摘要：文章梳理了地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)狀況，并對其與金融風(fēng)險的關(guān)聯(lián)、制度成因等進行分析，結(jié)果顯示，地方政府債務(wù)規(guī)模并不一定引致風(fēng)險，債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理才是金融風(fēng)險的重要誘因，而這是一系列制度變遷的結(jié)果，為此，我國必須“頂層設(shè)計”、協(xié)調(diào)推進行政管理、財政和金融體制改革，并堅持金融集權(quán)化方向。

關(guān)鍵詞：分權(quán)；地方政府債務(wù)；金融風(fēng)險

近年來，地方政府債務(wù)問題一直是學(xué)界、業(yè)界關(guān)注的焦點，其中一個重要方面為地方政府債務(wù)是否會引發(fā)金融風(fēng)險，在主流觀點中，強調(diào)風(fēng)險態(tài)勢的不絕于耳，誠然，現(xiàn)階段我國地方政府債務(wù)規(guī)模較大，且增長速度明顯，但是否已經(jīng)成為經(jīng)濟體系潛在風(fēng)險來源，還需綜合權(quán)衡?；趯徲嬍鸺肮浪銛?shù)據(jù)，本文對地方政府債務(wù)、風(fēng)險及其制度成因進行探討。

一、 地方政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險

在新《預(yù)算法》頒布之前，我國并不允許地方政府舉借債務(wù)，但為了彌補財政支出缺口，地方政府仍是通過多種途徑規(guī)避了監(jiān)管。尤其是2009年之后，地方融資平臺公司大量涌現(xiàn)并快速增長，加上中央代發(fā)地方債券，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速積累。

1. 地方政府債務(wù)規(guī)模狀況。國內(nèi)研究通常采用三類指標(biāo)衡量地方債務(wù)，一是債務(wù)率，指地方債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比值；二是負債率，指當(dāng)期債務(wù)收入與GDP的比值；三是債務(wù)依存度，指當(dāng)期債務(wù)收入與財政支出的比率。根據(jù)審計署，我國債務(wù)率始終維持在110%附近，但其沒有區(qū)分直接債務(wù)和或有債務(wù)。2007年以來政府負有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府直接債務(wù)的比率最高為19.13%和14.64%，按此比例折算或有債務(wù)后，債務(wù)率維持在80%左右，與IMF的債務(wù)率控制范圍相比，我國地方債務(wù)處于可控狀態(tài)。

探討我國地方債務(wù)問題離不開兩個重要節(jié)點，一是地方融資平臺，二是土地財政。在不允許地方政府舉債的制度下，地方融資平臺成為地方政府獲取基礎(chǔ)建設(shè)資金的重要途徑。根據(jù)審計署，2010年末地方融資平臺債務(wù)占政府負有償還責(zé)任債務(wù)的比重達46.75%，其中銀行貸款占平臺債務(wù)的50.76%，約2萬億元，過度依賴銀行貸款已經(jīng)成為觸發(fā)金融風(fēng)險的潛在因素。我國“土地財政”以2003年為分水嶺，相繼經(jīng)歷“土地財政1”和“土地財政2”兩種模式（殷劍峰，2013）?！巴恋刎斦?”是一種土地要素與資本要素、勞動力要素相結(jié)合的開發(fā)區(qū)模式，盡管加快工業(yè)化進程，但也帶來經(jīng)濟過熱和通貨膨脹等問題?！巴恋刎斦?”源于1999年的住房市場化改革和2002年的“招拍掛”土地體制改革，主要發(fā)揮兩點作用：一是以土地抵押獲取銀行貸款、發(fā)行城投債；二是作為財政收入來源償還地方政府債務(wù)。根據(jù)審計署，2012年末11家省級、316家市級和1 396家縣級政府許諾以土地出讓金償還的債務(wù)規(guī)模達3.5萬億元，占三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)規(guī)模的37.23%。

