●楊靜/文

普通法系國家公益訴訟實(shí)踐對我國的啟示

●楊靜*/文

十八屆四中全會提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，全國人大常委會先授權(quán)最高人民檢察院在部分省市開展公益訴訟試點(diǎn)，后通過修改民事訴訟法和行政訴訟法，授權(quán)全國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。美國、英國等普通法系國家在公益訴訟方面形成了私人檢察官、檢察總長等制度，對我國完善公益訴訟制度具有借鑒意義。

私人檢察官 檢察總長 公益訴訟制度

2014年，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月，全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，并明確將北京、福建等13個省市作為試點(diǎn)單位。最高人民檢察院圍繞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等四個領(lǐng)域，先后公布了公益訴訟試點(diǎn)方案和工作辦法。檢察機(jī)關(guān)主動挖掘公益訴訟案件線索，認(rèn)真辦理公益訴訟案，不斷加大案件辦理力度，在推動解決環(huán)境污染、森林保護(hù)等社會難點(diǎn)問題上取得了顯著成效，贏得了社會各界的廣泛認(rèn)可。2017年6月27日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在全國推開。

美國、英國等普通法系國家為了解決社會發(fā)展中存在的壟斷、環(huán)境污染等問題，結(jié)合本國的實(shí)際情況，在公益保護(hù)領(lǐng)域積極探索，建立了私人檢察官、檢察總長等制度，對我國進(jìn)一步完善公益訴訟制度有一定的借鑒意義。

一、美國公益訴訟制度

通常認(rèn)為相對于私益訴訟的公益訴訟最早起源于羅馬法，在私人與私人間的訴訟中劃分出“為保護(hù)社會公共利益的訴訟”，即“公益訴訟”。在進(jìn)入資本主義社會階段，為解決社會發(fā)展中的一些突出問題，公益訴訟才真正發(fā)展起來。美國是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國。美國的公益訴訟也被稱為公共訴訟、民眾訴訟或公法訴訟。早在1863年，美國就在《反欺騙政府法》中規(guī)定了“公私共分罰款之訴”，建立了公益訴訟制度。20世紀(jì)60年代以來，美國為解決未成年人保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益、有色人種權(quán)益、環(huán)境保護(hù)等問題，形成了較為完善的公益訴訟制度。

美國的公益訴訟旨在提出公共議題，這些議題超越涉案任何一方的個人利益，會影響社會公眾或弱勢群體。公益訴訟會介入某些事關(guān)公共決策或?yàn)楣娖毡殛P(guān)切的重大事務(wù)，這些事務(wù)涉及公共機(jī)關(guān)的體制性缺陷或權(quán)力濫用。美國在以判例的形式推進(jìn)公益訴訟不斷發(fā)展的同時，也在不斷健全相關(guān)法律規(guī)定。

美國1863年的《反欺騙政府法》，任何個人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府索取錢財(cái)，都有權(quán)以美國聯(lián)邦政府名義控告違法一方，并在勝訴后分得部分罰金。1890年，《謝爾曼反托拉斯法案》禁止企業(yè)橫向聯(lián)合限制競爭、壟斷和企業(yè)兼并，對違反該法的行為，公司、司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體或個人都可以提起訴訟。1914年，通過《克萊頓法》對檢察官提起訴訟進(jìn)行了規(guī)定，對價格歧視、濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢等破壞競爭秩序的行為，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官也可以提起訴訟，會追究違法者的民事責(zé)任、刑事責(zé)任。此外，《清潔水法》、《防止空氣污染條例》、《防止水污染條例》、《防止港口和河流污染條例》、《危險貨物運(yùn)輸條例》等規(guī)定了環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟。

美國的公益訴訟所涉范圍很廣，例如消費(fèi)者利益損害、環(huán)境污染、聯(lián)邦資金不當(dāng)使用、禁止婦女墮胎、取消公立學(xué)校的種族隔離、禁止價格歧視和濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢等問題。

美國檢察官代表政府行使訴訟權(quán)利。就環(huán)境保護(hù)公益訴訟而言，訴訟存在兩種形式，第一種是針對污染者違反強(qiáng)行法、禁止令的行為進(jìn)行控訴，屬于民事公益訴訟；第二種是針對政府機(jī)關(guān)行政不作為申請司法審查，屬于行政公益訴訟。美國政府訴微軟公司案、訴煙草公司案都是由檢察官提起的民事公益訴訟案。

