郭 華（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）

人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)新發(fā)展與改革完善
—— 以司法行政機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員選任管理制度為中心

郭 華（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）

我國(guó)的監(jiān)督制度包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督等制度。其中，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為憲法確定的“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在辦理刑事案件過(guò)程中還會(huì)接受上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督以及公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的制約，同時(shí)還接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。人民監(jiān)督員作為一項(xiàng)制度是根據(jù)我國(guó)的政治體制、司法體制以及國(guó)情等探索與創(chuàng)建的針對(duì)檢察權(quán)行使的一項(xiàng)外部監(jiān)督，是繼人民陪審員制度和人民調(diào)解員制度之后建立起來(lái)的又一充分體現(xiàn)人民性的創(chuàng)新制度，也是推進(jìn)司法體制改革的重要制度新探索。這一制度不僅外國(guó)未曾有過(guò)，中國(guó)歷史上也從未出現(xiàn)過(guò)，屬于我國(guó)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新和獨(dú)有的制度建設(shè)。人民監(jiān)督員制度作為人民群眾有效參與國(guó)家管理、參與國(guó)家事務(wù)的一種方式，也是履行反腐職能的機(jī)關(guān)聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)、接受群眾監(jiān)督的一種渠道、一種途徑，更是查處司法腐敗機(jī)關(guān)需要主動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)的一種積極接受監(jiān)督的政治姿態(tài)。這種中國(guó)獨(dú)有的制度在我國(guó)政治改革中具有特別的意義。

隨著我國(guó)“重大政治改革”的監(jiān)察委員會(huì)在北京、浙江、山西三省市的試點(diǎn)，特別是試點(diǎn)中的檢察機(jī)關(guān)反腐職能的轉(zhuǎn)隸，對(duì)肇起檢察機(jī)關(guān)尤其是“自偵案件”監(jiān)察權(quán)的人民監(jiān)督員制度是否還有存在之必要產(chǎn)生了疑問(wèn)？同時(shí)對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)整合到監(jiān)察委員會(huì)后，其建立的特邀監(jiān)察員制度是否隨之整合也存在疑惑？人民監(jiān)督員制度和特邀監(jiān)察員制度作為我國(guó)獨(dú)有的制度是否因其衍生“母體”的職能轉(zhuǎn)隸或者整合就此“終結(jié)”，抑或是保持“制度自信”，按照十八屆四中全會(huì)“完善人民監(jiān)督員制度”繼續(xù)“前行”？因人民監(jiān)督員選任管理由司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)，司法行政改革對(duì)此作何謀劃？對(duì)于正在試點(diǎn)的監(jiān)察委員會(huì)制度所存在的檢察機(jī)關(guān)未實(shí)行人民監(jiān)督員制度之前存在的“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”疑問(wèn)如何在“保持制度自信”基礎(chǔ)上通過(guò)司法行政創(chuàng)新選任管理制度來(lái)妥善解決，將成為目前“司法行政改革創(chuàng)新”的新議題，也是司法行政改革如何處理好與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及監(jiān)察委員會(huì)之間關(guān)系需要關(guān)注的重要問(wèn)題之一。

一、人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程與考察

人民監(jiān)督員制度是按照黨的十六大關(guān)于推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革的要求，根據(jù)《憲法》關(guān)于一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)、接受人民監(jiān)督的規(guī)定，最高人民檢察院經(jīng)報(bào)告全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)并經(jīng)中央同意進(jìn)行試行的一項(xiàng)重要司法改革。這項(xiàng)改革旨在通過(guò)選任的公民有序參與司法活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)人民檢察院查辦職務(wù)犯罪等工作的監(jiān)督，促進(jìn)其提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，有效加快檢察隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)辦理案件的權(quán)威性?；谝陨系囊笈c目標(biāo)，2003年8月，最高人民檢察院部署在遼寧、內(nèi)蒙古、天津等10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作。2003年10月15日，最高人民檢察院頒布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》。該規(guī)定第六條規(guī)定：“人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長(zhǎng)頒發(fā)證書(shū)。”從2003年8月人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)開(kāi)始，截至2004年5月底，全國(guó)625個(gè)試行人民監(jiān)督員制度的人民檢察院，共選任人民監(jiān)督員6240名，每個(gè)檢察院平均10名左右。這些成員既有廣泛的社會(huì)性和群眾基礎(chǔ)，其監(jiān)督司法體現(xiàn)民眾對(duì)司法的參與性，又有相當(dāng)?shù)娜罕姶硇?，代表著不同層面的民眾?duì)執(zhí)法行為予以監(jiān)督并作出評(píng)價(jià)。這一制度的實(shí)施，不僅規(guī)范了檢察權(quán)的有效運(yùn)行，提高了檢察機(jī)關(guān)司法水平與辦案質(zhì)量，而且還降低了實(shí)踐中辦案不文明、不規(guī)范的投訴數(shù)量，強(qiáng)化了人們對(duì)司法公正性的獲得感，其意義不可低估。

