●錢昕 王燁

論行政機(jī)關(guān)初步意見案件的法律問題歸屬
——以一起《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行政案件為例

●錢昕 王燁

規(guī)劃行政部門對《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》作出的批準(zhǔn)行為是行政機(jī)關(guān)向項(xiàng)目建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證過程中的一種行政行為，屬行政機(jī)關(guān)的初步意見。①何海波在《行政訴訟法》(法律出版社2011年版，第165頁)一書中將綜合規(guī)劃土地局作出的《關(guān)于“震旦國際大樓”設(shè)計(jì)方案的審查意見》歸為行政機(jī)關(guān)的初步意見。該行政行為與本案討論的《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為性質(zhì)上類同，都是行政機(jī)關(guān)針對第三人項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案作出的審查意見。不同之處是，前者為行政機(jī)關(guān)針對第三人申請修改項(xiàng)目工程規(guī)劃設(shè)計(jì)參數(shù)作出的審查意見；后者是行政機(jī)關(guān)對《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》作出的初次審查意見(未涉及修改問題)。兩種行為之后跟隨的都是建設(shè)工程規(guī)劃許可。由于相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)可能對周邊相鄰人的權(quán)益產(chǎn)生一定的影響，司法實(shí)踐中部分當(dāng)事人就該行政行為向法院提起了訴訟。

一、據(jù)以討論的案例

2011年9月14日，某縣城市規(guī)劃建設(shè)局(以下簡稱“規(guī)劃局”)批準(zhǔn)了一建設(shè)公司的《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》申請。方案中涉及的工程項(xiàng)目位置與該縣香精廠毗鄰。香精廠認(rèn)為相關(guān)項(xiàng)目建成后自己的出入通行權(quán)將嚴(yán)重受阻、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)也將深受影響，遂于同年9月向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，請求撤銷規(guī)劃局作出的這一批準(zhǔn)行為。其后復(fù)議機(jī)關(guān)維持了該行政行為。再后，香精廠于2012年1月向縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷規(guī)劃局作出的《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為。②司法實(shí)踐中，有的當(dāng)事人在法官指導(dǎo)下改訴建設(shè)工程規(guī)劃許可。不過也有當(dāng)事人堅(jiān)持訴《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為或?qū)蓚€(gè)行政行為都提起訴訟。本案屬前一種類型。其他行政爭議中類似情形也有發(fā)生，如涉及農(nóng)村集體土地行政案件，村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起訴建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批或申請征收土地報(bào)批行為的。

二、相關(guān)意見的分歧

本案在審查中出現(xiàn)了三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為不屬于行政訴訟受案范圍；第二種認(rèn)為該行政行為可訴，但香精廠不具有原告主體資格；第三種則既認(rèn)可批準(zhǔn)行為的可訴性，也認(rèn)為香精廠具有原告資格。

持第一種觀點(diǎn)的理由是：《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為是頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的必經(jīng)程序，屬規(guī)劃局實(shí)施建設(shè)工程規(guī)劃許可中的過程性、階段性行為。此時(shí)正常的行政程序尚未完成，故該行為屬不成熟行政行為。又，不成熟的行政行為對原告權(quán)利與義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此不可訴。

第二種觀點(diǎn)的理論依據(jù)是：被訴行政行為是規(guī)劃局向第三人作出的一種行政許可行為。與建設(shè)工程規(guī)劃許可一樣，該行政行為也屬《行政許可法》調(diào)整，因而可訴。不過，由于該行政行為與香精廠不具有直接的法律上的利害關(guān)系，并非必然會(huì)影響其權(quán)利或義務(wù)，故香精廠無行政訴訟原告資格。

第三種觀點(diǎn)對《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為的可訴性理由分析與第二種觀點(diǎn)一致，但在原告資格問題上卻認(rèn)為由于香精廠在地理位置上與《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》中的工程項(xiàng)目相鄰，該廠通行權(quán)在項(xiàng)目建成后必將受到影響，且生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)也會(huì)受到一定程度的影響，因此該廠有原告主體資格。

三、法律問題的歸屬

三種觀點(diǎn)，各有論據(jù)。孰是孰非尚須考證。不過，探析的路徑大抵為“先可訴性，后原告資格”，因?yàn)椤霸尜Y格的第一個(gè)法定構(gòu)成要件是，必須有可訴的行政行為存在”。③江必新：《行政訴訟法——疑難問題探討》，北京師范學(xué)院出版社1991年版，第111頁。