此外，美國法律將提起行政公益訴訟的權(quán)利還賦予了公民個人或者社會團(tuán)體?！犊巳R頓法》第15條規(guī)定：對違反該法造成的威脅性損失或者損害，任何個人、公司、聯(lián)合會都可向有管轄權(quán)的法院起訴，獲得禁止性救濟(jì)。1940年聯(lián)邦電訊委員會訴桑得斯兄弟無線電廣播站案標(biāo)志著美國行政公益訴訟真正確立。同時，針對行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為，不具有直接利益的當(dāng)事人為了維護(hù)公共利益也可以提起行政公益訴訟。例如紐約州法院允許私人以相關(guān)人身份起訴，對批準(zhǔn)在道路上經(jīng)營報亭的行政行為給予處分；新澤西州法院針對市民和納稅人以違憲為由請求法院對公立學(xué)校強(qiáng)迫學(xué)生讀圣經(jīng)所增加的學(xué)習(xí)時間會帶來學(xué)校經(jīng)營經(jīng)費(fèi)增加的訴求，認(rèn)定該案對于原告具有訴訟之利益。

美國把提起公益訴訟的個人稱為“私人檢察官”，并對公民提起公益訴訟持積極鼓勵態(tài)度，當(dāng)事人在公益訴訟活動中可以像檢察官那樣采取行動。私人檢察官理論被認(rèn)為是美國公益訴訟制度確立的重要理論依據(jù)之一。［1］另外，美國聯(lián)邦政府及多數(shù)州政府均設(shè)檢察長，檢察長及所屬檢察官在普通法院是國家的唯一代表。美國憲法規(guī)定檢察總長同時為司法部長，其與兩名助理均需參議院同意后由總統(tǒng)任命，職責(zé)是代表國家、代表公益、擔(dān)當(dāng)法律顧問。美國各州的總檢察長是各州政府的首席法律官員，負(fù)責(zé)向州長和政府各部門提供法律咨詢。在涉及國家和公益的法律事務(wù)已經(jīng)或可能進(jìn)入法院程序的情況下，檢察長、檢察官既要維護(hù)作為當(dāng)事人的國家的利益，也要維護(hù)正常的法律秩序。1969年的《環(huán)境保護(hù)條例》、1970年的《防止空氣污染條例》等法律均授權(quán)檢察官提起相關(guān)訴訟或支持主管機(jī)關(guān)或私人提出的訴訟請求。

在公益訴訟的程序方面，《聯(lián)邦采購法》規(guī)定任何人都可以代表美利堅(jiān)合眾國對政府采購中的腐敗行為和有損于美國公眾利益的行為提起訴訟，在獲勝之后，可以在訴訟收益中獲得相應(yīng)比例作為獎賞。除此之外，美國在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了專門解決公益訴訟的公益律師，在公益訴訟案件辦理中發(fā)揮著重要作用。

二、英國公益訴訟制度

英國的公益訴訟制度被稱為檢舉人訴訟。與美國相比，英國的公益訴訟制度體現(xiàn)出相對比較保守的特點(diǎn)。

英國對私人阻止侵犯公共權(quán)利的態(tài)度呈現(xiàn)出從禁止到加以限制，再到逐步放開的態(tài)度。19世紀(jì)，除非某個人有著自己的個人冤情，否則英國法院不愿意讓任何人跨進(jìn)自己的大門。通常，個人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財(cái)產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。［2］當(dāng)時，這種相對保守的觀點(diǎn)非常盛行。

隨著社會的發(fā)展，司法實(shí)踐逐漸改變了原來私人不能提出阻止侵犯公共權(quán)利行為的態(tài)度。1977年，上訴法院院長丹寧在國家郵政局案的判決中主張，在檢察長拒絕給個人起訴的權(quán)利或不合理的拖延給予許可的決定時，社會成員可以以私人檢察長的身份申請法院對侵犯公共權(quán)利的人發(fā)出禁令。任何有責(zé)任感的公民，在他認(rèn)為法律沒有得到應(yīng)有的執(zhí)行時，都有充分的利益要求法院審理他起訴的案件。1977年，英國《最高法院規(guī)則》規(guī)定：法院除非認(rèn)為申請人與申請事項(xiàng)有足夠的利益關(guān)系，否則不予批準(zhǔn)申請?jiān)S可。1981年《最高法院規(guī)則》規(guī)定：除非法院認(rèn)為原告就其要求進(jìn)行審查的事項(xiàng)存在足夠的利益，否則法院就不會允許司法審查之訴繼續(xù)進(jìn)行下去。當(dāng)時，只要公民具有足夠的利害關(guān)系就有資格申請司法審查。目前在英國，已經(jīng)允許社會成員以私人檢察長的身份申請法院對侵犯公共權(quán)利的人發(fā)出禁令，實(shí)際上已經(jīng)確立了為全體公眾利益，每個普通公民都可以實(shí)施公眾起訴權(quán)。

