陳 敏

(周口師范學(xué)院政法學(xué)院，河南周口 466001)

“非職工”群體納入工傷保險制度保障探析

陳 敏

(周口師范學(xué)院政法學(xué)院，河南周口 466001)

傳統(tǒng)意義上社會保險的對象與勞動關(guān)系下的單位“職工”相契合，在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等領(lǐng)域，其對象漸漸趨向“公民化”，覆蓋所有的人群。當(dāng)前我國的工傷保險制度沒有將靈活就業(yè)人員、農(nóng)業(yè)勞動者、公務(wù)員等“非職工”群體納入其中，造成不同群體的差別對待，這與社會保險制度分散風(fēng)險的宗旨相背離。應(yīng)順應(yīng)我國《社會保險法》保障對象“公民化”趨勢，以“工傷保險社會保障化論”理論為支撐，借鑒其它社會保險制度的經(jīng)驗，減弱社會保險與勞動關(guān)系的關(guān)聯(lián)性，將“非職工”納入工傷保險體系，使更多群體因工作損害享受工傷待遇。

勞動關(guān)系；工傷保險；社會保險；保險對象；賠付標(biāo)準(zhǔn)

一、“職工”與“非職工”的提出

我國社會保險法律制度最初的適用對象為企業(yè)及其固定職工， 1951年的《中華人民共和國勞動保險條例》對享受工傷待遇的對象限定較為狹窄。*《中華人民共和國勞動保險條例》(1951年)第2條規(guī)定：“本條例的實施，采取重點試行辦法，俟實行有成績，取得經(jīng)驗后，再行推廣。其適用范圍，暫定為下列各企業(yè)：甲、雇用工人與職員人數(shù)在一百人以上的國營、公私合營、私營及合作社經(jīng)營的工廠、礦場及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機關(guān)。乙、鐵路、航運、郵電的各企業(yè)單位及附屬單位?！?004年的《工傷保險條例》(以下簡稱：《條例》)適用對象為所有類型的企業(yè)雇員和個體工商戶的雇工，2010年修訂后的《條例》將其適用對象進(jìn)一步擴展到非參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會團體、民辦非企業(yè)、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、合伙組織等單位中的職工，與我國《勞動合同法》下的用人單位主體類型保持一致，進(jìn)一步擴大了工傷保險制度覆蓋的人群，這些所有被納入保護(hù)的單位的工作人員，筆者于本文中統(tǒng)稱其為“職工”*這些“職工”包括人事關(guān)系中的工作人員和勞動關(guān)系下的“勞動者”?！皠趧诱摺笔侵冈诜ǘǖ膭趧幽挲g內(nèi)(一般為16歲至60歲)、具有勞動能力的公民，這些勞動關(guān)系下的“勞動者”要服從單位的領(lǐng)導(dǎo)和管理，以單位員工的身份工作，領(lǐng)取單位支付的工資。。從《條例》規(guī)定的對象來看，保險的對象主要為勞動關(guān)系下的“職工”，也有屬于人事關(guān)系的非參照公務(wù)員的事業(yè)單位和社會團體的“職工”，如教師、醫(yī)生等。

公務(wù)員、參公管理的事業(yè)單位和社會團體的工作人員(以下簡稱：公職人員)與其單位間也存在人事關(guān)系，卻沒有被納入《條例》，成為工傷保險的對象。*《條例》第65條規(guī)定，這些人員遭受工作上的傷害或者職業(yè)傷害的，由所在的單位參照現(xiàn)行條例的標(biāo)準(zhǔn)自己支付費用。非企業(yè)型的家政人員、*這主要指自雇型和通過中介介紹的家政人員，而不是企業(yè)員工。作為企業(yè)員工的家政人員當(dāng)然是工傷保險的對象。工作狀態(tài)中的學(xué)生、*工作狀態(tài)中的學(xué)生主要包括實習(xí)學(xué)生、校內(nèi)外有償?shù)那诠ぶ鷮W(xué)和校外參加實踐教學(xué)活動學(xué)生。超過法定退休年齡的勞動者、監(jiān)獄勞役人員、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民以及從事其它勞務(wù)謀生的人員等亦不屬于工傷保險適用的對象。這些被排除的對象中，有的被絕對排除，如非企業(yè)型家政人員無法與受雇家庭建立勞動關(guān)系、監(jiān)獄勞役人員與監(jiān)獄也不是勞動關(guān)系；有的被選擇性地排除，是否納入工傷保險取決于“職工”身份是否依舊存在，如超過法定退休年齡的人員，在未辦理離退休手續(xù)和新招用的單位參加工傷保險的情況下可以享受單位工傷待遇，*2016年人力資源社會保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見(二)》(人社會部發(fā)[2016]29號)第二點規(guī)定：“達(dá)到或超過法定退休年齡，但未辦理退休手續(xù)或者未依法享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇,繼續(xù)在原用人單位工作期間受到事故傷害或患職業(yè)病的，用人單位依法承擔(dān)工傷保險責(zé)任。用人單位招用已經(jīng)達(dá)到、超過法定退休年齡或已經(jīng)領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的人員，在用工期間因工作原因受到事故傷害或患職業(yè)病的，如招用單位已按項目參保等方式為其繳納工傷保險費的，應(yīng)適用《工傷保險條例》。”換言之，不符合該條規(guī)定的不能享受工傷待遇；有的雖然被《條例》排除，但是卻在地方性或者其他部門的規(guī)定中得到保護(hù)，如實習(xí)的學(xué)生、靈活就業(yè)人員、公職人員等。這些主體未被納入工傷保險對象的主要原因在于傳統(tǒng)的工傷保險適用對象局限于勞動關(guān)系下的“職工”群體。

筆者于本文中提及的 “非職工”這個特定的概念，主要與工傷保險對象“職工”相對應(yīng)?！胺锹毠ぁ钡暮x為工傷保險對象“職工”之外符合法定勞動年齡、有勞動能力、參與謀生工作的群體的稱呼，而絕非其余所有的人。不符合勞動年齡的，又不參與勞動謀生的人不在其列?！胺锹毠ぁ钡姆秶笾掳ǎ汗毴藛T、非企業(yè)型的家庭保姆、超過勞動年齡等提供勞務(wù)謀生的人員、從事耕作的農(nóng)民、處于工作狀態(tài)的學(xué)生、作家及其他靈活就業(yè)人員等，這個群體中除了公職人員，其余的多為社會弱勢群體。將這些“非職工”排除在工傷保險之外不適應(yīng)和諧社會發(fā)展和經(jīng)濟全球化的要求，也不適應(yīng)勞動關(guān)系多元化、復(fù)雜化和非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象出現(xiàn)的要求，更與工傷保險作為社會保險的風(fēng)險分擔(dān)宗旨不符。