2. 地方債務(wù)規(guī)模不一定引致風(fēng)險。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹，一些問題陸續(xù)暴露出來，一是地方債務(wù)規(guī)模不斷挑戰(zhàn)實際償債能力，二是銀行等金融機構(gòu)持有大量的地方政府貸款存量。國發(fā)19號文后，關(guān)于地方融資平臺的討論便集中在債務(wù)風(fēng)險方面，一些部門也相繼采取措施限制地方融資平臺新增債務(wù)，但這并不意味著地方政府債務(wù)規(guī)模必然引致風(fēng)險。其一，地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)仍處于警戒線以下。根據(jù)審計署，無論是地方政府的負債率還是債務(wù)率均低于國際常用標(biāo)準(zhǔn)；從地方政府資產(chǎn)負債表看，自2007年以來凈資產(chǎn)均為正值且處于上升趨勢，至2013年達到70.02萬億元（李揚等，2015），發(fā)生債務(wù)危機的概率較小。其二，地方政府仍然具備償債能力。當(dāng)債務(wù)資金形成資產(chǎn)后，地方政府清償能力便取決于收入狀況和未來現(xiàn)金流，而地方政府債務(wù)形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通常都有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流；地方政府用來清償債務(wù)的收入包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，僅以預(yù)算內(nèi)收入衡量償還能力并不科學(xué)。但需注意的是，“上游壟斷、下游高度競爭”的住房市場可能強化地方政府謀取土地出讓收入最大化的動機，而這種“寅吃卯糧”方式不可持續(xù)。其三，基于地方債務(wù)存量的貸款風(fēng)險評估并不合理。地方政府債務(wù)大幅提高貸款風(fēng)險存在兩個前提：地方政府違約、金融機構(gòu)資產(chǎn)負債管理能力不足，事實上，2003年以來銀監(jiān)會不斷強化貸款監(jiān)管，銀行也不斷完善審貸流程和內(nèi)控制度?？傊?，地方政府債務(wù)規(guī)模大、增速快并不意味著財政、金融風(fēng)險，尤其隨著大量政策文件出臺，地方債務(wù)存量逐漸得到有序處置，新增債務(wù)也被納入嚴格監(jiān)管，地方債務(wù)問題處于可控狀態(tài)。

二、 地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與金融風(fēng)險

雖然地方政府債務(wù)整體可控，但仍存在一些不穩(wěn)定因素，主要表現(xiàn)在債務(wù)結(jié)構(gòu)方面，例如債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金來源、債務(wù)區(qū)域分布等，而這些問題最終可能會通過“流動性”影響金融穩(wěn)定?；谶@一思路，本節(jié)簡單分析地方債務(wù)結(jié)構(gòu)及其與金融風(fēng)險的關(guān)聯(lián)。

1. 地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不匹配。債務(wù)期限指債務(wù)償付時間的長短，根據(jù)審計署，2013年6月負有償還債務(wù)余額中約81.24%在2013年～2017年到期償還本息，其中兩年內(nèi)到期的債務(wù)占比達61.87%，我國地方政府短期、中期債務(wù)占主導(dǎo)地位；但在資金投向上，市政建設(shè)、保障性住房等長周期工程占較大比重（74.73%），期限不匹配已成為地方債務(wù)的主要風(fēng)險點。表現(xiàn)之一，資產(chǎn)形成能力受限，中、短期債務(wù)直接制約地方政府利用債務(wù)資金形成資產(chǎn)的效率、以及調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的可能性，一方面地方政府難以獲取長期建設(shè)資金，另一方面囿于到期償付壓力，新增債務(wù)資金多被用于償還舊債，難有充分空間去提高資產(chǎn)效率、調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。之二，償債能力難以持續(xù)。一般情況下，債務(wù)期限越短，集中到期償付債務(wù)引發(fā)的流動性風(fēng)險越大。我國地方政府償債資金主要源于稅收、土地出讓金、項目收益等，由于稅收受預(yù)算約束作用有限，項目收益囿于資產(chǎn)形成效率難以及時提供變現(xiàn)收入，土地出讓金便成為多數(shù)地方政府的依賴，但受房市行情、土地資源有限影響，土地財政并不可持續(xù)；此外，中短期債務(wù)的集中到期也致使地方政府難以充分調(diào)動各類資源，加大金融機構(gòu)的流動性風(fēng)險。之三，地方政府資產(chǎn)負債管理能力有待提升。自從李揚等（2015）等編制以來，政府資產(chǎn)負債表便為分析地方政府債務(wù)風(fēng)險提供獨特視角，從理論上看，資產(chǎn)負債管理不僅要求資產(chǎn)與負債規(guī)模對稱，還要求結(jié)構(gòu)對稱，但當(dāng)前地方債務(wù)與資產(chǎn)間存在嚴重期限錯配；從財務(wù)上看，短期債務(wù)更可能形成當(dāng)期應(yīng)償債務(wù)，地方政府應(yīng)專門籌措流動性予以償還，盡管可能不會產(chǎn)生償付風(fēng)險，卻會引致流動性不足。