2004年《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》指出：“人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度，可繼續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)工作。研究相關(guān)法律問(wèn)題，依法規(guī)范并不斷完善人民監(jiān)督員制度?！秉h的十七大提出深化司法體制改革的要求后，最高人民檢察院根據(jù)中央司法體制改革的統(tǒng)一部署安排會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)就深化人民監(jiān)督員制度改革問(wèn)題進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研論證，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)的認(rèn)真總結(jié)，針對(duì)試點(diǎn)中存在的問(wèn)題提出了改革和完善措施，形成的改革具體實(shí)施意見(jiàn)向中央政法委作了匯報(bào)。2010年9月，中央政法委第十五次全體會(huì)議暨司法體制改革第七次專(zhuān)題匯報(bào)會(huì)，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取了最高人民檢察院關(guān)于深化人民監(jiān)督員制度改革有關(guān)情況的匯報(bào)，同意檢察機(jī)關(guān)從2010年10月起全面推行人民監(jiān)督員制度。2010年10月，根據(jù)中央要求，最高人民檢察院決定在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度，頒布了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，并決定在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大到檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件工作中具有終局性決定權(quán)的主要環(huán)節(jié)，同時(shí)將人民監(jiān)督員的選任方式改為由上一級(jí)檢察院統(tǒng)一選任。截至2010年9月，全國(guó)共有3137個(gè)人民檢察院開(kāi)展了人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作，占人民檢察院總數(shù)的86.5%。試點(diǎn)的人民檢察院先后選任人民監(jiān)督員3萬(wàn)多人次。其中，工人、農(nóng)民、軍人、企業(yè)職員和少數(shù)民族公民、婦女等各占一定比例，具有充分的廣泛性、代表性和民主性。在試點(diǎn)期間，人民監(jiān)督員共監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)擬撤銷(xiāo)案件、擬不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕等“三類(lèi)案件”32304件。其中不同意檢察機(jī)關(guān)擬處理意見(jiàn)的1635件，檢察機(jī)關(guān)采納1054件。對(duì)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)的，應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等“五種情形”提出監(jiān)督意見(jiàn)1000余件。2004年至2010年的全國(guó)“兩會(huì)”在審議最高人民檢察院工作報(bào)告時(shí)，人大代表和政協(xié)委員對(duì)人民監(jiān)督員制度高度關(guān)注并給予充分肯定，提出人民監(jiān)督員制度立法的議案20項(xiàng)、提案4項(xiàng)和建議8項(xiàng)，并要求將人民監(jiān)督員制度納入國(guó)家法律規(guī)范。2007年，有200多名全國(guó)人大代表提出議案和建議，建議將人民監(jiān)督員制度寫(xiě)入人民檢察院組織法①歐旭東、董華潔：《人民監(jiān)督員制度急需健全法律規(guī)定》，《工人日?qǐng)?bào)》， 2008年6月16日。，用法律形式將人民監(jiān)督員制度固定下來(lái)，以便增強(qiáng)其權(quán)威性，滿(mǎn)足實(shí)踐對(duì)其的訴求。

