徐麗慧

長(zhǎng)江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州 437300

關(guān)于我國(guó)土地使用權(quán)年限若干問(wèn)題的思考

徐麗慧

長(zhǎng)江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州 437300

隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，社會(huì)財(cái)富累積不斷增加，人們開始探索多元化的投資渠道以增加原有財(cái)富的保值增值。土地作為一項(xiàng)有形資產(chǎn)為使用者帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)，土地的附加價(jià)值更加吸引了諸多投資者的目光。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度為社會(huì)主義公有制，這項(xiàng)制度所明確規(guī)定了土地使用年限，而土地使用年限則在一定程度上制約了土地投資市場(chǎng)的發(fā)展，其容易導(dǎo)致投資行為短期化問(wèn)題產(chǎn)生，不利于社會(huì)資源的最大化利用。本文以住宅基地使用年限為例，從我國(guó)現(xiàn)行土地使用權(quán)年限制度特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)我國(guó)土地使用權(quán)年限若干問(wèn)題進(jìn)行探究。

土地使用權(quán)年限；特點(diǎn)；社會(huì)資本；改革策略

法律規(guī)定，土地使用權(quán)是個(gè)人或單位依法使用國(guó)有土地或集體土地的權(quán)利，這種使用權(quán)具體表現(xiàn)為個(gè)人或單位對(duì)土地的占有、使用以及收益分配、有限處分等。據(jù)物權(quán)法規(guī)定，商業(yè)用地使用年限為40年，工業(yè)用地和住宅用地使用年限分別為50年和70年；而當(dāng)前有關(guān)土地使用年限的法律法規(guī)并不十分完善，例如，其對(duì)土地使用期滿之后的續(xù)期方式以及土地被國(guó)家提前征收的補(bǔ)償方式等方面都還缺乏細(xì)致的規(guī)定。由于缺乏完善的土地使用年限法律規(guī)定，造成了較多的土地使用年限法律糾紛。為了保障土地使用者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有(集體)土地資源效益最大化，就需要有關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化和完善相關(guān)土地使用年限法律法規(guī)。

一、現(xiàn)行土地使用權(quán)年限制度分析

(一)土地使用年限制度

據(jù)1990年頒布施行的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用年限最高為70年。其中，居民住宅用地最高使用年限為70年(經(jīng)濟(jì)適用房土地最高使用年限則為50年)；工業(yè)用地、公益性事業(yè)(教育、文化、衛(wèi)生、體育等)用地最高使用年限為50年；商業(yè)用地最高使用年限為40年；綜合用地或其他用地最高使用年限為50年。所有關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出讓、劃撥、抵押等操作均須遵循該項(xiàng)法律文件的規(guī)定。至此，我國(guó)正式明確了土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離、有限期和有償享有土地使用權(quán)的制度。據(jù)自2007年施行的《物權(quán)法》規(guī)定，住宅用地使用年限屆滿時(shí)，自動(dòng)續(xù)期。值得注意的是，這項(xiàng)法律規(guī)定只是明確了住宅用地使用年限屆滿時(shí)，土地使用權(quán)限處理方向；其并沒有就具體的續(xù)期土地使用付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式作出詳細(xì)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》主要是根據(jù)土地用途(收益)來(lái)規(guī)定其最高使用年限的：商業(yè)用地(旅游用地、娛樂用地等)的收益較高，這一類土地投資能夠在較短的周期內(nèi)獲得較高回報(bào)，因而其土地最高使用年限最短；工業(yè)工地，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等公益性用地的投資收益較商業(yè)性用地次之，因而土地最高使用年限相對(duì)較長(zhǎng)；住宅用地的投資收益最小，因而其土地最高使用年限最長(zhǎng)。

(二)土地使用權(quán)年限過(guò)長(zhǎng)的影響

對(duì)我國(guó)土地使用年限的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)土地最高使用年限過(guò)長(zhǎng)這一問(wèn)題。土地最高使用年限過(guò)長(zhǎng)將會(huì)給土地資源利用、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一定的影響，其具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.不利于城市發(fā)展