2. 銀行信貸主導(dǎo)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。在我國地方政府債務(wù)資金中，貸款、發(fā)行債券是最主要的兩種方式。根據(jù)審計署，2010年、2013年6月末銀行貸款占比則分別達79.01%和56.56%，明顯的“一支獨大”。這既與我國間接融資占主導(dǎo)的金融結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，也離不開地方政府和銀行、信托公司等金融機構(gòu)的復(fù)雜關(guān)系。從影響看，這種債務(wù)結(jié)構(gòu)更具風(fēng)險性。其一，引致信用持續(xù)膨脹。根據(jù)信用創(chuàng)造機制，銀行在發(fā)放貸款的同時，會產(chǎn)生數(shù)倍的“派生存款”、創(chuàng)造大量社會信用，“影子銀行”體系更進一步加劇這一過程。其二，信息披露程度較低。銀行貸款通常采用“一對一”談判方式確立，具備顯著的信息不對稱特征，而地方政府貸款通常以土地或政府信用作為擔(dān)保，銀行在貸款審查、及時監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督等方面并不盡心盡力，加之地方政府與銀行等機構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)系，公眾難以獲取銀行貸款相關(guān)信息。其三，債務(wù)融資成本更高。貸款利率通常由銀行在權(quán)衡成本、盈利基礎(chǔ)上，根據(jù)基準(zhǔn)利率加權(quán)而成，盡管能在一定程度上降低地方政府融資成本，但整體看，仍高于“城投債”和地方政府債券。其四，可交易程度較低。銀行貸款屬于非標(biāo)產(chǎn)品，各筆業(yè)務(wù)在貸款條件、利率水平、金額等方面存在明顯差異，基本上處于不可交易狀態(tài)，信貸資產(chǎn)證券化對盤活銀行信貸存量具有推動作用，但由于起步晚，發(fā)展面臨諸多制約。迄今財政部多次推進地方政府債務(wù)置換，既有助于銀行盤活存量信貸資產(chǎn)，也利于地方政府積累發(fā)債經(jīng)驗，為債券融資的常規(guī)化奠定基礎(chǔ)。

3. 地方政府債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡。在《中國宏觀經(jīng)濟運行報告（2013～2014）》中，課題組發(fā)現(xiàn)我國地方政府債務(wù)的分布情況并不符合一般規(guī)律。通常情況下，越貧窮的區(qū)域債務(wù)越重、越基層的政府債務(wù)越重，但我國東部地區(qū)的地方政府債務(wù)占據(jù)近45%（2013年），且地市級政府成為債務(wù)“重災(zāi)區(qū)”，2013年6月債務(wù)占比近41%。地方債務(wù)越集中，償債壓力越大，違約風(fēng)險越高，對金融體系的沖擊也越強烈。從省級分布上看，2010年末我國東、中、西部地區(qū)債務(wù)余額分別占49.65%、23.06%和27.29%，到了2013年，該比重成為44.85%、24.64%和30.51%，盡管東部地區(qū)仍占據(jù)主要地位，但中、西部地區(qū)增長更快。從各個省份看，江蘇和廣東、湖南和湖北、四川和重慶分別是東、中、西部政府債務(wù)規(guī)模最大的兩個地區(qū)，對比同期各省GDP可知，這些省份基本上均為該區(qū)域的經(jīng)濟增長中心。從不同層級政府看，2013年6月省、市、縣三級政府債務(wù)占比29.03%、40.75%和28.18%，市級政府債務(wù)仍占主要地位，但縣級債務(wù)增長速度更大?？h級比市級、市級比省級可支配的財政資源更為有限，債務(wù)償付風(fēng)險也更高。

三、 分權(quán)體制與地方政府債務(wù)問題

改革開放后，我國在經(jīng)濟發(fā)展上創(chuàng)造一個“增長奇跡”。學(xué)界提出諸多解釋，如創(chuàng)新說、技術(shù)進步說、勞動力轉(zhuǎn)移說等，但有兩點不容忽視：其一，地方政府在其中扮演重要角色；其二，有效的體制變革形成政策紅利，提升了經(jīng)濟效率。地方政府債務(wù)問題便是這兩方面作用的結(jié)果，既涉及中央與地方關(guān)系，也關(guān)乎政府與市場邊界。