(一)可訴性之問探析

1.成熟性原則梳理

觀點(diǎn)一的理論根據(jù)為“成熟性原則”，故梳理該原則的含義與標(biāo)準(zhǔn)成為必要。

“成熟性原則”源于美國法院判例，“要求案件必須發(fā)展到能夠起訴的階段，才能提出控訴，否則法院不受理”，④石佑啟：《在我國行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。亦即行政行為必須成熟到可被起訴的時(shí)候，法院才享有司法審查的權(quán)力，可以受理相關(guān)的案件。⑤江必新、梁鳳云在《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》(北京大學(xué)出版社2011年版，第730—731頁)中也有相關(guān)論述，如，“原告提起行政訴訟必須以行政機(jī)關(guān)的行為存在為基礎(chǔ)”，“行政法律行為存在一般包括兩個(gè)條件：a該行政法律行為已經(jīng)產(chǎn)生一定的法律效果。b該行政行為已經(jīng)完成，而非正在形成中的、不成熟的行政行為”。可見，此原則意欲解決的是行政訴訟受案范圍問題。也可以說當(dāng)時(shí)機(jī)不夠成熟時(shí)行政行為游離于行政訴訟受案范圍之外，不可訴。故對行政行為可訴性問題的探討可從行政行為成熟標(biāo)準(zhǔn)入手，觀行為成熟程度是否已達(dá)該標(biāo)準(zhǔn)。若是，則為可訴的行政行為；不然，應(yīng)排除在受案范圍之外。

行政行為的成熟標(biāo)準(zhǔn)可分實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)指“行政行為是否對相對人的權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)際的影響，包括因行政行為的實(shí)施，導(dǎo)致相對人權(quán)利、利益、名譽(yù)、地位上受損，或義務(wù)的承擔(dān)或加重等”；⑥蔡樂渭：《行政訴訟中的成熟性原則研究》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。而形式標(biāo)準(zhǔn)則指“須待行政行為發(fā)展到最后決定階段才算成熟”。⑦前引⑥。相比之下，形式標(biāo)準(zhǔn)具有“終了性”的特征，易于分辨，是判斷行政行為可訴性的常用標(biāo)尺。但該標(biāo)準(zhǔn)亦有“不可靠”之處，因“如果一個(gè)最終行為中包含一個(gè)或幾個(gè)獨(dú)立的實(shí)體行為，則相對人在行為終結(jié)后可對最終行為或其中任何一個(gè)實(shí)體行為提起訴訟”。⑧薛剛凌：《行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《法商研究》1998年第1期。⑨薛剛凌在《行政訴訟受案標(biāo)準(zhǔn)》(《法商研究》，1998年第1期)中提到：“所謂實(shí)體行為是指影響相對人實(shí)體權(quán)利與義務(wù)的行政行為”。這種僅限于“相對人”的說法固然有些滯后，以“利害關(guān)系人”代之或許更為合適，但其所講的行政行為可訴性實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)至今仍有現(xiàn)實(shí)意義。作為補(bǔ)充，她在文中指出“程序行為不可訴，但其違法時(shí)可作為實(shí)體行為的程序要件受審查”。另，江必新主編的《新行政訴訟法專題講座》(中國法制出版社2015年版，第75頁)中也寫到“判斷一個(gè)行政行為是否對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響，不能簡單地看該行政行為是否已經(jīng)達(dá)到終了階段?！奔啊拔催_(dá)到終了階段的行政行為，也可能對當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益造成實(shí)際損害或者權(quán)利受到實(shí)際限制，根據(jù)成熟性理論，此時(shí)盡管行政程序還在未終了階段，但是，因當(dāng)事人權(quán)利已經(jīng)受到了損害或者限制，該中間性行政行為也可以成為一個(gè)成熟的行政行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍?！惫蕦?shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)才是判斷行政行為可訴性的至要依據(jù)。

