□ 長興縣國土資源局 陳 雯

論如何加強(qiáng)國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)

□ 長興縣國土資源局 陳 雯

我國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來經(jīng)歷了三十多年的高速發(fā)展，相對于活躍的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，行政事業(yè)單位表面上一直處于比較穩(wěn)定的狀態(tài)，但實(shí)際上其內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很多變化，日常管理和經(jīng)濟(jì)活動日益復(fù)雜，逐漸在各項(xiàng)工作開展中暴露出一系列問題。內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制。所謂行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，以最終實(shí)現(xiàn)單位提高公共服務(wù)的效率和效果這一總體目標(biāo)。財(cái)政部先后頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，其目的就是進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，內(nèi)部控制尚未建立或內(nèi)控制度不健全的行政事業(yè)單位必須在2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，結(jié)合當(dāng)前供給側(cè)改革新形勢，國土資源管理也面臨更多新挑戰(zhàn)。國土資源管理的主要任務(wù)是統(tǒng)籌國土資源保護(hù)開發(fā)利用，提高國土資源供給質(zhì)量效率，維護(hù)土地資源的完整和安全，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國土資源管理目標(biāo)的重要保障。但就目前而言，國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制中仍存在諸多問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對國土資源系統(tǒng)內(nèi)控制度建設(shè)，完善內(nèi)控體系，為新時(shí)期國土資源事業(yè)發(fā)展，提供有力的保障和支撐。

一、國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制中存在的主要問題

1.單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制建設(shè)工作中相對缺位

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會〔2012〕21號）“第六條”明確指出“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！比欢?，很多國土資源系統(tǒng)單位負(fù)責(zé)人對本單位的內(nèi)部控制建設(shè)工作重視不夠。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不夠，對內(nèi)部控制理念沒有充分的認(rèn)識，對內(nèi)部控制建設(shè)的重視度不高。同時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)很多單位沒有形成按制度辦事，以制度管人的意識。大多數(shù)員工已經(jīng)習(xí)慣了“領(lǐng)導(dǎo)講了算”的工作方式，以致于單位內(nèi)控規(guī)范的執(zhí)行力不強(qiáng)。此外，很多單位領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)而忽略自身職責(zé)所在，甚至還有認(rèn)為內(nèi)部控制只需對財(cái)務(wù)嚴(yán)格把關(guān)就可，內(nèi)部控制的好壞，并不影響單位和個(gè)人的發(fā)展，內(nèi)部控制可有可無，在實(shí)際工作中的運(yùn)用少之又少。

2.內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制要有相關(guān)制度執(zhí)行，而很多系統(tǒng)內(nèi)單位的內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定僅以財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替，再根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)簡單控制，在實(shí)際工作中存在很多漏洞。有些單位甚至還沒有成文規(guī)定，這些管理制度上的不健全不完善，使單位人員在實(shí)際工作中無據(jù)可循、無法可依，因此內(nèi)部控制的管理制度還須進(jìn)一步完善。以財(cái)務(wù)制度取代內(nèi)部控制制度，或者照搬其他單位內(nèi)部控制制度，造成了內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不強(qiáng)。而相對來說較為規(guī)范的單位，其成文規(guī)定并未運(yùn)用到實(shí)際工作中去，內(nèi)部控制相關(guān)管理制度根本未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.內(nèi)部控制職能部門不明確

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》“第十三條”指出：“單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用?！?/p>

按照文件要求應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，系統(tǒng)、強(qiáng)力推進(jìn)單位內(nèi)控工作。但事實(shí)是在國土資源系統(tǒng)內(nèi)，幾乎沒有單獨(dú)設(shè)置的內(nèi)部控制職能部門。在單位指定的牽頭部門中，大部分是以財(cái)務(wù)部門牽頭居多。而各類內(nèi)部控制制度主要是明確方向，提及具體舉措的不多，實(shí)際操作比較難，協(xié)調(diào)部門間的工作流程更難，財(cái)務(wù)部門很難將內(nèi)部控制工作落實(shí)到位。

4.內(nèi)部控制監(jiān)督考核機(jī)制不到位

目前國土資源系統(tǒng)還沒有建立完善的考核制度，由于考核制度的不健全，無法帶動工作人員的工作熱情，很多工作人員沒有盡到其應(yīng)盡的責(zé)任，對自己的工作不負(fù)責(zé)任，部分員工出現(xiàn)懶散、遲到早退等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了其他員工的積極性。一些員工利用自己的職權(quán)之便謀取私利，主要是由于單位沒有完善的監(jiān)督機(jī)制。即使設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，很多都形同虛設(shè)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，這使得監(jiān)督機(jī)制流于形式。此外，內(nèi)控監(jiān)督的相關(guān)工作人員工作態(tài)度不明確，甚至沒有具體的監(jiān)督責(zé)任人，致使內(nèi)部控制監(jiān)督出現(xiàn)嚴(yán)重不到位的問題，導(dǎo)致了單位員工之間相互包庇以謀取私利的現(xiàn)象，助長了貪污腐敗之風(fēng)，嚴(yán)重影響單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