二、“非職工”群體納入工傷保險的現(xiàn)實必要性

(一)“職工”與“非職工”因工作受傷后待遇差別大

公務(wù)員目前實施“公傷”政策，《條例》第65條將其排除在適用范圍之外。實踐中公務(wù)員因公致殘的，享受國家規(guī)定的傷殘待遇。公務(wù)員因公犧牲、因公死亡或者病故的，其親屬享受國家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待，這些支付的承擔(dān)主體是國家財政。其工作中受到的損害和職業(yè)傷害的醫(yī)療費由單位負(fù)擔(dān)，傷殘撫恤由民政部門負(fù)責(zé)，*《傷殘撫恤管理辦法》(2007年7月31日民政部令第34號公布，根據(jù)2013年7月5日民政部令第50號《民政部關(guān)于修改〈傷殘撫恤管理辦法〉的決定》修訂)第2條規(guī)定：“本辦法適用對象為下列中國公民：……(三)因戰(zhàn)因公負(fù)傷時為公務(wù)員以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的國家機關(guān)工作人員”；2004年12月24日民政部《關(guān)于國家機關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》規(guī)定，國家機關(guān)工作人員、人民警察因公犧牲和病故的確認(rèn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》的有關(guān)規(guī)定辦理。一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》執(zhí)行”。但是撫恤的對象僅限達(dá)到傷殘等級和因公犧牲的人員，那些受傷但是沒有達(dá)到傷殘級別的則不予撫恤。撫恤標(biāo)準(zhǔn)和工傷保險中傷殘和死亡的標(biāo)準(zhǔn)還是有區(qū)別的，工傷保險有明確的按照傷殘等級支付的補助金標(biāo)準(zhǔn)，2013年修訂后的《傷殘撫恤管理辦法》卻只提及支付傷殘撫恤金，沒有提及撫恤金的標(biāo)準(zhǔn)；公務(wù)員的撫恤金是按照定額處理的，傷殘撫恤和定期撫恤都是定額制*參見民政部《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標(biāo)準(zhǔn)的通知》(民發(fā)[2008]155號)，http://www.mca.gov.cn/article/yw/yfaz/fgwj/201605/20160500000124.shtml， 2016年5月10日訪問。，而按照《條例》第35條、第36條、第37條、第39條的規(guī)定，其中傷殘待遇與本人工資掛鉤，支付的標(biāo)準(zhǔn)是不同傷殘等級按照工資的不同百分比來支付，對于親屬的撫恤金，也是按月發(fā)放，不超過本人生前的月工資，公務(wù)員與工傷保險對象傷殘待遇體現(xiàn)了差別對待。

就靈活就業(yè)人員而言，最典型的如受家庭雇用從事家務(wù)勞動的保姆和個人雇工，以及那些按照勞務(wù)關(guān)系處理的超年齡工作人員、返聘人員。這些人員在工作中受傷，屬于雇傭糾紛，依最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第11條的規(guī)定應(yīng)按照人身損害賠償來處理。就《條例》和該司法解釋而言，前者實施無過錯賠償原則，后者采用過錯分擔(dān)原則；前者的賠償多由基金支付，不受單位經(jīng)濟狀況的影響，后者的最終受償取決于雇主的經(jīng)濟狀況；前者的賠償項目中，死亡賠償金是上一年度全國城鎮(zhèn)居民可支配收入的20倍，撫恤金是按月發(fā)放給被撫恤的對象，直到被撫恤對象成年或者死亡，而后者死亡賠償取決于是農(nóng)村戶口還是城市戶口，不同戶口的年均收入差別很大，“被扶養(yǎng)人的生活費”是一次性給予的，以年齡確定生活費支付年限不具科學(xué)性；前者的宗旨是不僅僅對損失進(jìn)行賠償，還要對工傷事故進(jìn)行預(yù)防，促進(jìn)被保險人的康復(fù)，后者無法實現(xiàn)此功能；后者中受傷者舉證責(zé)任較前者更大。

在學(xué)校從事科學(xué)試驗受傷的學(xué)生，與學(xué)校間不存在勞動關(guān)系，無法得到工傷賠償，同是因試驗受傷的教師和試驗管理人員則享受著工傷待遇。由于身份不同，傷害導(dǎo)致的賠償待遇不同，形成對“非職工”人群的歧視對待，造成這些人群有可能承受訴訟之累和保障不力的后果。

(二)社會保險參與主體公民化已成為趨勢

養(yǎng)老、醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)體現(xiàn)了由用人單位負(fù)擔(dān)、政府負(fù)擔(dān)到政府、單位、個人共同分擔(dān)的運行機制，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的制度設(shè)計目前已經(jīng)覆蓋全體“公民”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)勞動關(guān)系領(lǐng)域下“勞動者”(職工)的范疇，使社會保險的強制性不再主要針對特定身份的“職工”，沒有“職工”身份的城鄉(xiāng)居民也進(jìn)入了社會保險的體系。*2016年人力資源社會保障部與財政部發(fā)出《關(guān)于階段性降低社會保險費率的通知》,生育保險和基本醫(yī)療保險合并實施工作，待國務(wù)院制定出臺相關(guān)規(guī)定后統(tǒng)一組織實施。這種主體的擴展，充分體現(xiàn)了社會保險的保障性，將沒有職工身份的“非職工”群體納入，保障他們年老、疾病時能夠得到國家保障的權(quán)利。工傷保險的功能與其他社會保險一樣，旨在分散風(fēng)險，使勞資關(guān)系風(fēng)險處在一個相對公平和平衡的狀態(tài)中，它應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種“公民化”的改革趨勢，適時擴大自己的適用范圍，為更多的群體“謀生”時受到的傷害提供保障，減輕政府或者個人的風(fēng)險成本。