盡管人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)得到了普遍的社會(huì)認(rèn)同，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的生機(jī)，但在理論上還存在一些疑慮。如人民監(jiān)督員制度的憲法和法律依據(jù)在何；人民監(jiān)督員作為檢察機(jī)關(guān)控制下的外部監(jiān)督是否能真正發(fā)揮作用；在職務(wù)犯罪查辦這樣一種需要專(zhuān)門(mén)法律知識(shí)和技能的活動(dòng)中，人民監(jiān)督員的“外行監(jiān)督”是否能發(fā)揮很好的作用。在人民監(jiān)督員制度上也存在一些迷思。如在人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)上是否有其他更優(yōu)的選擇；其制度的投入和產(chǎn)出是否成比例；人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度在司法原理上是否具有可類(lèi)比性；人民監(jiān)督員制度的引入是簡(jiǎn)單嵌入還是要涉及相關(guān)組織程序的復(fù)雜調(diào)整，等等。其中，最為關(guān)鍵的問(wèn)題是，選任程序或者選任方式的正當(dāng)性問(wèn)題。既然人民監(jiān)督員制度是一種外部監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)當(dāng)直接參與人民監(jiān)督員的選任工作，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)之外，而不應(yīng)由檢察院自己選任管理。為此，最高人民檢察院在試點(diǎn)中將最初的人民監(jiān)督員由本級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任改為上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任。這種人民監(jiān)督員的選任盡管與由本級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任相比具有一定的積極意義，但仍未擺脫檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員選任的束縛，也未能脫離人民檢察院的內(nèi)部控制，監(jiān)督有效性依然受到懷疑。以至于被認(rèn)為，這種“主動(dòng)要求他人來(lái)監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為”。其結(jié)果不僅使人民監(jiān)督員的公信度受到一定削弱，也降低了公眾對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督效果的認(rèn)同感，推進(jìn)人民監(jiān)督員選任的“外部化”已經(jīng)成為解決困局的基本出路。

理論上對(duì)如何“外部化”及如何選任人民監(jiān)督員主要存在兩種解決方案：一是由權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)來(lái)選任和管理人民監(jiān)督員；二是由司法行政機(jī)關(guān)選任和管理人民監(jiān)督員。前一種方案較為理想，也符合我國(guó)《憲法》規(guī)定和憲政體制，有利于保障人民監(jiān)督員制度的權(quán)威性。后一種方案較為現(xiàn)實(shí)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)選任和管理權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離的目標(biāo)，也有利于保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的獨(dú)立性和公正性。因此，司法行政機(jī)關(guān)選任和管理人民監(jiān)督員以及建立司法行政機(jī)關(guān)選任管理人民監(jiān)督員制度也就成為實(shí)踐的一種必然抉擇。

基于人民監(jiān)督員制度發(fā)展的需要， 2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“廣泛實(shí)行人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道”。十八屆四中全會(huì)要求“完善人民監(jiān)督員制度，重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)”。2014年9月5日，最高人民檢察院下發(fā)了《人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序改革試點(diǎn)工作方案》，要求進(jìn)一步探索健全和完善人民監(jiān)督員制度。2014年9月10日，最高人民檢察院、司法部印發(fā)《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)明確了司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員工作，并啟動(dòng)改革試點(diǎn)，從源頭上保證制度的公信力和監(jiān)督的實(shí)效。2015年2月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過(guò)的 《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）指出：“實(shí)行人民監(jiān)督員制度，引入外部監(jiān)督力量，改變了檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的具體程序和要求，健全了對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護(hù)機(jī)制，是對(duì)司法權(quán)力制約機(jī)制的重大改革和完善。”該《方案》對(duì)人民監(jiān)督員的選任機(jī)關(guān)作出了創(chuàng)新性的實(shí)質(zhì)性變革，即由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行選任管理。選任管理模式的改變，解決了檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”所謂違反邏輯的困境。2015年12月21日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十六次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）；2016 年7月5日，根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》，在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院、司法部研究制定并頒布《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員的選任管理不僅拉開(kāi)了監(jiān)督者與被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)保持的距離也是人民監(jiān)督員制度發(fā)展的重大突破，具有里程碑式的意義。自2016年7月全國(guó)全面推進(jìn)人民監(jiān)督員選任管理方式改革工作以來(lái)，各地在前期試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上全面深入推進(jìn)改革工作。據(jù)司法部統(tǒng)計(jì)，截至2016年11月底，全國(guó)已選任人民監(jiān)督員13490名，監(jiān)督評(píng)議案件2097件，改革工作取得了良好成效②李豪：《人民監(jiān)督員選任管理改革全面推進(jìn)》，《法制日?qǐng)?bào)》，2017年2月27日。?？梢哉f(shuō)，建立司法行政部門(mén)選任管理制度，實(shí)現(xiàn)了人民監(jiān)督員的監(jiān)督從體制內(nèi)向體制外的轉(zhuǎn)變，使得人民監(jiān)督員制度更富有制度的意義。