在英國，行政公益訴訟稱為“越權(quán)之訴”，為防止損害公共利益，私人和地方機(jī)關(guān)可以向檢察長申請?jiān)S可后，以檢察長的名義提起涉及公共利益的訴訟。英國檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟有兩種途徑，第一種是由檢察總長或其授權(quán)的檢察官提起訴訟。當(dāng)公民在請求禁止令、宣告令或同時請求這兩種救濟(jì)時，為阻止某種違法行為，檢察總長有權(quán)提起訴訟。檢察總長能夠代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性的違法行為，可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。這種訴訟也被稱為“用公法名義保護(hù)私法之訴”。第二種是由公民告發(fā)的訴訟，對正在越權(quán)行事或有可能會有越權(quán)行為危險的公共機(jī)構(gòu)提起的公益訴訟。這種訴訟是根據(jù)個人的告發(fā)經(jīng)過檢察總長提起的。嚴(yán)格說來，檢察總長就是訴訟中名義上的原告，享有督促施行的支配權(quán)。

英國行政法規(guī)定檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查。也就是說檢察總長是原告，公民是告發(fā)人。［3］因此，檢察總長在別人要求禁止令、宣告令或同時請求這兩種救濟(jì)時，為阻止某種違法行為可以提起訴訟。檢察總長使禁止令、宣告令這種捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。以公法訴訟名義保護(hù)私權(quán)的訴訟既可針對正在越權(quán)行事或有越權(quán)行為危險的公共機(jī)構(gòu)提起，也可以針對制造公害或以別的方式觸犯法律的私人或私人機(jī)構(gòu)提起。最常見的就是納稅人以檢察總長的名義起訴地方政府財(cái)政開支不合法。例如倫敦郡議會曾經(jīng)法律授權(quán)可以購買并經(jīng)營有軌電車路線，于是它買了一家有軌電車公司并繼續(xù)經(jīng)營這家公司過去經(jīng)營的公共汽車服務(wù)。而另外一家公共汽車服務(wù)競爭對手的業(yè)主們，作為納稅人向檢察總長申請起訴，針對郡議會經(jīng)營公共汽車服務(wù)一事要求發(fā)布禁止令，并及時得到了批準(zhǔn)。

檢舉人訴訟是英國的特色制度，即個人以檢察長的名義提起訴訟，目的是對如下情況作出宣告或禁止：一是危害公共利益者；二是法人超越法律授予的合法權(quán)利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；三是為防止某一法定罪行重復(fù)觸犯，而必須發(fā)出告誡者。但是必須注意到的一個前提是，私人是單獨(dú)提起維護(hù)公共權(quán)利訴訟的，私人或私人組織只有取得檢察長同意后才有權(quán)提起公益訴訟。在此類訴訟中，檢察長作為必然的當(dāng)事人參加訴訟，表述為“檢察長根據(jù)某某的告發(fā)”。

此外，一些專門機(jī)構(gòu)在英國公益訴訟中發(fā)揮了非常重要的作用。這些部門或組織在各自管轄的領(lǐng)域或者權(quán)限內(nèi)可以代表公眾提起訴訟。為了加強(qiáng)國家對環(huán)境公害案件的防控，英國建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾進(jìn)行群體訴訟的制度。1925年依據(jù)《性別歧視法》成立“平等機(jī)會委員會”，并授權(quán)該組織對歧視做法、歧視廣告、歧視指示等提起訴訟的權(quán)利。1976年《種族關(guān)系法》成立的“種族平等委員會”與平等機(jī)會委員會有相似的權(quán)利。1973年設(shè)立公正交易總局局長職位，［4］使其擔(dān)任保護(hù)公共利益的職責(zé)，處理壟斷和反競爭行為，特別保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，例如負(fù)責(zé)登記限制性協(xié)議，遞交限制性交易給法院審查，由法院裁定協(xié)議是否違反公共利益；監(jiān)督向消費(fèi)者提供貨物、勞務(wù)的商業(yè)活動；申請法院禁令，以讓商人停止損害消費(fèi)者利益的行為；把壟斷或公司合并案送交“壟斷和公司合并委員會”處理等。