(三)體現(xiàn)對“非職工”群體工作的尊重和和諧社會發(fā)展的需要

工傷保險制度的初衷是分散工業(yè)化帶來的個人無法承擔(dān)的風(fēng)險，并根據(jù)不同風(fēng)險系數(shù)設(shè)置不同的繳費費率。就我國而言，根據(jù)2015年人社部《關(guān)于調(diào)整工傷保險費率的通知》(人社部發(fā)[2015]71號)，工傷保險費繳納分8個行業(yè)，比例分別控制在0.2%至1.9%之間。就這些行業(yè)中的單位類型來分析，第一類行業(yè)發(fā)生工傷的概率是比較低的，包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)，國家機構(gòu)，人民政協(xié)、民主黨派等單位，這與工業(yè)化沒有太多關(guān)系。問題是：工傷繳費低，意味工傷概率低，工傷概率這么低的人群都被納入工傷保險制度之中，而遠(yuǎn)比這類人群工作風(fēng)險高很多的個人雇工從事《工傷保險行業(yè)風(fēng)險分類表》中第八類(煤炭開采和洗選業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、非金屬礦采選業(yè))的工作的“非職工”，以及一個家庭的保姆(屬于分類表中第二類其他服務(wù)業(yè)中的家政服務(wù))，工作中的傷害風(fēng)險都比機關(guān)團體工作人員高，為什么卻不能被納入工傷保險保護(hù)對象呢？筆者認(rèn)為，這主要不是行業(yè)的問題，而是區(qū)別對待“職工”與“非職工”的體制問題?！稐l例》保護(hù)對象“職工”的工作多為正規(guī)就業(yè)的工作，而“非職工”群體往往是為了謀生的一些勞務(wù)勞動、農(nóng)業(yè)勞動，監(jiān)獄服刑人員的勞役更無法與“職工”群體的勞動相提并論，筆者認(rèn)為這不符合勞動者無貴賤的理念。

構(gòu)建和諧社會的過程，也是建立健全社會社會保障制度的過程，其中必然包括工傷保險制度的健全和完善。根據(jù)2015年國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報，“年末全國就業(yè)人員77451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬人，而參加工傷保險人數(shù)僅21404萬人”，工傷覆蓋率約為27.64%。城鎮(zhèn)就業(yè)人員中有19006萬人沒有參加工傷保險，這些沒有參加工傷保險的人群包括靈活就業(yè)人員；非城鎮(zhèn)就業(yè)人員有37041萬人，占比例為47.8%，這些非城鎮(zhèn)從業(yè)人員也多為靈活就業(yè)人員，可見，靈活就業(yè)人員占有至少50%以上的比例；此外，還有廣大的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民群體。他們的穩(wěn)定關(guān)系著社會的穩(wěn)定，他們的脫貧關(guān)系著國家的脫貧，賦予這些靈活就業(yè)人員和農(nóng)民群體工傷保險的保障，可以補償他們在工作中受到的傷害，能夠使這些弱勢群體共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，也有利于政府扶貧工作的順利開展。

(四)工傷保險保障功能的不可替代性

商業(yè)保險公司是以營利為目的的，對于市場是否存在營利空間的判斷是商業(yè)保險公司業(yè)務(wù)拓展的關(guān)鍵。在索賠時被保險人仍面臨舉證問題，被保險人必須沒有一點疏忽才能拿到賠償，被保險人還要履行告知的義務(wù)，告知的時間和范圍又是一個很復(fù)雜的問題，關(guān)系著被保險人權(quán)利的實現(xiàn)。*馬寧:《保險法如實告知義務(wù)的制度重構(gòu)》,《政治與法律》2014年第1期。對于人身保險是否適用補償原則還在學(xué)術(shù)探討之中，故保險理賠糾紛經(jīng)常出現(xiàn)“同案不同判”的尷尬。*于海純:《論人身保險不應(yīng)適用損失補償原則及其意義》,《政治與法律》2014年12期。所以即使是單位繳商業(yè)保險費，商業(yè)保險的支付保障功能也替代不了工傷保險的強制性、便捷性、預(yù)防性和補償性。例如，我國《社會保險法》第41條和第42條規(guī)定了工傷“先行支付制度”和“第三人不能支付代位支付”制度，最大程度保障受損對象的利益，商業(yè)保險就達(dá)不到這個標(biāo)準(zhǔn)。

商業(yè)保險下發(fā)生工作上的傷害能夠享受的待遇與工傷保險待遇有較大差別，人身保險傷殘評定標(biāo)準(zhǔn)和工傷傷殘鑒定標(biāo)準(zhǔn)還有不同，在工傷保險中構(gòu)成四級傷殘的，在商業(yè)保險的傷殘鑒定標(biāo)準(zhǔn)中可能只構(gòu)成六級；在工傷保險體系內(nèi)，受傷者能一直保留勞動關(guān)系，享受傷殘津貼直到退休享受養(yǎng)老保險待遇，而單純的商業(yè)保險沒有配套這種待遇。*李丹青：《靈活就業(yè)人員如何邁進(jìn)工傷保險之門？》，http://www.spicezee.com/xinwen/133403.html，2016年5月10日訪問。商業(yè)保險實行的是自愿投保原則，這會影響“非職工”群體投保的數(shù)量和范圍，因此仍無法實現(xiàn)工傷保險作為社會保險的福利性功能。

另外，社會保障體系中的社會救助制度不能擔(dān)負(fù)工傷保險的補償和賠償功能，社會救助水平有標(biāo)準(zhǔn)和條件的限制，目前我國的救助具有自愿性和臨時性，社會救濟制度標(biāo)準(zhǔn)較低，不能實現(xiàn)因工作受傷對本人的補償、預(yù)防和康復(fù)功能。據(jù)民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國城市低保月人均補助水平316.6元，一年總計不過3799.2元；全國農(nóng)村低保年人均補助水平1766.5元，與全國居民人均消費支出15712元和農(nóng)村居民人均消費支出9223元相比，差距較大，靠這些低保及其他不確定的臨時救助，無法解決這部分人因工作受傷而導(dǎo)致的困難，尤其無法解決影響勞動能力的傷殘救濟問題。

三、“非職工”群體納入工傷保險的理論基礎(chǔ)

(一)社會保險制度以分散風(fēng)險為宗旨

社會保險是國家以法律的形式規(guī)定的保障勞動者在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育情況下獲得物質(zhì)幫助的制度。社會保險制度的誕生兼顧了國家的利益和勞動者的利益，尤其在國家面臨經(jīng)濟危機時，所謂的高福利的國家也不堪重負(fù)，不能兌現(xiàn)對勞動者的保障標(biāo)準(zhǔn)，社會救濟和社會福利這種不繳費的保障制度又不能替代他們生老病傷殘死情況出現(xiàn)后的補償，社會保險制度才應(yīng)運而生。*王永峰：《社會保險制度的發(fā)展歷史》，http://finance.china.com/fin/sxy/201307/09/8962033.html,2016年8月20日訪問。這種勞動者保障制度要求勞動者自己交納一部分費用，國家承擔(dān)一部分費用，單位也分擔(dān)一些，由原來的國家完全負(fù)擔(dān)變成了三個主體的共同負(fù)擔(dān)，有共濟互助的性質(zhì)。其充分運用保險制度上的大數(shù)法則，將風(fēng)險和費用支出保持平衡狀態(tài)，國家以法律的形式將這種制度加以固定。“當(dāng)國家無力承擔(dān)全部社會保障責(zé)任之時，必須選擇家庭、社區(qū)、私人財團、社會組織作為國家的補充，改革過去政府在社會保障上扮演的唯一角色，由傳統(tǒng)的福利國家走向后福利國家的時代?！?參見馬金芳：《社會法的未來發(fā)展特征》，《政治與法律》2013年第10期。