二、人民監(jiān)督員制度發(fā)展中的理論應(yīng)對(duì)與制度建設(shè)

人民監(jiān)督員制度從2003年試點(diǎn)至今已有十四年的歷程，彰顯出制度的強(qiáng)大生命力，在實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，相繼被寫(xiě)入《2004年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、2005年《中國(guó)的民主政治建設(shè)》、《2006年中國(guó)的國(guó)防白皮書(shū)》和2008年《中國(guó)的法治建設(shè)》、《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009－2010年）》、2010年《中國(guó)反腐敗和廉政建設(shè)》等白皮書(shū)。由于在此方面的理論研究不夠深入，對(duì)一些疑問(wèn)未能作出有說(shuō)服力的回應(yīng)和合理的解釋?zhuān)灾劣谟绊懥巳嗣癖O(jiān)督員制度的快速發(fā)展。如《方案》的規(guī)定操作性不強(qiáng)，在“參與具體案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，由組織案件監(jiān)督的人民檢察院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫(kù)中隨機(jī)抽選產(chǎn)生”制度安排下，司法行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)如何劃分，如何最大限度地保證人民監(jiān)督員徹底擺脫檢察機(jī)關(guān)的影響等問(wèn)題，需要理論予以回答。再如，人民監(jiān)督員的選任是否能做到開(kāi)放、客觀(guān)、透明，如何看待在目前兩萬(wàn)多人民監(jiān)督員中有約64%的人大代表和政協(xié)委員的構(gòu)成情況，如何針對(duì)試點(diǎn)中提出的問(wèn)題、在厘定問(wèn)題性質(zhì)的基礎(chǔ)上對(duì)該制度作出進(jìn)一步的規(guī)范和完善等③張志銘：《放言人民監(jiān)督員制度》，《法制日?qǐng)?bào)》，2006年3月16日。。目前，我國(guó)人民監(jiān)督員選任按照“建設(shè)一支具備較高政治素質(zhì)，具有廣泛代表性和扎實(shí)群眾基礎(chǔ)的人民監(jiān)督員隊(duì)伍”的要求，嚴(yán)把選任條件，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，同時(shí)控制公職人員所占比重，確保具有公務(wù)員或事業(yè)單位在編工作人員身份的人員不超過(guò)選任名額50%。而且還注重吸收一定比例的人大代表、政協(xié)委員、民主黨派以及法學(xué)專(zhuān)家、律師等專(zhuān)業(yè)人員，以及具有一定社會(huì)閱歷和相關(guān)工作經(jīng)歷的人員，確保人民監(jiān)督員素質(zhì)能力符合監(jiān)督工作需要④李豪：《人民監(jiān)督員選任管理改革全面推進(jìn)》，《法制日?qǐng)?bào)》，2017年2月27日。。司法行政機(jī)關(guān)在選任管理人民監(jiān)督員制度上的這些改革，又進(jìn)一步推動(dòng)了人民監(jiān)督員選任管理工作向制度化發(fā)展。

