糧豆輪作、糧經輪作、糧飼輪作等輪作制度，率先在東北冷涼地區(qū)和北方農牧交錯帶地區(qū)開展輪作試點，爭取在“十三五”試點基礎上，大規(guī)模推廣新型輪作制度。

五是“控”，主要是防控污染。重點針對畜禽糞便排放、水產養(yǎng)殖殘留、農藥化肥不合理使用、農膜殘留等問題，從源頭控制、過程削弱、末端治理為基本思路，開展農業(yè)面源污染綜合治理。

劉北樺進一步表示，關于草原的生態(tài)保護方面。主要采取四個方面的措施：

一是禁牧。主要對生態(tài)極為脆弱、退化嚴重、不宜放牧、位于大江大河水源涵養(yǎng)地區(qū)的草原實行一年以上的禁止放牧利用。加強草原圍欄棚圈建設，促使草原畜牧業(yè)由天然放牧轉向舍飼半舍飼養(yǎng)殖為主，禁牧并不是禁養(yǎng)。

二是休牧。采取季節(jié)性的休牧方式，減輕放牧對草原植被的影響，增加優(yōu)質人工飼草供給，拓展飼草料來源，以草定畜、草畜配套，推進農牧結合，實現(xiàn)草畜間的動態(tài)平衡。

三是劃區(qū)輪牧。通過圍欄飼草基地建設，科學將草原放牧劃分為若干個區(qū)域，以用養(yǎng)輪換的方式，促進草場植被的生長和繁育。

四是人工種草。在水、熱、地形等自然資源比較適宜的地區(qū)，建立人工飼草料基地，為養(yǎng)而種、草畜配套，實現(xiàn)草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

不會影響糧食安全和農民收入

有關《規(guī)劃》會不會影響到我國的糧食安全和農民收入的問題，吳曉表示，退耕休耕對糧食減產的影響，最高的年份，大概是1500萬噸。1500萬噸是什么概念？和我們國家糧食這幾年的年均總產量來比，低于近年來糧食平均產量的2.5%，對糧食供給的影響不大，比例很小，完全在可控的范圍內。從另外一個角度來看，我們國家目前糧食庫存比較充裕。稻谷、小麥、玉米生產總體比較穩(wěn)定?！笆濉钡募Z食供有保障，這也是實施《規(guī)劃》的有利條件。

從長遠來看，耕地質量提升以后，單產水平還會有比較大的提高，也可以抵消一部分減產的影響，《規(guī)劃》的一項保障措施是要實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”，提出休耕不能減少耕地，確保急的時候能夠用得上，產得出，能夠保證糧食的安全。

吳曉進一步表示，《規(guī)劃》提出的耕地輪作休耕、草原休牧輪牧措施，本身就是遵循農業(yè)生產客觀規(guī)律的合理制度，也是兼顧生產與生態(tài)、當期收益與可持續(xù)發(fā)展的科學安排。休養(yǎng)生息目的既包含生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，也包括提高耕地單位面積的產出水平，提高農產品的質量。增加農民收入是有序實現(xiàn)耕地草原休養(yǎng)生息的題中應有之義。

同時，為了保障休養(yǎng)生息措施的順利實施，在《規(guī)劃》編制過程中，充分考慮各項措施對農民收入的影響，將保障農民收入作為休養(yǎng)生息的一個重要前提，也系統(tǒng)提出了相關支持政策主要有這幾點：一是完善耕地質量保護與提升的補助政策，支持各類農業(yè)經營者因地制宜，采取增施有機肥，保護性耕種、機械深耕、深松及秸稈還田、輪作等措施，積極開展土壤改良、地力培肥和治理修復工作，提高土地的產出率。二是落實中央退耕還林還草補助政策。要對輪作休耕試點予以補助支持，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或者折糧實物補助的方式落實到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農戶。輪作補助要保障農民種植收益不降低，休耕補助要與原有的種植收益相當，不影響農民的收入。三是繼續(xù)實施草原生態(tài)保護獎勵政策。四是支持試點地區(qū)的農民轉移就業(yè)，拓展農業(yè)的多種功能，延長農業(yè)產業(yè)鏈，開辟新的增收渠道，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。從長遠看，《規(guī)劃》的實施不但不會對農民的收入產生不利影響，還有利于促進農民增收。