在某種意義上說，工傷保險的作用是無處不在的，每個公民為了生存都需要去“工作”，在工作中隱藏著職業(yè)帶來的危害，對于這種危害和損害，個人乃至家庭可能會無法承擔(dān)而陷入貧困，需要有一種國家層面的保障機制，既然醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險已“公民化”了，那么工傷保險也需要擴展自己的對象。擴展后對繳費的單位和社保基金而言，都不會帶來太大的沖擊，因為工傷保險在繳費和賠付方面具有可控制性?！胺锹毠ぁ奔尤牍ｋU，并不意味著加重國家的負(fù)擔(dān)。通過單位承擔(dān)、自我繳費、集體補助和國家財政支持的共同分擔(dān)機制，可以使“非職工”群體的風(fēng)險承擔(dān)社會化，“非職工”漸漸能共享“職工”的工傷保險基金。

(二)日本“工傷保險社會保障化論”的啟示

日本在1960年修改工傷保險制度時，對于工傷保險性質(zhì)的爭論最終集中體現(xiàn)在三種觀點的交織或者對立上，這三種觀點是“雇主集團損害賠償責(zé)任論”、“工傷保險的社會保障化(或者生活保障化)論”和 “折中論”。*參見郭曉宏:《中國工傷保險制度研究》,首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社2010年版，第2-4頁?！肮ｋU社會保障化論”將工傷保險制度特點歸納為：保險賠付的長期化或者無期限化，國家財政投入的制度化，保險適用對象的“非純粹勞動者化”(如上下班交通事故)，保險事故的非純粹“工傷事故化”(如墊付破產(chǎn)企業(yè)職工被拖欠的工資)與工傷賠償無關(guān)性的內(nèi)容導(dǎo)入等，并最終形成了工傷保險不是以損害賠償為宗旨而是以職工或者遺屬生存支援為目的的“工傷保險社會保障化論”。這種學(xué)說認(rèn)為，工傷保險無論在保障對象上還是補償范圍及水準(zhǔn)上的規(guī)定都早已超過了對于勞動災(zāi)害的補償，體現(xiàn)了工傷保險作為社會保障體系的一個組成部分的保障功能。

(三)我國“工傷保險社會保障化”趨勢逐漸顯現(xiàn)

工傷保險損害賠償?shù)墓δ懿粩啾煌黄?，待遇出現(xiàn)福利性和恩惠的成份。它不僅僅是一次性的經(jīng)濟補償，更重要是對傷殘、死亡者全過程的保障?！稐l例》第30條至第41條規(guī)定的待遇項目眾多，它要解決醫(yī)療期的工資、工傷醫(yī)療費、傷殘待遇、死亡職工的喪葬、撫恤及供養(yǎng)直系親屬的生活待遇。在醫(yī)療期內(nèi)，除免費醫(yī)療外，還有護(hù)理津貼、職業(yè)康復(fù)、傷殘重建、生活輔助器具、傷殘人員的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)，以及工傷預(yù)防等；工傷保險不需要個人繳費，工傷保險待遇比疾病、失業(yè)和養(yǎng)老保險的待遇都要高，工傷保險除了保障傷殘人員的生活外，還要根據(jù)其傷殘情況補償因工受傷的經(jīng)濟損失，并且實行無過錯責(zé)任原則，較好體現(xiàn)了社會保障功能。

我國目前的工傷保險制度也不再拘泥于工業(yè)傷害的保障，對非工業(yè)領(lǐng)域造成的傷害同樣給予賠償，工傷原因出現(xiàn)多樣化、社會化，如上下班的交通事故、工作外出發(fā)生事故下落不明的、工作中突發(fā)疾病死亡的、搶險救災(zāi)、軍人舊傷復(fù)發(fā)等，有的還體現(xiàn)國家和社會對那些不畏艱難搞好生產(chǎn)、見義勇為、維持社會秩序、保障人民財產(chǎn)的勞動者的保護(hù)和鼓勵，與工業(yè)災(zāi)害補償功能的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)不大。

四、“非職工”群體納入工傷保險具有可行性

(一)我國某些部門與地方的規(guī)定對“非職工”群體適用工傷保險已有探索

近年來我國各地相繼出臺地方性規(guī)定，將公務(wù)員職業(yè)損害納入工傷保險制度加以保護(hù)；迄今為止，大連、重慶、寧夏等九地將公務(wù)員納入了工傷保險。*參見林曉潔:《在探索中前行——公務(wù)員工傷保險穩(wěn)中推進(jìn)》，《中國人力資源社會保障》2013年第8期。所以建立公務(wù)員社會保險法律制度不但有必要性，也有經(jīng)驗的積累和借鑒，能夠分擔(dān)政府財政壓力，具備可行性和可操作性。

勞動部1996年發(fā)布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第61條規(guī)定：“到參加工傷保險的企業(yè)實習(xí)的大中專院校、技工學(xué)校、職業(yè)高中學(xué)生發(fā)生傷亡事故的，可以參照本辦法的有關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)毓ｋU經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)給一次性賠償。工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)不向有關(guān)學(xué)校和企業(yè)收取保險費用?！边z憾的是，《條例》將此項規(guī)定完全刪除，且不對其作另外規(guī)定。2010年修改的《條例》也對此只字未提。筆者認(rèn)為，1996年的這個試行辦法，對工作狀態(tài)中的學(xué)生給予了較有利的保護(hù)。河南省2007年出臺的《河南省工傷保險條例》第46條也規(guī)定了保護(hù)準(zhǔn)就業(yè)狀態(tài)學(xué)生的內(nèi)容：“大中專院校、技工學(xué)校、職業(yè)高中等學(xué)校學(xué)生在實習(xí)單位由于工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，參照本條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，一次性發(fā)給相關(guān)費用，由實習(xí)單位和學(xué)校按照雙方約定承擔(dān)；沒有約定的，由雙方平均分擔(dān)?！痹摋l規(guī)定解決了準(zhǔn)就業(yè)狀態(tài)學(xué)生的工傷待遇的問題，但是沒有工傷保險的特征，這個資金不是由工傷保險機構(gòu)來承擔(dān)的，而是由學(xué)校和實施單位承擔(dān)的。而且，該規(guī)定僅僅針對的是實習(xí)工作，對于其他的勤工助學(xué)和實踐課的危險沒有涉及，2010年我國《社會保險法》出臺和《條例》修改后，《河南省工傷保險條例》并未修改，此條款是否適用也不得而知。