在理論層面，有人認(rèn)為，當(dāng)人民檢察院對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題作出了回答后，似乎又制造了新的“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題。循環(huán)監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)將永遠(yuǎn)沒(méi)有止境，因而也就永遠(yuǎn)不可能為這一連續(xù)的追問(wèn)提供一個(gè)確定性⑤趙洪濤：《與法治相悖的人民監(jiān)督員制度》，《時(shí)代中國(guó)》，2007年第7期。。同時(shí)還產(chǎn)生了人民監(jiān)督員的監(jiān)督是否能夠代表“人民”的疑慮。特別是《規(guī)定》要求“人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)有一定的文化水平和政策、法律知識(shí)?！比绻叭嗣癖O(jiān)督員不具有法律知識(shí)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)建議確認(rèn)單位解除其職務(wù)”，更加劇了人民監(jiān)督員是否體現(xiàn)“人民性”的疑惑，在一定程度上困擾著人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行與發(fā)展⑥汪燕、謝波：《人民監(jiān)督員的人民性及其實(shí)現(xiàn)》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》，2015年第2期。。對(duì)于人民監(jiān)督員監(jiān)督的性質(zhì)，學(xué)界也存在不同觀(guān)點(diǎn)。有學(xué)者從監(jiān)督分類(lèi)的角度將人民監(jiān)督員制度定位為權(quán)力監(jiān)督、外部監(jiān)督和對(duì)人民檢察院自偵案件進(jìn)行的事后監(jiān)督⑦黃河：《人民監(jiān)督員制度的定位——從法律監(jiān)督分類(lèi)的角度》，《行政與法》，2006年第4期。。也有學(xué)者在論述了人民監(jiān)督員制度的實(shí)施基礎(chǔ)和特點(diǎn)，將人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督、人民陪審員制度、廉政監(jiān)督員制度加以對(duì)比之后，把人民監(jiān)督員制度定位為具有獨(dú)立的法律地位的外部監(jiān)督，是權(quán)利對(duì)權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督，具有集社會(huì)監(jiān)督、民主監(jiān)督和外部監(jiān)督“三位一體”的性質(zhì)⑧周永年：《關(guān)于人民監(jiān)督員制度法律定位的思考》，《法學(xué)》，2006年第6期。。

那么，對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督制度的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)呢？既需要從人民監(jiān)督員制度的起源來(lái)觀(guān)察，也需要從其解決的問(wèn)題來(lái)思考。我國(guó)人民監(jiān)督員制度最初主要是解決人民檢察院自偵業(yè)務(wù)沒(méi)有監(jiān)督而誕生的，旨在通過(guò)人民監(jiān)督員的監(jiān)督使人民檢察院的工作獲得社會(huì)的公信力。人民監(jiān)督員的監(jiān)督主要是解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”詰問(wèn)。人民監(jiān)督員制度是權(quán)利監(jiān)督還是權(quán)力監(jiān)督，前者為我國(guó)多數(shù)學(xué)者所贊同，因?yàn)樗w現(xiàn)了制約公權(quán)、保障人權(quán)、促進(jìn)公眾參與司法的基本趨勢(shì)。因此，人民監(jiān)督員制度定位為新型社會(huì)監(jiān)督、外部監(jiān)督和有權(quán)監(jiān)督。《方案》將人民監(jiān)督員的選任管理機(jī)關(guān)規(guī)定為司法行政機(jī)關(guān)不僅促使了人民監(jiān)督員制度由“體制內(nèi)”向“體制外”轉(zhuǎn)變，而且還表明我國(guó)的人民監(jiān)督員制度是一種獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)選任產(chǎn)生，依照一定的規(guī)范和程序，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，從而維護(hù)社會(huì)公平正義的新型社會(huì)監(jiān)督，屬于我國(guó)社會(huì)監(jiān)督制度的創(chuàng)新⑨郭華：《改革拓寬公民參與司法渠道》，《法制日?qǐng)?bào)》，2017年2月27日。。這種定性在一定程度上可以解決以上疑問(wèn)。但就其解決的問(wèn)題而言，不宜簡(jiǎn)單地套用“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”邏輯，否則，監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)就會(huì)疊層架屋，致使人民監(jiān)督員制度建設(shè)陷入一個(gè)無(wú)限循環(huán)的怪圈，最終將人民監(jiān)督員制度的成效希冀于監(jiān)督者的道德品格，依賴(lài)于監(jiān)督者的“道德自律”，使得人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督方式走向非法治化的設(shè)計(jì)，以至于人民監(jiān)督員制度的悖論不僅沒(méi)有得到解決，還會(huì)日益凸現(xiàn)?；诖?，我們對(duì)人民監(jiān)督員制度應(yīng)從我國(guó)政治體制、司法體制以及監(jiān)督制度的架構(gòu)下予以重新認(rèn)識(shí)與全面理解，不宜也不得依靠國(guó)外三權(quán)分立的監(jiān)督或者制約理論作為衡量其制度是否完備的標(biāo)準(zhǔn)。

