宋家明 米曉健

對完善農(nóng)民合作社法律制度的思考

宋家明 米曉健

2007年7月開始實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱農(nóng)民合作社法），對促進(jìn)我市農(nóng)民合作社的健康發(fā)展起到了重要保障促進(jìn)作用。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，發(fā)揮法律的引領(lǐng)保障作用，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委啟動(dòng)了法律修訂程序。為修改好這部法律，市人大農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)進(jìn)行了深入調(diào)研，提出了修訂完善的有關(guān)建議。

一、農(nóng)民合作社法在天津?qū)嵤┑幕厩闆r

農(nóng)民合作社法頒布后，市委、市人大常委會(huì)、市政府高度重視，加強(qiáng)對法律實(shí)施的組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛開展宣傳，召開工作會(huì)議，下發(fā)指導(dǎo)意見，制定地方配套法規(guī)和扶持政策，深入推進(jìn)法律的貫徹實(shí)施。

1、制定配套規(guī)定，頒布實(shí)施《天津市農(nóng)民專業(yè)合作社促進(jìn)條例》。農(nóng)民合作社法實(shí)施后，市委、市政府加大貫徹落實(shí)力度，先后制定了《天津市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民合作社登記暫行辦法》《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社發(fā)展的試行意見》《農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社章程》等文件，推動(dòng)指導(dǎo)農(nóng)民合作社發(fā)展。市人大常委會(huì)于2014年制定并實(shí)施了《天津市農(nóng)民專業(yè)合作社促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》按照“發(fā)展、規(guī)范、扶持、提升”的原則，對合作社的管理體制、設(shè)立規(guī)范、出資和分配方式、支持措施等內(nèi)容做出了明確規(guī)定，為我市農(nóng)民合作社健康發(fā)展提供了法制保障。截至2016年底，全市工商登記注冊農(nóng)民合作社達(dá)到11365家，是2013年的2.2倍；成員總數(shù)約25.2萬戶，是2013年的1.7倍；資產(chǎn)總額約365.1億元，是2013年的2.6倍，農(nóng)民合作社呈現(xiàn)出快速發(fā)展的良好態(tài)勢。

2、積極引導(dǎo)農(nóng)民合作社開展規(guī)范化建設(shè)。近年來，市政府及相關(guān)部門與時(shí)俱進(jìn)，因勢利導(dǎo)，推動(dòng)我市農(nóng)民合作社實(shí)現(xiàn)了從重視數(shù)量增長到數(shù)量、質(zhì)量并重的轉(zhuǎn)變。2012年，市政府召開農(nóng)民合作社工作座談會(huì)，總結(jié)交流農(nóng)民合作社發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，研究存在的問題和促進(jìn)發(fā)展措施。2016年，印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民合作社提質(zhì)增效工作的通知》，指導(dǎo)有農(nóng)業(yè)的區(qū)通過強(qiáng)化指導(dǎo)、扶持服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民合作社健全規(guī)章制度、完善運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)民主管理。通過開展提質(zhì)增效工作，農(nóng)民合作社的規(guī)范化建設(shè)水平進(jìn)一步提升，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展活力和服務(wù)帶動(dòng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，運(yùn)營質(zhì)量不斷提升。

3、深入開展農(nóng)民合作社創(chuàng)建活動(dòng)。我市制定了市級(jí)農(nóng)民合作社和市級(jí)農(nóng)民合作社示范社標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)五年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深入開展市級(jí)農(nóng)民合作社和市級(jí)農(nóng)民合作社示范社創(chuàng)建活動(dòng)的通知》，在全市有農(nóng)業(yè)的區(qū)組織開展了市級(jí)農(nóng)民合作社和市級(jí)農(nóng)民合作社示范社創(chuàng)建活動(dòng)，培育認(rèn)定了一批農(nóng)民合作社典型，起到了“撥亮一盞燈，照亮一大片”的示范帶動(dòng)作用。截至2016年底，累計(jì)培育認(rèn)定市級(jí)農(nóng)民合作社522家，其中市級(jí)農(nóng)民合作社示范社149家。有71家農(nóng)民合作社被農(nóng)業(yè)部等國家九部門認(rèn)定為國家級(jí)農(nóng)民合作社示范社。