對于靈活就業(yè)人員的工傷保險，其他地方也在探索。例如，上海對外來務(wù)工人員的靈活就業(yè)人員、非全日制工、協(xié)管員和非正規(guī)就業(yè)勞動者的工傷保險做出了規(guī)定；江蘇南通于2007年規(guī)定有勞動保障代理關(guān)系的所有靈活就業(yè)人員都必須辦理工傷保險參保手續(xù)，生活確實有困難的，可采取自愿參加保；江蘇省太倉市將靈活就業(yè)人員工傷保險的參保對象確定為“本市戶籍勞動年齡段的靈活就業(yè)人員”。這些規(guī)定都為擴展工傷保險對象提供了思路。

(二)其他國家的經(jīng)驗可供借鑒

以下各國除了將一般雇員納入工傷保險對象外，還有不同于我國的工傷保險對象，其范圍比我國工傷保險保障對象的范圍要寬。日本部分自謀職業(yè)者如司機、手工藝匠經(jīng)批準(zhǔn)可參加工傷保險；新加坡工傷保險對象包括所有體力勞動者，但是家務(wù)傭工、臨時雇工、家庭勞動者、月收入低于1500 新元的薪金雇員被排除；德國將大多數(shù)自我雇傭者、學(xué)徒、學(xué)生、幼兒園兒童以及家庭傭工納入工傷保險的保障對象；法國將職業(yè)教育學(xué)校學(xué)生，社會服務(wù)組織的某些非領(lǐng)薪成員，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)自我雇傭者等納入工傷保險的保障對象。*參見孫樹菡主編：《工傷保險》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第3章、第12章。從這幾個國家的情況看，工傷保險參保對象的范圍已經(jīng)從雇員擴展到非雇員，甚至擴充到?jīng)]有參加工作的學(xué)生。這種變遷反映了工傷保險的發(fā)展趨勢，即保障對象由危險行業(yè)的勞動者、重體力勞動者到一般體力勞動者，進(jìn)而擴展至非體力勞動者，再擴展至非勞動者。這種從特殊到一般、從小范圍到普遍性的變遷，是社會發(fā)展的要求，可以使更多的人的社會權(quán)利得到有效保障。

(三)我國《社會保險法》已經(jīng)預(yù)留了制度空間

我國《社會保險法》第1條規(guī)定其立法宗旨是“為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)公民參加社會保險……制定本法”。其第2條規(guī)定：“國家建立……等社會保險制度，保障公民……從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！庇纱丝梢姡肮瘛焙蛣趧雨P(guān)系中“職工”不是一個概念。而且，我國《社會保險法》并不僅僅局限于“職工”，該法第10條規(guī)定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費”。并且，該法規(guī)定了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2014年的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》將后兩者合并。可見，居民也好，農(nóng)民也罷，社會保險的對象已擴展到這些“非職工”群體。我國《社會保險法》第23條規(guī)定的醫(yī)療保險也將對象擴展到無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。事業(yè)單位、社會團體工作人員等這些原來與“公職人員”一樣沒有被納入社會保險對象的群體，2011年以后也被納入，實踐證明并無不妥，還解決了適用法律的難題。*2007年《河南省工傷保險條例》第2條規(guī)定：“ 國家機關(guān)和財政經(jīng)常撥款支持的事業(yè)單位、民間非營利組織的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費用，具體辦法按國家機關(guān)工作人員的工傷政策執(zhí)行。”事業(yè)單位的工傷賠償因找不到依據(jù)，只能適用《傷殘撫恤管理辦法》第2條中有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來賠償。這些已有的規(guī)定，為工傷保險擴大適用對象提供了一個可參照的制度空間，未來，工傷保險未必不能采取這種方式擴展適用對象。

(四)經(jīng)濟與社會環(huán)境的變化

從2004年《條例》的制定到2010年《條例》的修訂，在此期間，國家財政收入不斷增強，國民生產(chǎn)總值、城市居民可支配的收入、農(nóng)村村民可支配的收入不斷提高，國家對社會保障等民生問題的投入也不斷加大。擴展工傷保險適用的范圍，給予必要的財政支持是有可能的。

此外，法治社會建設(shè)的過程中，公民的法治意識和權(quán)利意識不斷增強，要求平等對待的意愿強烈。養(yǎng)老保險領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了養(yǎng)老金、退休金“雙軌制”向養(yǎng)老金“單軌制”轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老、醫(yī)療保險領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)居民一體化，都是要求同等對待權(quán)利意識不斷加強的結(jié)果。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的實施，一些選擇創(chuàng)業(yè)的年輕人就會面臨工傷保險等問題；現(xiàn)實中靈活就業(yè)人員、準(zhǔn)就業(yè)學(xué)生受傷后要求享受工傷待遇的訴求不斷加強，卻因為制度的原因無法得到滿足。設(shè)計一個覆蓋“非職工”群體的工傷保險制度已成為迫切的客觀需要。

五、擴展“非職工”群體的理論障礙及突破

“從法學(xué)的視角來說，社會保險是一種以勞動者的社會保險權(quán)為核心的法律制度?！?鐘明釗：《社會保障法律制度研究》，法律出版社2000年版，第96頁。“社會保險制度，即國家以法律形式規(guī)定的保障勞動者在發(fā)生勞動風(fēng)險的情況下獲得物質(zhì)幫助的制度”。*參見王全興：《勞動法》(第二版)，法律出版社2004年版，第317-318頁。根據(jù)既有的勞動與社會保障法理論，社會保險是勞動關(guān)系領(lǐng)域的延伸，享受社會保險的對象是勞動關(guān)系中的“勞動者”，國家強制發(fā)展社會保險，是為廣大勞動法上的勞動者服務(wù)的，保證勞動者在特殊情形下，其本人和家屬能夠獲得國家物質(zhì)幫助的制度。這種強制性的社會保險，能夠分散用人單位和勞動者的風(fēng)險，保障勞動者的利益。這里的“勞動者”就是“職工”群體。