當(dāng)前我國(guó)正處于一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的速度都在不斷加快。政府是國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的調(diào)控者和引導(dǎo)者，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的速度加快勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致政府的調(diào)控周期縮短。當(dāng)前，我國(guó)城市總體規(guī)劃土地使用年限為20年，而《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定商業(yè)用地、工業(yè)用地或公益性事業(yè)用地、住宅用地的使用最高使用年限分別為40年、50年、70年。由此可見，土地最高使用年限與城市總體規(guī)劃調(diào)整周期相差較為懸殊，這直接導(dǎo)致了土地使用狀況與城市總體規(guī)劃難以協(xié)調(diào)的尷尬局面；同時(shí)，政府想要通過(guò)總體規(guī)劃調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃也將難以為繼。如果政府強(qiáng)制性地提前收回土地使用權(quán)(基于公眾利益考慮)以響應(yīng)總體規(guī)劃調(diào)整，其難免會(huì)浪費(fèi)更多現(xiàn)有資源的浪費(fèi)(此舉也需要政府承擔(dān)高額的補(bǔ)償費(fèi)用)。

2.政府(公共)利益受損

隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展速度的不斷加快，各行業(yè)對(duì)土地資源的需求與利用也日趨增加，土地資源具有大幅度增值的趨勢(shì)。土地資源的快速增值吸引了大批投資者的目光，他們秉承著“投資即受益”的原則，通過(guò)投資獲得了土地的使用權(quán)。值得注意的是，土地增值的主要推動(dòng)者是政府的行政行為(制定了總體土地規(guī)劃、改善土地資源周邊環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等)，為此，土地增值所獲得的投資大部分應(yīng)當(dāng)歸政府所有并用于其他公共服務(wù)中。投資者往往是一次性支付費(fèi)用從而獲得土地使用權(quán)的，政府在土地出讓后的一段時(shí)間中便難以再度調(diào)整土地出讓金，這就導(dǎo)致政府損失了因土地增值而獲得的收益。現(xiàn)階段政府雖然制定了相應(yīng)的土地增值稅制度，但其調(diào)節(jié)土地增值收益的作用可謂是微乎其微?？偟膩?lái)說(shuō)，土地使用最高年限過(guò)長(zhǎng)間接導(dǎo)致了政府收入的減少，而政府收入的減少則會(huì)影響到政府對(duì)各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)的投入以及公共財(cái)政支出，進(jìn)而損害了公共利益。

3.住房問(wèn)題

土地使用最高年限過(guò)長(zhǎng)在一定程度上也影響到人們的住房問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，建筑建筑技術(shù)的提高，房屋設(shè)計(jì)、改造速度逐漸提高，基本上超過(guò)30年的住房即會(huì)被列為改造住房。從改革開放到現(xiàn)在，我國(guó)城市住房平均使用時(shí)長(zhǎng)正逐漸減小(據(jù)《建筑結(jié)構(gòu)可靠度設(shè)計(jì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(GB50068-2001)》規(guī)定，普通房屋使用壽命為50年，住宅為70年，實(shí)際房屋使用壽命平均不到30年)。平均使用壽命為30年的住房卻要土地使用者(房屋所有者)支付長(zhǎng)達(dá)40-70年的費(fèi)用，顯然這是不合理的。同時(shí)，房屋實(shí)際使用壽命與土地使用最高權(quán)限差距過(guò)大也會(huì)導(dǎo)致諸如房屋拆遷、房屋重建以及舊房改造等問(wèn)題產(chǎn)生。此外，土地使用最高年限過(guò)長(zhǎng)在一定程度上刺激了房地產(chǎn)行業(yè)的價(jià)格浮動(dòng)(一般作用為房?jī)r(jià)上升)。雖然政府出臺(tái)了相應(yīng)的政策對(duì)房地房行業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控，但商品房的價(jià)格仍舊居高不下。究其原因，商品房的房?jī)r(jià)受到多個(gè)方面因素的影響，其中一個(gè)重要方面即是房屋成本，房屋成本的重要組成部分之一即是土地價(jià)格。土地使用最高年限過(guò)長(zhǎng)無(wú)疑將導(dǎo)致土地價(jià)格增高，土地價(jià)格的增高又直接導(dǎo)致了商品房?jī)r(jià)格的上升，而這一系列連環(huán)作用的結(jié)果勢(shì)必將會(huì)給購(gòu)房者帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。