5.內(nèi)部控制信息化建設(shè)基礎(chǔ)薄弱

國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，目前還沒有建立完善的信息管理系統(tǒng)將國土資源管理的各類經(jīng)濟(jì)活動及內(nèi)部控制流程嵌入單位信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。信息模塊的缺失造成內(nèi)部控制不能達(dá)到規(guī)范要求，不能對業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范化和實(shí)時(shí)化控制。此外，業(yè)務(wù)的各個(gè)軟件之間兼容性缺失，極大降低了不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的資源共享。不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)各自為政缺乏關(guān)聯(lián)，必然影響業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的預(yù)期效果。內(nèi)控信息管理系統(tǒng)的不健全導(dǎo)致不能保證財(cái)務(wù)信息及時(shí)性、準(zhǔn)確性，增加了人為操縱的風(fēng)險(xiǎn)。

二、加強(qiáng)國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)的對策

1.增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識，完善內(nèi)控管理制度

首先，單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)加大對內(nèi)部控制的重視程度，強(qiáng)化單位主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)控知識方面的宣傳培訓(xùn)，使他們能充分認(rèn)識到內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制意識，從而切實(shí)履行起健全本單位內(nèi)部控制的職責(zé)。國土資源系統(tǒng)在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，應(yīng)考慮單位的自身實(shí)際情況。內(nèi)控制度的建立必須符合單位自身業(yè)務(wù)工作的實(shí)際需求，才能保證內(nèi)控制度有效實(shí)施。只有對國土資源系統(tǒng)內(nèi)部情況作出詳細(xì)的分析和判斷，結(jié)合政府頒布的相關(guān)規(guī)范，制定本系統(tǒng)適用的內(nèi)控制度，才能真正將內(nèi)部控制落實(shí)到實(shí)處。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督體系建設(shè)，實(shí)行信息內(nèi)部公開

加強(qiáng)國土資源系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督建設(shè)，強(qiáng)化對單位內(nèi)部各部門的監(jiān)督檢查，對內(nèi)部控制進(jìn)行定期的審核和記錄，方便單位負(fù)責(zé)人通過報(bào)告及時(shí)掌控單位內(nèi)部控制狀況，一旦出現(xiàn)問題能夠有效解決。單位可通過成立專門的內(nèi)部審計(jì)部門，對國土資源管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)工作進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督效用。同時(shí)，多渠道組織內(nèi)審人員培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化內(nèi)審人員的責(zé)任意識，避免內(nèi)部審計(jì)流于形式。另外，信息內(nèi)部公開可以對各種舞弊形成強(qiáng)大壓力。單位可以定期通報(bào)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，或進(jìn)行例行報(bào)告，擴(kuò)大信息公開覆蓋面。

3.重視內(nèi)控評價(jià)結(jié)果，強(qiáng)化績效評價(jià)獎懲制度

內(nèi)部控制實(shí)際上是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的組成部分，是落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求。國土資源系統(tǒng)各單位必須實(shí)行對員工績效的考核，將個(gè)人工作表現(xiàn)與個(gè)人薪酬掛鉤。定期對員工的工作進(jìn)行考核，檢查其是否完成任務(wù)，并對員工的工作質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。對于績效評分較高的員工應(yīng)予以獎勵，評分較低的員工給予相應(yīng)處分，并與職務(wù)升降、職稱評定掛鉤。在評價(jià)方面，把各單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)和執(zhí)行情況好壞作為單位領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核的一項(xiàng)重要績效指標(biāo)，將評價(jià)結(jié)果與目標(biāo)崗位責(zé)任制考核掛鉤，促進(jìn)內(nèi)控制度的全面落實(shí)和有效執(zhí)行。

4.完善信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)

利用信息化手段加強(qiáng)管理是提高內(nèi)控工作科學(xué)性、及時(shí)性和有效性的有力措施。由于國土資源系統(tǒng)信息管理系統(tǒng)還不健全，系統(tǒng)內(nèi)很多單位都還沒有建立信息管理系統(tǒng)的意識。因此，各單位領(lǐng)導(dǎo)層要加強(qiáng)對信息管理系統(tǒng)的重視，樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識，不斷完善事單位內(nèi)部控制體系和內(nèi)部管理機(jī)制。建議頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從內(nèi)控建設(shè)、完善、運(yùn)行和監(jiān)督評價(jià)等全過程、全方位的動態(tài)管理，提高工作效率。開展國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制工作狀態(tài)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，確定若干關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)采集點(diǎn)，利用大數(shù)據(jù)、信息化技術(shù)，及時(shí)掌握系統(tǒng)內(nèi)部控制動態(tài)情況。加大對信息技術(shù)的資金投入，定期對單位員工做好技術(shù)培訓(xùn)。

三、結(jié)語

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)的工程，國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)并不能一蹴而就，需要不斷的補(bǔ)充和完善。不斷加強(qiáng)國土資源系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)，讓其在實(shí)踐和評價(jià)中逐步完善起來，并發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。