文赫成剛

農(nóng)藥標(biāo)識(shí)標(biāo)注不合格的法律適用

文赫成剛

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志2017年第8期的“案例沙龍”欄目刊載了江西省吉安市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局黃瑞發(fā)同仁的《農(nóng)藥標(biāo)識(shí)標(biāo)注不合格該如何處理》的討論案例。針對(duì)經(jīng)監(jiān)督抽查內(nèi)在質(zhì)量合格而外在標(biāo)識(shí)不符合GB20813-2006《農(nóng)藥產(chǎn)品標(biāo)簽通則》規(guī)定的農(nóng)藥產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家如何處理，給出了三種不同的處理意見。下面，結(jié)合自身的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，簡要論述該案的性質(zhì)認(rèn)定和法律適用，以供同仁們商榷。

一、對(duì)生產(chǎn)者產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)的法律規(guī)定

對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)的法律規(guī)定，與質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的法制發(fā)展軌跡相伴而生，大體上走過了從《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》到《產(chǎn)品質(zhì)量法》日臻完善的過程。作為調(diào)整規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量的基本法律的《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖經(jīng)兩次修改，但對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者的質(zhì)量義務(wù)的規(guī)定基本沒有變化?，F(xiàn)行《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者的質(zhì)量義務(wù)集中規(guī)定在第三章的第一節(jié)。該節(jié)用三個(gè)義務(wù)性條款和四個(gè)禁止性條款專節(jié)從正反兩個(gè)角度構(gòu)架了生產(chǎn)者的義務(wù)體系。特別是其中的三個(gè)義務(wù)性條款，從表述的邏輯關(guān)系看，分別從產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量、外在質(zhì)量和特性產(chǎn)品的特殊質(zhì)量要求三個(gè)方面對(duì)生產(chǎn)者的質(zhì)量義務(wù)進(jìn)行了界定。

為了保障消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的知情權(quán)，能通過產(chǎn)品的外在標(biāo)識(shí)對(duì)產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量有所了解，除裸裝食品和符合條件的其他裸妝產(chǎn)品外，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條圍繞產(chǎn)品的整體評(píng)價(jià)、生產(chǎn)者基本信息、產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量參數(shù)、使用期限提示和使用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，即對(duì)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)內(nèi)容即產(chǎn)品的外在質(zhì)量作出明確規(guī)定，并做出產(chǎn)品或者其包裝上的標(biāo)識(shí)必須真實(shí)的價(jià)值界定，以期產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量和外在質(zhì)量的統(tǒng)一。同時(shí)也為其他產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)就產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的規(guī)定提供了基本的法律支撐。

二、對(duì)本案三種審理意見的評(píng)述

如前所述，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和產(chǎn)品質(zhì)量義務(wù)法律規(guī)定的延續(xù)性，給產(chǎn)品質(zhì)量生產(chǎn)者質(zhì)量義務(wù)的認(rèn)定帶來了法律上的困惑。同時(shí)，由于《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)生產(chǎn)者義務(wù)的認(rèn)定往往又依據(jù)相關(guān)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，更加助推了這一困惑。為解決上述困惑，在產(chǎn)品生產(chǎn)者質(zhì)量義務(wù)的認(rèn)定和法律適用上，是否可以參照以下原則。

一是對(duì)調(diào)整范圍存在交叉關(guān)系的法律效力處于同一位階的，原則上適用后法優(yōu)于前法?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》第一條開宗明義“為了發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)國家和人民的利益，使標(biāo)準(zhǔn)化工作適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的需要，制定本法。”雖然突出了該法在“改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量”中的作用，但是從整部法律的調(diào)整范圍和立法結(jié)構(gòu)分析，“改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量”只是《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)范重點(diǎn)之一，而全然不像《產(chǎn)品質(zhì)量法》對(duì)動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)品質(zhì)量的全覆蓋。二者在調(diào)整范圍上存在著交叉。在對(duì)生產(chǎn)者產(chǎn)品標(biāo)識(shí)有關(guān)法律義務(wù)認(rèn)定上，《產(chǎn)品質(zhì)量法》的有關(guān)規(guī)定是相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的制定的法定依據(jù)，而非邏輯上的倒置。因此，關(guān)于產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的規(guī)定，《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》都有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定。至于《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》與《產(chǎn)品質(zhì)量法》屬于不同的法律效力位階，更不應(yīng)相提并論亦或由特別法和一般法適用的疑慮之憂。