由于我國(guó)試點(diǎn)監(jiān)察委員會(huì)是由原行政監(jiān)察部門(mén)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合和轉(zhuǎn)隸而成，且形成了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公模式，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)更需要人民監(jiān)督員制度的“外部監(jiān)督”，不能僅僅依靠其內(nèi)部監(jiān)督，以便體現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生的“人民性”。

三、人民監(jiān)督員制度的重組創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展

人民監(jiān)督員制度的衍生主要是針對(duì)檢察機(jī)關(guān)“自偵”職務(wù)犯罪的監(jiān)督，在其不斷推進(jìn)與完善進(jìn)程中，因檢察機(jī)關(guān)反腐職能轉(zhuǎn)隸以及行政監(jiān)察機(jī)關(guān)整合到監(jiān)察委員會(huì)，出現(xiàn)了一些新的情況和遇到了一些新問(wèn)題。黨的十八屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?016年11月8日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》?！斗桨浮芬?guī)定了省(市)監(jiān)察委員會(huì)由省(市)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，建立監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。然而，“黨內(nèi)監(jiān)督是自律，人民群眾的外部監(jiān)督是他律。只有推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督有效銜接，才能促進(jìn)自律和他律相結(jié)合，構(gòu)建起科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)督體系，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性”⑩孟建柱：《堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與人民監(jiān)督相結(jié)合》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年11月11日。。特別是當(dāng)下《國(guó)家監(jiān)察法》修改與監(jiān)察委員會(huì)架構(gòu)之際，更需要在原有人民監(jiān)督員制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)新與完善發(fā)展，以保證我國(guó)人民監(jiān)督員制度在現(xiàn)有的監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查腐敗案件以及檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督與公訴程序中體現(xiàn)出監(jiān)督制度的優(yōu)勢(shì)。《黨的十八屆三中全會(huì)重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃（2014—2020年）》要求“實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度法制化”?；诖?，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)人民監(jiān)督員的選任管理創(chuàng)新來(lái)完善發(fā)展人民監(jiān)督員制度。

一是司法行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新完善人民監(jiān)督員選任管理制度，整合人民監(jiān)督員制度和行政監(jiān)察的特邀監(jiān)察員制度，建立新型的人民監(jiān)督員制度。特邀監(jiān)察員制度源于1989年5月監(jiān)察部《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見(jiàn)》。根據(jù)該意見(jiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)初步建立了特邀監(jiān)察員制度，繼后在全國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)推開(kāi)。1991年12月24日，監(jiān)察部制定了《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》，以此替代上述意見(jiàn)并對(duì)聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的各項(xiàng)工作進(jìn)行了規(guī)范。2013年11月1日，中紀(jì)委監(jiān)察部發(fā)布了《〈監(jiān)察機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法〉指導(dǎo)規(guī)范特邀監(jiān)察員工作》，規(guī)定特邀監(jiān)察員擁有“參與行政監(jiān)察法律法規(guī)的研究制定工作，參加監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等工作，反映、轉(zhuǎn)遞人民群眾對(duì)監(jiān)察對(duì)象違反行政紀(jì)律行為的檢舉、控告，了解、反映有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域廉政勤政和作風(fēng)建設(shè)情況，參與宣傳監(jiān)察工作的方針政策，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督”。特邀監(jiān)察員制度作為監(jiān)察工作的重要組成部分，是依靠人民群眾開(kāi)展反腐倡廉工作的重要途徑，附之行政監(jiān)察之上的特邀監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)在其被整合到監(jiān)察委員會(huì)中予以同步完善；基于人民監(jiān)督員制度監(jiān)督人民檢察院“自偵”反腐職權(quán)的轉(zhuǎn)隸，附之其上的人民監(jiān)督員制度也應(yīng)當(dāng)一并隨之轉(zhuǎn)移。另外，由于檢察機(jī)關(guān)仍然存在需要人民監(jiān)督員監(jiān)督的事項(xiàng)，如偵查監(jiān)督、提起公訴等，其原有的人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)予以保留?；谌嗣癖O(jiān)督員選任制度的完善和特邀監(jiān)察員發(fā)展的需要，特別是人民監(jiān)督員選任管理制度與特邀監(jiān)察員制度相比相對(duì)成熟，司法行政部門(mén)在當(dāng)下有必要會(huì)同試點(diǎn)的監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院將特邀監(jiān)察員制度整合到人民監(jiān)督員制度之中，創(chuàng)新完善監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院的人民監(jiān)督員選任管理制度，為建立新型人民監(jiān)督員制度奠定基礎(chǔ)。