二、土地使用年限期滿的續(xù)期方式

據(jù)自2007年施行的《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，住宅用地使用期限屆滿時(shí)，可自動(dòng)續(xù)期。上文已經(jīng)提到，該項(xiàng)規(guī)定只是指明了住宅用地使用年限期滿時(shí)的處理辦法，并沒有就續(xù)期的具體事宜(續(xù)期時(shí)長(zhǎng)、支付標(biāo)準(zhǔn)、支付方式等)作出規(guī)定。根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義公有制原則，當(dāng)土地使用權(quán)年限屆滿時(shí)，土地上的使用權(quán)、土地上的建筑物以及其他附屬物均歸國(guó)家無(wú)償所有。因此，土地使用權(quán)年限對(duì)于房屋所有者具有重要意義，雖然房屋的所有權(quán)是永久的，但土地所有權(quán)卻是有年限的。我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，購(gòu)房者購(gòu)房后享受該房屋的所有權(quán)和房屋所占范圍內(nèi)的土地一定年限的使用權(quán)?；谶@種規(guī)定，當(dāng)土地使用年限屆滿時(shí)，政府有關(guān)部門即可對(duì)該土地(包括土地上的附屬物)進(jìn)行任何形式的處理。這種處理不屬于拆遷補(bǔ)償、應(yīng)急征用的范疇，而是政府依法的行政行為，其不需要為此支付任何費(fèi)用。

在現(xiàn)實(shí)生活中，常見的是因土地使用年限期滿的續(xù)期支付費(fèi)用問(wèn)題。通過(guò)簡(jiǎn)單分析即可得到結(jié)論：土地所有者的土地使用權(quán)限越短，土地所有者從土地上獲得的價(jià)值就越低。同樣的，房屋的價(jià)值也會(huì)隨著房屋的存續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)而降低。相反地，土地由于其本身的資源不可再生性以及外部投資積累性，其價(jià)值將會(huì)呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。土地的使用權(quán)年限是自開發(fā)商取得土地使用證之日開始計(jì)算，購(gòu)房者在購(gòu)房時(shí)，如果開發(fā)商花費(fèi)較多時(shí)間去修建房屋、購(gòu)房者花費(fèi)較多時(shí)間去裝修房屋，那么購(gòu)房者的實(shí)際房屋土地使用權(quán)年限便會(huì)不斷降低。

本文從三個(gè)具體土地使用權(quán)年限屆滿續(xù)期案例出發(fā)進(jìn)行探究。

案例一：溫州有一批房屋土地，其二十年的住宅土地使用權(quán)到期，需要對(duì)該批房屋進(jìn)行二手房交易需要支付較多的土地出讓金(高達(dá)房?jī)r(jià)的三分之一)。而龐大的土地出讓金則在一定程度上制約了住宅土地使用權(quán)到期的二手房交易活動(dòng)的正常開展。