4、積極培育合作社人才隊(duì)伍。我市高度重視農(nóng)民合作社人才隊(duì)伍建設(shè)，建立了市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)約400人的農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍，制定了《天津市農(nóng)民合作社輔導(dǎo)員考核暫行辦法》，明確了合作社輔導(dǎo)員的職責(zé)和考核、獎(jiǎng)勵(lì)措施；印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人、財(cái)會(huì)人員和輔導(dǎo)員三年免費(fèi)培訓(xùn)行動(dòng)計(jì)劃方案的通知》，開展了對農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人、財(cái)會(huì)人員和輔導(dǎo)員在法律法規(guī)、規(guī)范化運(yùn)營、財(cái)務(wù)管理、品牌培育與營銷等專題培訓(xùn)。2014年至2016年，共組織培訓(xùn)4600人次，逐步建設(shè)了一支懂政策、善經(jīng)營、會(huì)管理的帶頭人隊(duì)伍，一支懂制度、會(huì)理財(cái)、精核算的財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍，一支懂理論、精業(yè)務(wù)、有責(zé)任心的合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍。

5、積極開展財(cái)政扶持。自2012年以來，我市連續(xù)五年制定了《農(nóng)民合作社財(cái)政扶持項(xiàng)目申報(bào)指南》，明確了扶持范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)和資金用途要求。重點(diǎn)開展以下扶持：一是扶持市級(jí)農(nóng)民合作社和市級(jí)農(nóng)民合作社示范社開展標(biāo)準(zhǔn)化、無害化生產(chǎn)，品牌培育建設(shè)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)；二是扶持規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)、帶動(dòng)范圍較廣、利益聯(lián)結(jié)緊密的服務(wù)型農(nóng)民合作社開展投入品供應(yīng)建設(shè)、田間耕作建設(shè)和產(chǎn)品加工銷售能力建設(shè)；三是扶持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、規(guī)范程度高、帶動(dòng)范圍廣、經(jīng)營實(shí)力強(qiáng)、銷售服務(wù)優(yōu)的合作社開展?fàn)I銷體系和品牌建設(shè)。2012年—2016年，市級(jí)財(cái)政累計(jì)投入約1.1億元，扶持了180家農(nóng)民合作社改善了生產(chǎn)經(jīng)營條件，延長了產(chǎn)業(yè)鏈條，服務(wù)和帶動(dòng)能力進(jìn)一步提升。

二、實(shí)施農(nóng)民合作社法存在的問題

十年來，我市農(nóng)民合作社取得了長足發(fā)展，在推進(jìn)“三權(quán)分置”，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)農(nóng)民增收中發(fā)揮了重要作用。但也面臨一些新問題，需要通過完善法律制度和政策措施給予解決，主要包括：

1、農(nóng)民合作社總體水平不高。存在著辦社范圍窄，規(guī)模小，發(fā)展水平低，服務(wù)帶動(dòng)能力、競爭能力相對較弱的問題，多數(shù)農(nóng)民合作社仍以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，盈利能力、品牌創(chuàng)建能力不強(qiáng)。缺乏高水平的技術(shù)、營銷和管理人才。

2、農(nóng)民合作社內(nèi)部治理不夠規(guī)范。合作社成員界線模糊，盈余分配機(jī)制有待完善，普通成員的民主權(quán)利體現(xiàn)不夠充分。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益機(jī)制沒有完全形成。

3、農(nóng)民合作社聯(lián)合社的法律地位有待明確。聯(lián)合社設(shè)立的組織結(jié)構(gòu)、成員制度、治理結(jié)構(gòu)、盈余分配、扶持政策等需要給予明確和規(guī)范。

4、農(nóng)民合作社發(fā)展資金不足。合作社發(fā)展中面臨著貸款難、融資難、保險(xiǎn)難、擔(dān)保難等金融問題亟待解決。

三、對促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展，修訂完善農(nóng)民專業(yè)合作社法相關(guān)問題的有關(guān)建議