二是完善人民監(jiān)督員制度的相關(guān)立法。人民監(jiān)督員制度是對(duì)查辦案件權(quán)力制約機(jī)制的重大改革，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)檢察制度和行政監(jiān)察制度的技術(shù)性變革，對(duì)此制度的完善應(yīng)當(dāng)按照法治精神和原則，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，通過(guò)國(guó)家層面的立法來(lái)保證其在法治軌道上進(jìn)行。因此，創(chuàng)新與完善人民監(jiān)督員制度在立法方面需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.在制定《國(guó)家監(jiān)察法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)人民監(jiān)督員制度的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)察委員會(huì)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”實(shí)行監(jiān)督。

2.修訂《人民檢察院組織法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加人民監(jiān)督員制度的規(guī)定，即“人民檢察院按照法律規(guī)定進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督”“犯罪嫌疑人對(duì)逮捕決定不服或人民檢察院在偵查終結(jié)后擬作出不起訴或者撤銷(xiāo)案件的處理意見(jiàn)時(shí)，人民監(jiān)督員有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督”等相關(guān)規(guī)定。

3.在修改《刑事訴訟法》時(shí)，可以增加“對(duì)于人民檢察院檢察監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)辦理的案件，依照本法實(shí)行人民監(jiān)督員監(jiān)督制度”，為未來(lái)的《人民監(jiān)督員法》的制定提供相關(guān)依據(jù)，并保持其與《人民檢察院組織法》和《國(guó)家監(jiān)察法》之間的相互銜接。

4.在開(kāi)展人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作取得經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)上，適時(shí)制定《人民監(jiān)督員法》。對(duì)人民監(jiān)督員的地位、條件、產(chǎn)生程序，人民監(jiān)督員的權(quán)責(zé)及其保障、制約機(jī)制，人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的范圍、程序及效力等方面作出全方位的規(guī)定?盧均曉：《論人民監(jiān)督員制度的保障機(jī)制》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=31844&listType=0訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間：2016年12月6日。。

結(jié)語(yǔ)

中央提出了促進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化的任務(wù)，學(xué)界也出現(xiàn)了“人民監(jiān)督員制度迫切需要進(jìn)行立法的增補(bǔ)和完善工作”?卞建林、田心則：《人民監(jiān)督員制度立法芻議》，《人民檢察（上）》，2006年第15期。的觀(guān)點(diǎn)，實(shí)務(wù)界還表達(dá)了“促進(jìn)人民監(jiān)督員制度法制化，就是貫徹黨的主張和落實(shí)黨中央指示的一項(xiàng)具體要求”?邱學(xué)強(qiáng)：《人民監(jiān)督員制度立法的可行性和必要性》，《法制日?qǐng)?bào)》，2008年1月7日。的意見(jiàn)。況且，人民監(jiān)督員制度作為一項(xiàng)制度尤其是司法行政部門(mén)選任管理制度在實(shí)踐中業(yè)已取得了成效和獲得了較為成熟經(jīng)驗(yàn)，將其作為一項(xiàng)司法行政改革內(nèi)容予以繼續(xù)推進(jìn)尤為關(guān)鍵。否則，這種解決中國(guó)監(jiān)督問(wèn)題的中國(guó)獨(dú)有制度就會(huì)因此失去發(fā)展的機(jī)遇，成為曇花一現(xiàn)的“云煙”。我們認(rèn)為，在司法體制改革進(jìn)程中，需要堅(jiān)持人民監(jiān)督員制度的“制度自信”，通過(guò)創(chuàng)新完善人民監(jiān)督員的司法行政機(jī)關(guān)選任管理制度，推進(jìn)我國(guó)人民監(jiān)督員制度的發(fā)展，繼而凸顯這一制度的優(yōu)勢(shì)，彰顯我國(guó)自有制度的制度意義。

（責(zé)任編輯：張文靜）