1. 行政管理體制改革。自1982年起，我國相繼實施七次行政體制改革，所處環(huán)境不同，每次改革重心也不一樣，其中的地方政府職能與地方官員晉升機制改革，有助于理解地方政府發(fā)展經(jīng)濟的強烈動機，也利于了解地方官員在發(fā)展經(jīng)濟中的過度舉債等行為。

我國行政體制改革始于1982年，但首次明確轉(zhuǎn)換政府職能是在1988年，但直至2013年，我國才著重強調(diào)向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)。我國地方政府職能改革采用“摸著石頭過河”，從最初的地方政府機構(gòu)改革到目前切實的地方政府職能轉(zhuǎn)換，背后凸顯兩個邏輯，其一地方政府職能轉(zhuǎn)換是為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，其二中央不斷向地方放權(quán)讓利。在這個框架下，地方政府積極推動本地經(jīng)濟發(fā)展，但仍存在偏重經(jīng)濟增長、過度介入微觀主體活動等，這也凸顯地方政府職能轉(zhuǎn)換邏輯及向服務(wù)型政府過渡的必要性。

我國地方官員激勵機制歷經(jīng)兩次重要調(diào)整，一是1980年黨中央提出干部隊伍“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”，我國開始探索縱向分權(quán)、橫向分類；二是20世紀80年代末，我國開始構(gòu)建官員能力和績效評估及相應(yīng)的獎懲制度，并逐漸形成一種“壓力型體制”（楊雪冬，2012）。十一屆三中全會后，我國確立以經(jīng)濟建設(shè)為中心，地方官員之間的競爭便集中在經(jīng)濟增長、財政貢獻率上，表現(xiàn)在外便是圍繞GDP的標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽或資格賽等。這一機制取得顯著效果，有效激勵了地方官員發(fā)展經(jīng)濟。但其負面效應(yīng)也不容忽視，其一多重任務(wù)下的激勵扭曲，如過分追求GDP增長而忽視民生和環(huán)境、熱衷政績工程等；其二容易形成利益集團，如地方保護主義等；其三滋長消極怠工甚至腐敗思想，未勝出官員的晉升前景可能不樂觀，加之強制退休制度等，部分官員的晉升激勵逐漸弱化甚至消失，淪為“掠奪之手”。此外，我國各省區(qū)之間的經(jīng)濟基礎(chǔ)差異較大，如果僅以經(jīng)濟增長考核政績，落后地區(qū)的官員可能會失去發(fā)展經(jīng)濟動力。2013年以來，地方官員激勵機制呈現(xiàn)一些變化，如在政績考核中引入綠色GDP、居民收入和增長、群眾滿意度，優(yōu)先選拔在艱苦落后地區(qū)取得成績的官員等。但需看到，這些更多是技術(shù)性調(diào)整，并非制度層面改革，效果比較有限。

2. 財政分權(quán)化改革。改革開放后，我國財政體制經(jīng)歷兩次重要改革，其一1980年“行政性分權(quán)”，其二1994年“經(jīng)濟性分權(quán)”，后者內(nèi)容有四點：一是根據(jù)事權(quán)劃分，合理地確定各級政府的支出范圍；二是根據(jù)事權(quán)與財權(quán)匹配原則，劃分中央稅、地方說和共享稅，并設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)；三是科學(xué)核定地方收支數(shù)額，實行規(guī)范的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；四是健全分級預(yù)算制度，硬化各級財政預(yù)算約束。分稅制改革后，我國初步形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的政府間財政體制，為后續(xù)的預(yù)算管理改革、所得稅收入分享改革、出口退稅改革、“三獎一補”政策、“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”等奠定了扎實基礎(chǔ)。歷次改革增強了中央的調(diào)控能力，促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時理順了中央與地方的分配關(guān)系，并建立健全分級預(yù)算制度、強化地方財政預(yù)算約束。但其并未對過多涉及省級以下地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)劃分，在“增量調(diào)整、存量不懂、雙規(guī)并行、逐步到位”指導(dǎo)下，各省在轄內(nèi)地方政府采取多樣財政體制，過渡性特征明顯。此外，改革后的地方財政支出占國家財政支出的比重不斷攀升，至2013年達到85.4%，而地方財政收入占比卻一直維持在50%左右；從財政收支差額看，2007年之后兩者之差大幅下降，并于2010年成為負值，這也從直觀上印證了地方政府舉債的重要原因，即分稅制改革后事權(quán)下放、財權(quán)上收形成的“入不敷出”。