三、我國公益訴訟制度的發(fā)展

我國公益訴訟的立法最早可以追溯到建國初期，1949年12月中央人民政府發(fā)布《最高人民檢察署試行組織條例》就規(guī)定有公益訴訟，即檢察機(jī)關(guān)對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。改革開放后，首部規(guī)定公益訴訟的法律是1979年制定的《刑事訴訟法》。該法第53條第2款規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！彪S后，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和一些司法解釋相繼對公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定。

在司法實(shí)踐方面，由公民提起公益訴訟的第一起案件是1996年的福建長途話費(fèi)案。因福建某地電信部門沒有執(zhí)行夜間長途電話半價收費(fèi)的規(guī)定，公民個人將電話局告上法庭，后來獲得了1元2角的電話費(fèi)返還。由檢察機(jī)關(guān)提起的第一起公益訴訟案是1997年河南省方城縣的國有資產(chǎn)流失案。方城縣人民檢察院因當(dāng)?shù)啬彻ど趟鶎r值6萬余元的門面房以2萬元的價格賣出，造成國有資產(chǎn)流失，于是以原告身份向法院提起訴訟。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，部分地區(qū)的環(huán)境污染事件接連出現(xiàn)，酸雨、沙塵暴、溫室效應(yīng)、土壤沙化等問題日益嚴(yán)重。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的公益訴訟工作對國家和社會公共利益的保護(hù)、中國特色社會主義司法制度的健全和完善具有深遠(yuǎn)意義。

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議以148票贊成、1票棄權(quán)的高票通過了關(guān)于修改行政訴訟法和民事訴訟法的決定。從2017年7月1日起，修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》正式實(shí)施?！睹袷略V訟法》的第55條增加一款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。另外，對《行政訴訟法》作出修改的內(nèi)容是第25條增加一款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。由此，檢察機(jī)關(guān)正式全面開展民事公益訴訟和行政公益訴訟工作有了法律依據(jù)。

同時，在法律修改中特別明確了訴前檢察建議的作用。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)程序。檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)建議法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起民事公益訴訟，或者在行政公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正行政違法行為或者依法履職。只有在相關(guān)機(jī)關(guān)或者社會組織沒有提起民事公益訴訟，或者相關(guān)的行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為，又不完全履職的情況下，檢察機(jī)關(guān)才提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟。

四、小結(jié)

筆者認(rèn)為，首先對檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中應(yīng)嚴(yán)格履行訴前程序，充分發(fā)揮訴前檢察建議的作用，解決司法資源，提高工作成效。其次，可以逐步擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍。再次，加大公益訴訟案件辦案力度，提升專業(yè)化水平。加強(qiáng)對辦理公益訴訟案件規(guī)律的研究，以群眾反映熱點(diǎn)、社會關(guān)注焦點(diǎn)、環(huán)境保護(hù)難點(diǎn)作為工作重點(diǎn)，加大辦案力度，提升專業(yè)化水平，擴(kuò)大公益訴訟的社會影響力，增強(qiáng)公益保護(hù)效果。最后，要不斷提升辦理公益訴訟案件的規(guī)范化水平。通過不斷完善辦案工作機(jī)制，形成對公益訴訟案件辦理具有操作、指導(dǎo)意義的制度文件匯編，對具體辦案工作給予明確指引。制定規(guī)范性文件，明確可以調(diào)取的材料名稱、提供材料的具體時限、不能提供的理由說明以及相關(guān)問責(zé)辦法，使調(diào)查核實(shí)權(quán)切實(shí)得到保障。

注釋：

［1］李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第2期。

［2］黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第173頁。

［3］顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第139頁。

［4］沈達(dá)明：《比較民事訴訟法初論》，中信出版社2002年版，第494-495頁。

*北京市昌平區(qū)人民檢察院［102200］