細(xì)究中國的社會保險制度，上述“勞動法理論”下的社會保險關(guān)系對象不斷被突破。這種原來旨在保護(hù)勞動者(“職工”)的社會保險制度，保護(hù)范圍已超出勞動關(guān)系中“勞動者”(“職工”)的范圍，擴展至“非職工”群體。非參公的事業(yè)單位的工作關(guān)系是一種人事關(guān)系，2010年這類單位的員工被納入工傷保險對象之列；在養(yǎng)老保險中，多年來養(yǎng)老保險的改革基調(diào)與重心均是盡可能擴大覆蓋范圍，即形成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險構(gòu)成的全面覆蓋體系，*馮輝：《我國養(yǎng)老金籌集和投資管理機制的改革及法律對策———以利益平衡與風(fēng)險控制為中心》，《政治與法律》2014年第6期。養(yǎng)老保險對象覆蓋了“全民”；在醫(yī)療保險關(guān)系中，2016年提出城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和農(nóng)村醫(yī)療保險(新農(nóng)合)并軌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險后，其覆蓋對象“公民化”；被并入醫(yī)療保險的生育保險的主體對象包括“未就業(yè)的配偶”，這類根本沒有參加任何勞動的勞動者家屬都能進(jìn)入社會保險關(guān)系之中。然而，在工傷保險領(lǐng)域，“非職工”群體被勞動關(guān)系理論阻擋在工傷保險范圍之外，這顯然不公平。勞動者，無論其受雇于誰，社會為他承擔(dān)的風(fēng)險不應(yīng)有所不同，法律為他提供的保護(hù)不應(yīng)有所不同。

鑒于此，有學(xué)者建議需要尋找一個新的理論來取代勞動關(guān)系理論，需要突破勞動關(guān)系理論將其擴展為雇傭關(guān)系理論，認(rèn)為雇傭關(guān)系要比勞動關(guān)系的內(nèi)涵更為清晰，外延更為廣泛。*楊慧：《工傷保險保障主體理論反思及其重構(gòu)》，《人民論壇》2013年第5期。筆者認(rèn)為這種做法不妥，因為雇傭關(guān)系本身不易界定，沒有一個官方的定義去界定雇傭關(guān)系的內(nèi)涵，引入雇傭關(guān)系理論，與現(xiàn)實的規(guī)定相沖突。如社會保險法中的“自由職業(yè)者”、“城鄉(xiāng)居民”、“沒有工作的配偶”都無法納入雇傭關(guān)系；公務(wù)員，屬于傳統(tǒng)的人事關(guān)系，其較強的行政性也決定了無法將其納入雇傭關(guān)系。最重要的問題是，在社會保險領(lǐng)域，就不是“雇”與“不雇”的問題，而是保險制度的“社會保障”目的和“分散風(fēng)險”功能。

所以在實踐的變革中，傳統(tǒng)的“勞動法理論”要突破，不能再以“勞動關(guān)系”、“勞動者”(職工)來限制社會保險對象范圍，而應(yīng)順應(yīng)社會的發(fā)展，以“社會保障理論”來闡述社會保險制度。然而，對于社會保障的定義，理論界尚未統(tǒng)一?？v觀各國社會保障的實踐，其特征一般包括：主體是國家與社會，從而需要國家或者政府統(tǒng)一管理，并體現(xiàn)社會性；目的是穩(wěn)定社會，促進(jìn)整個社會的經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展；通過經(jīng)濟或物質(zhì)援助的手段，為社會成員的基本生活權(quán)利提供安全保障，以確保社會成員不因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境，并體現(xiàn)出公平性等等。*鄭功成：《中國特色的社會保障制度》， 中國勞動社會保障出版社2009年版，第5頁。在這種理論之下，可以將社會保險制度的定義修改為：為了保障“公民”(而不僅僅是“勞動者”)在特殊情形下合理“分擔(dān)風(fēng)險”的制度。不能僅僅強調(diào)“國家的物質(zhì)幫助”，因為社會保險的最大特征是風(fēng)險的“社會分擔(dān)”機制，并且在某些社會保險類型中，有“完全自我繳費”的形式，“國家提供物質(zhì)幫助”特征并不突出。

重新厘清勞動關(guān)系與社會保險關(guān)系概念之后，過去在企業(yè)工作的人員、有勞動者身份、簽訂勞動合同、能夠享受社會保險的時代已經(jīng)過去了，縱觀社會保險制度變遷的歷史，其對象不斷地擴展(如前所述已經(jīng)擴展至“職工”以外的范疇)。值得注意的是，并不是勞動關(guān)系的存在才能引起社會保險關(guān)系，而社會保險關(guān)系的存在同樣證明不了勞動關(guān)系的存在。

六、擴展“非職工”后面臨的問題

(一)對于“非職工”群體的界定

目前在已經(jīng)“公民化”的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中，參加保險的人群分三類：城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、能夠自由選擇在城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間自由轉(zhuǎn)換的靈活就業(yè)人員。適用工傷保險的“非職工群體”，是否也要遵循職工的年齡限制和勞動能力條件？國外將兒童納入工傷保險對象，在中國是不是所有的兒童和不到勞動年齡的在校學(xué)生也要納入工傷保險對象？處于工作狀態(tài)中的學(xué)生，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、監(jiān)獄勞役人員是否要借鑒國外的經(jīng)驗納入？在擴充對象時，是否需要制定排除條款，哪些人群絕對不納入？就“非職工”群體而言，是一次性全部納入還是分階段納入？需不需要制定單獨的條款乃至另行制定單行法？當(dāng)前社保立法中，有“靈活就業(yè)人員”的概念出現(xiàn)，卻沒有對其的準(zhǔn)確界定；對于學(xué)生而言，有在校生實踐生、校外實習(xí)生、校內(nèi)外勤工助學(xué)等，如何去規(guī)范；還有農(nóng)民、監(jiān)獄勞役人員、個人的雇工，已達(dá)退休年齡的人員，他們屬于什么類型？這些問題在今后相關(guān)的法律規(guī)范中需要加以明確。

(二)關(guān)于工傷的認(rèn)定

工傷保險納入“非職工”群體后，對這些非傳統(tǒng)“職工”如何去進(jìn)行工傷認(rèn)定，即他們的工作受傷中“工作”如何界定？他們工傷認(rèn)定的部門、程序、條件、待遇與適用于“職工”的制度設(shè)計有何不同之處呢？就目前國內(nèi)已經(jīng)開展試點的江蘇太倉而言，擴大的對象主要為靈活就業(yè)人員，而尚未擴及更多的主體，其命名不是“工傷保險”，而是“職業(yè)傷害保險”，享受職業(yè)傷害保險的前提是參加了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；對職業(yè)傷害認(rèn)定的情形、職業(yè)傷害的保險待遇與工傷保險條例不完全相同，個人不繳費，主要由人力資源與社會保障部門來認(rèn)定。在江蘇南通，這種保險的主要適用對象也是靈活就業(yè)人員，需要個人繳費，保險待遇項目與工傷保險條例基本一致。上海市對非全日制從業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)勞動組織從業(yè)人員、非城鎮(zhèn)戶籍外來從業(yè)人員、協(xié)保人員做了與職工工傷保險不同的特殊規(guī)定，對這些特殊對象要先進(jìn)行登記。在擴充了適用群體的工傷保險制度設(shè)計中，需要吸收這些地方成熟的經(jīng)驗，對其不成功的地方進(jìn)行改進(jìn)。