3. “分權(quán)與集權(quán)”交互式金融體制。改革開放以來，我國金融體制歷經(jīng)三個階段，其一，1979年～1993年，處于金融分權(quán)階段；其二，1994年～2003年，處于金融集權(quán)階段；其三，2003年至今，金融體制呈現(xiàn)分權(quán)化傾向。從發(fā)展節(jié)點來看，金融體制與財政體制改革幾乎同步進行，但兩者之間的演進路徑卻相差較大，對地方政府行為、進而金融體系穩(wěn)定的影響也存在差異。

在第一階段，我國地方政府干預(yù)金融體系的動機和能力顯著提升，表現(xiàn)之一地方政府對專業(yè)銀行的地方分支有較大影響力，之二各省地方政府設(shè)立大量非銀行金融機構(gòu)，之三貨幣、債券和股票等金融市場大多“自下至上”發(fā)展起來，除了滬市、深市，各地設(shè)立大量資金拆借中心、證券交易中心。受此影響，銀行資金大量參與固定資產(chǎn)投資，加劇銀行體系的流動性風(fēng)險，同時引致“超貸”、高通膨現(xiàn)象。人行監(jiān)管效果也不顯著，原因在于地方政府對人行分支擁有較大影響力，央行宏觀調(diào)控目標(biāo)、手段、機制等也不成熟。針對金融亂象，中央自1994年起開始有針對性地清理，首要目標(biāo)便是弱化地方政府的金融干預(yù)能力、建立行之有效的金融約束機制（殷劍峰，2013），經(jīng)過整頓，地方政府支配金融資源的能力受到嚴格約束，銀行過度競爭也得到有效限制，金融集權(quán)改革有效約束了地方政府杠桿行為及其引致的信用膨脹。然而，2003年后我國經(jīng)濟金融形勢發(fā)生顯著變化，如非金融企業(yè)債券規(guī)模大幅膨脹、“影子銀行”迅速擴張等，對集權(quán)式金融監(jiān)管產(chǎn)生深刻影響。尤其是影子銀行，實質(zhì)為銀行信貸之外的信用創(chuàng)造機制，導(dǎo)致中央對地方的金融約束不斷弱化。原因在于以機構(gòu)監(jiān)管為重心的分業(yè)監(jiān)管容易造成監(jiān)管競爭或空白，而地方政府主動實施的“自下至上”式金融改革，從溫州等的金改試點，到上海國際金融中心建設(shè)，再到地方政府債券“自發(fā)自還”試點，盡管延續(xù)“摸著石頭過河”的謹慎，卻也凸顯地方政府對金融管理權(quán)的渴望。從現(xiàn)狀看，小額信貸、擔(dān)保公司等地方性金融機構(gòu)已經(jīng)劃歸地方政府監(jiān)管，金融分權(quán)傾向不斷強化。

四、 總結(jié)及啟示

自20世紀80年代起，我國便逐漸推動行政體制、財政體制和金融體制變革，目前形成了行政體制集權(quán)、財政分權(quán)和金融集權(quán)的制度形態(tài)，這一制度組合影響了地方政府債務(wù)融資行為和金融資源配置，并最終造就了1994年以來、尤其是進入新世紀后的經(jīng)濟增長奇跡。然而，2003年以來的金融分權(quán)化傾向正在改變這一現(xiàn)狀，尤其是進入經(jīng)濟新常態(tài)后，（財政分權(quán)，金融分權(quán)）組合正在導(dǎo)致現(xiàn)行增長方式的不可持續(xù)，同時也帶來了突出的地方政府債務(wù)問題以及潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險。這意味著，地方政府債務(wù)及潛在風(fēng)險并不只是行政體制、財政體制問題，也是一種金融現(xiàn)象，如果要有效解決，必須“自上至下”、“頂層設(shè)計”體制改革方案，必須協(xié)調(diào)推進行政管理、財政和金融體制改革，并堅持金融集權(quán)化方向。

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作者簡介：陳松威（1987-），男，漢族，河南省扶溝縣人，中國東方資產(chǎn)管理股份有限公司博士后科研工作站、中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士后科研流動站博士后，研究方向為宏觀金融與政策。