二是在同一部法律中，不同的行為模式應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)不同的行為后果條款是對(duì)法律創(chuàng)設(shè)的基本立法要求?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》從產(chǎn)品生產(chǎn)者角度而言，意味著產(chǎn)品質(zhì)量的法定義務(wù)，違反相關(guān)義務(wù)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政乃至刑事責(zé)任。就其行政責(zé)任而言，產(chǎn)品生產(chǎn)者的行為模式和行為結(jié)果只能從該法的“產(chǎn)品生產(chǎn)者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)”與“罰則”中對(duì)應(yīng)的條款中查詢。在本案中，某農(nóng)藥廠違反的是該法的第二十七條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)適用第五十四條予以處理。也就是說，三種處理意見中的第三種意見較為恰當(dāng)。

三、法律中除外條款的適用

行文至此，就《產(chǎn)品質(zhì)量法》還有一個(gè)法律適用問題沒有交代清楚。那就是《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整范圍除外條款的適用問題。除第二條和第七十三條將建設(shè)工程、軍工產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管以及因核設(shè)施（產(chǎn)品）的損害賠償明確排除在該法的調(diào)整范圍之外，同時(shí)第八條第三款還有“法律對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定。按照全國人大的《產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》的立法解釋，這一款的含義是“其他法律對(duì)一些特殊產(chǎn)品的質(zhì)量的監(jiān)督部門已有規(guī)定的，應(yīng)依有關(guān)特別法的規(guī)定執(zhí)行?！币簿褪钦f《產(chǎn)品質(zhì)量法》的監(jiān)管部門是開放式的，除各級(jí)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作、國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作外，對(duì)某一領(lǐng)域或者行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，出于各種原因可以通過制定特別法律而使監(jiān)管部門被專職化。然而，由于法律立法資源的有限加之我國行政管理的實(shí)際需要，在現(xiàn)實(shí)中往往通過行政法規(guī)的立法形式對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》作出例外規(guī)定，針對(duì)農(nóng)藥質(zhì)量的監(jiān)管既是如此。

為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用的監(jiān)督管理，保證農(nóng)藥質(zhì)量，保護(hù)農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，維護(hù)人畜安全，制定本條例，早在1997年國務(wù)院制定了《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，其后又于2001年和2017年做了兩次修改。結(jié)合本案，由于發(fā)生在2015年5月中旬，依照2001年的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，如果生產(chǎn)的農(nóng)藥所含有效成份的種類、名稱與產(chǎn)品標(biāo)簽或者說明書上注明的農(nóng)藥有效成份的種類、名稱不符的，根據(jù)該《條例》第三十一條第二款第二項(xiàng)被界定為假農(nóng)藥，同時(shí)根據(jù)第四十三條生產(chǎn)、經(jīng)營假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥尚不夠刑事處罰的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門或者法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他有關(guān)部門沒收假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥和違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由農(nóng)業(yè)行政主管部門吊銷農(nóng)藥登記證或者農(nóng)藥臨時(shí)登記證，由工業(yè)產(chǎn)品許可管理部門吊銷農(nóng)藥生產(chǎn)許可證或者農(nóng)藥生產(chǎn)批準(zhǔn)文件的表述，對(duì)本案理應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門查處至少說農(nóng)業(yè)部門有查處的優(yōu)先權(quán)。而根據(jù)2017年新修改的2017年6月1日起實(shí)行的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第五十二條“未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證生產(chǎn)農(nóng)藥或者生產(chǎn)假農(nóng)藥的，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得、違法生產(chǎn)的產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等，違法生產(chǎn)的產(chǎn)品貨值金額不足1萬元的，并處5萬元以上10萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額10倍以上20倍以下罰款，由發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷農(nóng)藥生產(chǎn)許可證和相應(yīng)的農(nóng)藥登記證”的規(guī)定，對(duì)今后再發(fā)生諸如本案中的違法行為，農(nóng)業(yè)主管部門享有專職執(zhí)法權(quán)，這也是通過本案獲得的另一啟發(fā)。

河北省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局