案例二：位于山東青島開發(fā)區(qū)的阿里山小區(qū)的諸多業(yè)主一直倍加關(guān)注房屋土地使用權(quán)問(wèn)題，阿里山小區(qū)的業(yè)主擁有房屋所有權(quán)，但房屋土地使用權(quán)僅有20年。該處房屋土地使用權(quán)于今年6月份即將到期，房屋土地使用權(quán)年限續(xù)期即成為了眾多業(yè)主所倍加關(guān)心的問(wèn)題。當(dāng)?shù)卣块T結(jié)合該處房屋土地的實(shí)際使用情況，擬定了相應(yīng)的房屋土地使用權(quán)年限續(xù)期臨時(shí)解決方案。該項(xiàng)方案規(guī)定，一百平米的住房需要繳納約6萬(wàn)元的費(fèi)用。對(duì)此，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源分局土地處工作人員解釋到：房屋土地使用權(quán)年限屆滿時(shí)將自動(dòng)續(xù)期，但需要房屋所有者提前一年時(shí)間到有關(guān)部門提出土地使用權(quán)續(xù)期的申請(qǐng)，同時(shí)依據(jù)房產(chǎn)證上登記的房屋所占面積按照標(biāo)準(zhǔn)繳納費(fèi)用。此外，如果土地面積與房屋所占面積不一樣，如阿里山小區(qū)，其土地面積大約是建筑面積的60%，按照有關(guān)規(guī)定，100平米的房屋應(yīng)繳納約6萬(wàn)元的續(xù)費(fèi)。

案例三：深圳福田一小區(qū)業(yè)主向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門申請(qǐng)將房屋土地使用年限由50年延長(zhǎng)至70年。該房屋建筑面積約為80平米，房屋土地使用年限延長(zhǎng)共繳納了約4.5萬(wàn)元，平均每平方米房屋約繳納了550元。業(yè)主到當(dāng)?shù)夭块T(深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì))履行相關(guān)手續(xù)后，將該房屋的掛牌價(jià)由原來(lái)的680萬(wàn)元調(diào)整至710萬(wàn)元。自當(dāng)?shù)貙?shí)施新的房屋價(jià)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之后，該小區(qū)房屋每平米評(píng)估價(jià)格為4.4萬(wàn)元，該業(yè)主房屋總價(jià)值約350萬(wàn)元，而該業(yè)主交繳納的房屋土地使用權(quán)續(xù)費(fèi)為4.5萬(wàn)元，約占該房屋評(píng)估總價(jià)的1.2%，由此可見，當(dāng)?shù)卣氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是務(wù)實(shí)且合理的。

就以上三個(gè)案例分析，我國(guó)各地政府在處理房屋土地使用權(quán)續(xù)期的態(tài)度上存在著較大差異，同樣是房屋土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題，溫州需要房屋所有者繳納高達(dá)房?jī)r(jià)三分之一的費(fèi)用，而深圳只需繳納百分之一即可。為此，政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，調(diào)整和完善相應(yīng)的政策規(guī)定。

三、結(jié)論與建議

出現(xiàn)上述情況的主要原因是當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的法律文件對(duì)土地使用權(quán)年限期滿續(xù)期的方式及期內(nèi)收回處理標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。為了切實(shí)維護(hù)國(guó)家和公眾的利益，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下五個(gè)方面出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有的土地使用權(quán)年限政策、法律進(jìn)行完善。

(一)給予土地使用權(quán)年限續(xù)期者一定優(yōu)惠

由于房屋所有者在購(gòu)房時(shí)便投入了較大經(jīng)濟(jì)，如果再令其在房屋土地使用權(quán)年限期滿時(shí)再繳納較多的續(xù)費(fèi)顯然是不合理的。為此，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)細(xì)化土地使用權(quán)年限續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，基于房屋所有者在房屋土地所有權(quán)續(xù)費(fèi)時(shí)一定的優(yōu)惠。該項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與首次轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。值得注意的是，雖然據(jù)有關(guān)規(guī)定，土地所有權(quán)歸國(guó)家(或集體)，在土地使用權(quán)達(dá)到最高年限時(shí)，政府有權(quán)無(wú)償對(duì)該土地上的附屬物進(jìn)行自由處理。但出于實(shí)際情況考慮，對(duì)于土地使用權(quán)年限期滿需要改變土地用途的、或在期內(nèi)收回作其他規(guī)劃使用的土地，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)對(duì)該土地上建筑物(房屋)產(chǎn)權(quán)的所有者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