2.被訴行為成熟度

本案中，被訴《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為從形式上來看，處于建設(shè)工程規(guī)劃許可行為作出之前，是規(guī)劃許可行為的前置行為，離建設(shè)工程規(guī)劃許可完成尚有一段時(shí)距，類似程序性行政行為，有一定的“不成熟”特征。但若仔細(xì)分析該行為對利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響，卻可發(fā)現(xiàn)其已具相當(dāng)?shù)某墒煨?，因從《?guī)劃設(shè)計(jì)方案》申請人——建設(shè)公司角度看去，其相關(guān)權(quán)利義務(wù)受到了實(shí)際影響。分析如下：如果規(guī)劃局批準(zhǔn)了《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》，建設(shè)公司便擁有了申請建設(shè)工程規(guī)劃許可的一個(gè)法定條件，當(dāng)其他條件齊備時(shí)，該公司便可獲得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可；不然，即便該公司具備了其他申請條件，仍不能取得建設(shè)工程規(guī)劃許可、實(shí)施相應(yīng)工程建設(shè)(部分同意的審查意見也不可用于申請建設(shè)工程規(guī)劃許可)。故該行政行為對利害關(guān)系人⑩當(dāng)然，權(quán)益因此行政行為受到影響的公民、法人或其他組織相對建設(shè)工程規(guī)劃許可來講數(shù)量有限，但并非沒有。權(quán)利和義務(wù)的影響是實(shí)際的。依成熟性原則實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃局作出的《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為已合司法審查要求，因此可訴。該行政行為屬“最終行為中包含的獨(dú)立實(shí)體行為”。權(quán)利與義務(wù)受到實(shí)際影響的當(dāng)事人可就最終行為——建設(shè)工程規(guī)劃許可提起訴訟，也可起訴該批準(zhǔn)行為。

（二）原告資格辨析

1.原告資格理論

囿于案件發(fā)生的時(shí)間，分析本案起訴人是否具有原告資格問題時(shí)應(yīng)考察1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“89年《行政訴訟法》”）及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《若干解釋》”）。89年《行政訴訟法》第41條規(guī)定提起行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是“認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”，而《若干解釋》第12條則規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。此為判斷起訴人是否具備原告主體資格的兩條重要規(guī)定。其中，前者明確了行政訴訟原告主要類型和“取得原告資格的條件”，后者則針對由于前者富有主觀“認(rèn)為”色彩的表述可能導(dǎo)致原告資格過于寬松的趨勢予以縮緊，以使行政訴訟只為那些確與行政行為存在法律上利害關(guān)系的當(dāng)事人展開。實(shí)務(wù)中，原告資格的辨析應(yīng)以后者為準(zhǔn)。關(guān)于何謂“法律上的利害關(guān)系”，論者頗豐。不過，“一般來說，法律上的利害關(guān)系是對特定人所產(chǎn)生的特別的利害關(guān)系”。對特定人而言，并非其所有相關(guān)利益都應(yīng)計(jì)入關(guān)系之中。行政訴訟原告資格的確定既要考慮保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)也應(yīng)注意維護(hù)行政管理秩序穩(wěn)定性與連貫性。為此，有的法官認(rèn)為應(yīng)將“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系”理解為“行政機(jī)關(guān)的行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)?huì)產(chǎn)生實(shí)際影響”，并強(qiáng)調(diào)“這種實(shí)際影響的利害關(guān)系，包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系”。筆者贊同其說，同時(shí)認(rèn)為“倘若出于特殊的立法或者司法政策考慮，對于間接損害的受害者也可以給予救濟(jì)”亦是正確的。除非法律另有規(guī)定，“被訴行政行為對起訴人權(quán)益的影響，必須是一種確定的、現(xiàn)實(shí)的、直接的影響”?！胺缮系睦﹃P(guān)系要求相關(guān)利益是現(xiàn)實(shí)的或者伸手可得的，而不純粹是一種期待的、虛無縹緲的利益”。

2.本案具體分析

本案，由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”，第三人取得《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)后不可立即開始相關(guān)工程的建設(shè)，而香精廠所稱的通行權(quán)等權(quán)益損失也并非必然發(fā)生。該批準(zhǔn)行為欲對香精廠的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響還需通過建設(shè)工程規(guī)劃許可，即只有建設(shè)公司取得建設(shè)工程規(guī)劃許可之后，相關(guān)工程的建設(shè)才可進(jìn)行，而起訴人權(quán)益才會(huì)受到確定的、切實(shí)的、毫無疑問的，而非可能的、期待的、具有預(yù)測性的影響。另外，目前我國法律尚未明確規(guī)定本案起訴人可起訴《規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》批準(zhǔn)行為，故香精廠不享有原告主體資格。

（作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院 沂源縣人民法院）

責(zé)任編校：山瑩