(三)工傷繳費和工傷待遇支付

根據(jù)《條例》的規(guī)定，工傷保險的繳費基數(shù)都是與勞動者的收入相掛鉤的，但是對于這些“非職工”群體，除了公務(wù)員，其余的對象所從事的工作并不像職工那樣穩(wěn)定，而且對于其收入也難以監(jiān)管和證明。就目前而言，“職工”的工傷保險費用是由用人單位來繳納的，但是對于“非職工”而言則要復(fù)雜的多，這些“非職工”群體有的有形式意義上的工作單位，有的連形式意義上的工作單位都沒有，可能只是個人雇工或者為家庭勞動。這些形式意義上的單位，不會像實質(zhì)意義上的單位一樣，履行各種工傷繳費義務(wù)和承擔(dān)工傷待遇部分責(zé)任，這些形式意義上的單位沒有法律義務(wù)(也不想)為自己所雇用的“非職工”群體繳納工傷保險；那些連形式意義上的單位都沒有的群體，是否要靠自己繳費，是否自己繳納多少與工傷待遇掛鉤，實行什么繳費制，一年一繳還是一次性繳納享受終生？“非職工”群體工傷待遇是否和“職工”一樣，享受所有《條例》上規(guī)定的項目待遇，這些群體待遇以補償性為主還是以預(yù)防、補償和康復(fù)為一體？正常職工有月工資收入作為計算工傷傷殘補助、醫(yī)療救助待遇的依據(jù)，而“非職工”群體中收入不固定該選擇什么樣的參數(shù)？這些問題也是工傷保險制度擴大適用到“非職工”以后在法律中必須明確的。

七、擴大適用范圍的具體實施

(一)現(xiàn)階段“非職工”群體范圍限定

根據(jù)當(dāng)前中國的國情，并借鑒國外的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，“非職工”應(yīng)限定為到達(dá)最低的法定勞動年齡并且有勞動能力的群體。對于沒有到達(dá)法定年齡的“非法童工”應(yīng)絕對排除在外，這里“非法童工”是指沒有在勞動行政部門辦理審批手續(xù)的童工，而在勞動部門辦理過審批手續(xù)的小運動員、小演員仍屬于合法的勞動者，應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦ｋU的保障；非法使用童工的行為應(yīng)受到刑法嚴(yán)懲。

“非職工”人群不需要細(xì)分追究其人群的混雜性，可以借鑒養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的經(jīng)驗，將其一分為三。一是必須要參加工傷保險的，如公職人員，因為他們與“職工”形態(tài)上并無實質(zhì)性區(qū)別，完全納入“職工”范疇。二是可以參加工傷保險的人群，即繳費上可以自由選擇的人群，如靈活就業(yè)人員，從事長期勞務(wù)的人員，如果有形式上的單位，可以參照單位的標(biāo)準(zhǔn)繳費，如果沒有形式上的單位，繳費實行第三種人群的模式。對于靈活就業(yè)人員，其工傷保險繳費額及其待遇可以自由選擇，既可以按職工繳納費用和享受待遇，也可選擇按照城鄉(xiāng)居民繳費和待遇標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并制定“城鄉(xiāng)居民”和“職工”工傷保險的轉(zhuǎn)移銜接辦法。三是政府鼓勵、完全自愿參加工傷保險的人員，主要是城鄉(xiāng)居民，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、家政工作人員，臨時勞務(wù)人員、包括工作狀態(tài)中的學(xué)生，如實習(xí)生、實踐生、校內(nèi)外勤工助學(xué)學(xué)生，因為他們連形式上單位都沒有或者勞務(wù)時間很短，無法強制雇主承擔(dān)責(zé)任，同時，考慮到工傷保險制度改革的漸進(jìn)性，可以考慮允許他們自愿繳費或者政府給予資助。

(二)對”非職工“群體單獨進(jìn)行立法

對于“非職工”群體中的“公職人員”，可以完全納入現(xiàn)有的工傷保險制度中，繳費實行用人單位負(fù)責(zé)制，不再贅述。對于靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民，需要單獨制定“非職工”工傷保險法律，并與現(xiàn)行“職工”工傷保險制度銜接，目前我國的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險也分為兩大類人群(職工和城鄉(xiāng)居民)分別立法，并有制度銜接辦法。靈活就業(yè)人員的工作特點與城鄉(xiāng)居民的工作特點還不相同，其涉及的問題比較復(fù)雜，靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民很多并沒有用人單位，因此工傷保險費用可能需要自己繳納或者政府承擔(dān)一部分，這顯然與《條例》規(guī)定不同；現(xiàn)有的工傷保險制度對于工傷認(rèn)定的前提是勞動關(guān)系的存在，而靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民多處于勞務(wù)關(guān)系之中，不符合現(xiàn)行工傷保險制度適用的前提。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策的出臺以及嚴(yán)峻的就業(yè)態(tài)勢，未來就業(yè)形式更加多樣化，自由職業(yè)者數(shù)量可能增加，對工傷保險保障需要的迫切性加強，僅靠修改《條例》是不夠的，需要單獨制定適合自由職業(yè)者的工傷保險法律，結(jié)合養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的經(jīng)驗，其應(yīng)仍使用“工傷保險”為稱謂，而不提“職業(yè)傷害保險”。