(二)靈活制定土地使用權(quán)最高年限

在土地使用權(quán)最高年限規(guī)定這一工作上，不能搞“一刀切”工作。土地使用權(quán)最高年限應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地是實(shí)際用途而定，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)據(jù)讓宗土地的實(shí)際狀況、區(qū)域位置、建筑規(guī)模、規(guī)劃用途、權(quán)屬情況等方面綜合考慮。在土地出讓時(shí)，可以土地使用者依據(jù)其開方項(xiàng)目的具體情況自主擬定土地使用權(quán)年限(不得超過(guò)政府規(guī)定的土地使用權(quán)最高年限)并進(jìn)行報(bào)價(jià)。

(三)調(diào)整土地使用權(quán)收費(fèi)方式

對(duì)于土地使用權(quán)出讓年限較長(zhǎng)的情況，政府部門可靈活調(diào)整土地使用權(quán)收費(fèi)方式。例如，政府不一次性向土地使用者收取土地使用權(quán)費(fèi)用，而是每年或若干年收取一次，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)當(dāng)時(shí)的土地用地與土地產(chǎn)生的實(shí)際價(jià)值而定。這樣不僅有利于維護(hù)公共利益(政府能夠繼續(xù)參與到土地增值收益分配的過(guò)程中，將所得收益應(yīng)用于公共事業(yè)建設(shè))，同時(shí)也能夠減輕土地使用者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)(如土地使用者經(jīng)營(yíng)狀況不佳時(shí)。政府可酌情減少收取土地使用權(quán)費(fèi)用)。

(四)根據(jù)土地還原率確定土地使用權(quán)最高年限

對(duì)于土地出讓者來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)其出讓土地所獲得的效益(貨幣)存入銀行時(shí)能夠帶來(lái)與其租地時(shí)一樣的收入，其才愿意出讓土地。土地還原率的計(jì)算公式為：土地還原率=土地年純收益/土地價(jià)格。政府有關(guān)部門可根據(jù)土地還原率確定或調(diào)整土地使用權(quán)的最高年限，這有利于土地投資者在土地投資中獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益(與將資金存放至銀行所得收益——利息相比)。

(五)嚴(yán)肅和完善法律，加強(qiáng)宣傳

法律作為規(guī)范政府和公民行為的有力手段，必須體現(xiàn)其嚴(yán)肅性。當(dāng)前部分地區(qū)的土地使用權(quán)年限政策、法律有“朝令夕改”之勢(shì)，其難以發(fā)揮法律的本質(zhì)作用。同時(shí)，為了更加妥善的處理和解決各種土地使用權(quán)法律糾紛，需要政府完善法律、細(xì)化規(guī)定，促成事事“有法可依、違法必究”的格局，以切實(shí)維護(hù)公眾合法權(quán)益。同時(shí)，許多人們對(duì)現(xiàn)行的土地使用權(quán)年限相關(guān)政策法規(guī)還不十分了解，甚至部分人還沒有形成明確的土地使用權(quán)年限，這給政府部門在開展工作的過(guò)程中帶來(lái)了一定的阻礙。為此，政府部門應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)肅和完善法律制度的同時(shí)，加強(qiáng)宣傳，使公共了解相關(guān)法律知識(shí)、遵守法律規(guī)定。

[1]欒林蕊.論土地使用權(quán)期滿后房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的沖突[D].山東大學(xué)法學(xué)院，2012：1-3.

[2]殷琳.土地使用權(quán)年限對(duì)土地增值的影響[J].城市開發(fā)，2003(8)：41-45.

[3]王直民.對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓年限問(wèn)題的探討[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012(4)：251-253.

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2095-4379-(2017)22-0013-03

徐麗慧(1990-)，女，漢族，湖北武漢人，長(zhǎng)江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：中國(guó)法制化建設(shè)。