(三)擴大工傷保險中的“工作”的內(nèi)涵

現(xiàn)有工傷保險中的“工作”一般限于勞動法上的“勞動”。工傷適用對象要擴大，那么“工傷”中“工作”內(nèi)涵就要擴大。1921年國際勞工大會通過的公約中對“工傷”的定義是：“由于工作直接或間接引起的事故為工傷。”這個“工作”是個很廣泛的概念，國家機關(guān)工作人員的工作是工作，事業(yè)單位工作人員的工作是工作，家政人員的工作也是工作；這種工作不限于勞動法上的“勞動”，即需要具備五個要件的工作。*黎建飛：《勞動與社會保障法教程(第三版)》，中國人民大學(xué)出版社2013版，第3頁。在界定工傷保險中的“工作”時，可以超出已有“勞動”特征和構(gòu)成要件的范疇，只要不是家庭內(nèi)部勞動，不是義務(wù)勞動，凡從事謀生收入的勞動都是工作(農(nóng)民的耕作也屬于勞動)，皆應(yīng)納入工傷保險中“工作”的范疇，因工作的原因引起的傷害均可為工傷。另外，應(yīng)取消“公傷”，將“公傷”納入“工傷”。“公傷”概念是歷史遺留的產(chǎn)物，主要是針對國家機關(guān)、事業(yè)單位干部職工因工作原因負(fù)傷致殘的通稱。事業(yè)單位的工傷在2010年被《條例》規(guī)定的工傷吸納了，所以“公傷”適用對象只剩下國家機關(guān)公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會團體，如果將這些公職人員也納入工傷保險之中，那么“公傷”概念就沒有存在的必要了。

(四)對工傷認(rèn)定的靈活化

就靈活就業(yè)人員而言，工作內(nèi)容和方式比較多樣化，工作場所不固定，對其遭受事故傷害或者職業(yè)病傷害認(rèn)定比較困難。筆者認(rèn)為，對于靈活就業(yè)人員及城鄉(xiāng)居民的工傷認(rèn)定，除了應(yīng)結(jié)合“職工”工傷認(rèn)定的情形外，還應(yīng)采納與商業(yè)保險中的“意外傷害事故”認(rèn)定的辦法進(jìn)行，只要是因為工作原因、在工作時間和工作崗位上出現(xiàn)的意外傷害事故，均可認(rèn)定為工傷。這種意外事故，可以采納一般保險公司的意外險產(chǎn)品對意外傷害的定義，即外來的、突發(fā)的、非本意的客觀事件為直接且單獨的原因致使身體受到的傷害。對于確定工傷認(rèn)定小組成員構(gòu)成時，應(yīng)根據(jù)這部分群體不同的工作特點，吸納行業(yè)協(xié)會、群眾基層組織參加，對于從事農(nóng)業(yè)勞動者需要村委會等工作人員的參與，以便于對事故的調(diào)查、分析和認(rèn)定。對于工傷認(rèn)定的情形，除了《條例》規(guī)定的情形外，還可以針對這些群體制定更多的情形和排除條款，使其較為靈活和人性化。筆者認(rèn)為，就技術(shù)操作層面而言，靈活就業(yè)人員的工作時間、工作場所不固定，在對他們進(jìn)行工傷認(rèn)定時可以采取主動申報登記備案制，登記形式要靈活，可以是網(wǎng)絡(luò)登記，也可以是現(xiàn)場登記，參保人員需一一登記自己所從事的職業(yè)種類，否則影響工傷的認(rèn)定；職業(yè)發(fā)生變化的，辦理變更登記。應(yīng)根據(jù)其申報的內(nèi)容確定其繳費比例、繳費時間和工傷認(rèn)定的范圍，確保盡可能擴大保護(hù)對象。

(五)繳費方式設(shè)計和賠付標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

“非職工”群體除了公職人員外，其余人員工作處于較不穩(wěn)定的狀態(tài)，多數(shù)處于收入不固定和較低的狀態(tài)，而工作風(fēng)險和出現(xiàn)工傷的概率也不同，對于他們是否需要繳費、繳費比例、繳費方式都要進(jìn)行更深入的研究。江蘇太倉對于靈活就業(yè)人員全員免費參保，建立職業(yè)傷害保險基金，根據(jù)以支定收、收支平衡的原則籌資，但是限定的人員為“已經(jīng)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險或居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險或居民醫(yī)療保險的，并正常繳納社會保險費的相關(guān)人員”。由此可見，其所實施的免費是有條件的，是與養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險捆綁實施的。

因全國各地經(jīng)濟發(fā)展差異較大，將“非職工”群體納入工傷保險制度實現(xiàn)全國全員免費參保是不可行的，各地方根據(jù)自己的經(jīng)濟條件可以給予一定的支持。更客觀地看，“非職工”自己承擔(dān)工傷繳費可能性更大，對于某些存在用人單位的靈活就業(yè)人員也可實施雇主負(fù)責(zé)制，由單位繳納部分費用。針對這些群體特點和其工作的行業(yè)特點和風(fēng)險系數(shù)，參照工傷行業(yè)繳納費率的標(biāo)準(zhǔn)，合理確定繳費基數(shù)，對流動性較大的人員，可以考慮定額繳納，動態(tài)管理，充分利用基層社區(qū)和高科技手段的作用，將工傷保險的繳費便民化。為了推動工傷保險的“公民化”，筆者建議對于靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民的工傷保險也實施基本免費，由政府提取工傷基金或者與養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險合并實施，實現(xiàn)其與“職工”群體得到同等對待。

另外，工傷賠付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全國統(tǒng)一化。這里的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一不是最終賠付金額的統(tǒng)一。對公民而言，無論他從事什么行業(yè)，工作上帶來的事故對個體造成的傷害風(fēng)險是同等的，都會影響其勞動能力和再就業(yè)的能力。*俏媚：《2016靈活就業(yè)人員納入工傷保險政策專家解讀》,http://www.cnrencai.com/shebao/gongshang/457276.html,2016年9月19日訪問。所以，賠付的項目應(yīng)該同等，而不能根據(jù)工作行業(yè)不同、以工作時間的長短和勞動付出的多少來判定刪減項目，否則會引發(fā)新的社會矛盾。當(dāng)然，工傷保險中最經(jīng)濟、最有效的做法是工傷預(yù)防，要輕補償重預(yù)防，配合勞動安全保護(hù)措施，才能從根源上避免工傷事故的發(fā)生。

八、結(jié) 語

工傷保險制度是集預(yù)防、賠償、補償、康復(fù)為一體的國家強制性的社會保險制度，體現(xiàn)了以人為本的保障功能，商業(yè)保險不能替代它，合同中約定的免除責(zé)任條款也不能發(fā)生效力。除了現(xiàn)有的我國工傷保險制度的保障對象“職工”之外，應(yīng)當(dāng)將“非職工”群體納入其中，實行工傷保險的“公民化”，保障不同行業(yè)、不同工種人群得到同等對待，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

(責(zé)任編輯：江 鍇)

陳敏，周口師范學(xué)院政法學(xué)院副教授。

*本文系2017年度河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目“全面二孩政策下的社會保障制度跟進(jìn)研究”(項目編號：2017-ZZJH-633)的階段性研究成果及2014年國家社會科學(xué)基金項目“我國法治建設(shè)中多元價值沖突解決機制研究”(項目編號：14CFX003)的階段性研究成果。

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