1、加強(qiáng)扶持，促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展壯大?，F(xiàn)階段的農(nóng)民合作社多數(shù)仍以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，經(jīng)營范圍窄、產(chǎn)業(yè)鏈短，其發(fā)展依然受到農(nóng)業(yè)資源、自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、國內(nèi)國際農(nóng)產(chǎn)品市場供求等多重因素影響。因此，要拓寬農(nóng)民合作社的業(yè)務(wù)范圍，克服合作社生產(chǎn)經(jīng)營上規(guī)模小、品種單一等弊端，向多產(chǎn)業(yè)、復(fù)合型合作社方向發(fā)展；要統(tǒng)籌現(xiàn)有面向“三農(nóng)”的資金，集中投向農(nóng)民合作社，解決目前扶持政策撒“芝麻鹽”，扶持效果不突出的問題；要支持符合條件的農(nóng)民合作社承擔(dān)涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，促進(jìn)合作社自我發(fā)展壯大的能力；土地部門要按照中央的要求，對農(nóng)民合作社生產(chǎn)經(jīng)營所需的配套用地按照農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行管理，解決合作社生產(chǎn)經(jīng)營配套用地難問題；水利、電力部門要對合作社生產(chǎn)用水用電，按照農(nóng)業(yè)用水用電價(jià)格對待，降低農(nóng)民合作社生產(chǎn)經(jīng)營成本；人力資源社保部門要制定鼓勵(lì)人才流向農(nóng)民合作社的機(jī)制，對在合作社工作的技術(shù)、管理經(jīng)營人才在社會(huì)保障、職稱評定中，應(yīng)給予和其他企業(yè)相同的對待；稅務(wù)部門要抓好對農(nóng)民合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、加工、服務(wù)等方面稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)。政府管理部門在扶持農(nóng)民合作社的發(fā)展中，既要扶持初創(chuàng)期的合作社，更要鼓勵(lì)有規(guī)模、有水平、帶動(dòng)農(nóng)民致富能力強(qiáng)的合作社。既要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型的合作社，也要鼓勵(lì)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的合作社，更要鼓勵(lì)發(fā)展三次產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)交叉的復(fù)合型農(nóng)民合作社、聯(lián)合社，使農(nóng)民合作社提質(zhì)增效，發(fā)展壯大，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富上發(fā)揮更大作用。

基于上述考慮，在法律修訂中建議增加以下內(nèi)容：一是修訂法律的名稱，拓寬農(nóng)民合作社的范圍，刪除農(nóng)民專業(yè)合作社的“專業(yè)”二字，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的使用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營、農(nóng)民民間工藝及制品、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)與經(jīng)營等，納入農(nóng)民合作社的設(shè)立范圍，促進(jìn)農(nóng)民合作社由農(nóng)業(yè)的產(chǎn)中向產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)延伸，由一產(chǎn)向一二三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村的涉農(nóng)工程建設(shè)，同等條件下由農(nóng)民合作社優(yōu)先承擔(dān)的規(guī)定。三是增加農(nóng)民合作社農(nóng)機(jī)存放、農(nóng)作物晾曬儲(chǔ)存、秸稈存放等用地按照農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行管理的內(nèi)容。四是增加農(nóng)民合作社用水用電按照農(nóng)業(yè)用水用電價(jià)格收取費(fèi)用的內(nèi)容。五是增加農(nóng)民合作社引進(jìn)的技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營管理人員，人力社保部門應(yīng)當(dāng)允許所在的合作社為其繳納“五險(xiǎn)一金”，在職稱評定上和其他企業(yè)和組織享有同等權(quán)利的內(nèi)容。六是增加市場監(jiān)管部門在辦理農(nóng)民合作社登記中不再強(qiáng)調(diào)合作社的專業(yè)屬性，對農(nóng)民土地股份合作社和具有多種經(jīng)營形式的復(fù)合型農(nóng)民合作社予以登記。

2、完善內(nèi)部管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)成員積極性。要在完善農(nóng)民合作社法基本框架和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民合作社更多的自主權(quán)。應(yīng)在總結(jié)近年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)以制定更加完善的農(nóng)民合作社章程為核心的自我管理約束機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)合作社成員的積極性，促進(jìn)合作社的發(fā)展壯大。要科學(xué)界定農(nóng)民合作社農(nóng)民成員身份。要清晰合作社成員的產(chǎn)權(quán)及價(jià)值評估，明確收益分配的方法。要明確合作社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理地設(shè)置理事長、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部管理機(jī)制作用。要嚴(yán)格落實(shí)“一人一票”在管理表決中的民主作用，加強(qiáng)政府部門對合作社章程執(zhí)行的檢查與監(jiān)督，防止農(nóng)民合作社理事長、龍頭企業(yè)成員擅自決策侵害成員權(quán)益問題的發(fā)生。要構(gòu)建有效的利益鏈接機(jī)制，建立合作社成員利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，防止成員負(fù)贏不負(fù)虧的現(xiàn)象，保持農(nóng)民合作社的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。要建立科學(xué)的盈余分配制度，有效解決部分管理人員無交易額、但對合作社發(fā)展貢獻(xiàn)較大的分配問題。

因此，在法律修訂中應(yīng)當(dāng)增加以下內(nèi)容：一是明確政府主管部門要加強(qiáng)對農(nóng)民合作社章程制定的指導(dǎo)，不斷完善農(nóng)民合作社章程示范樣本，明確合作社的設(shè)立、生產(chǎn)經(jīng)營管理活動(dòng)、分配、合并、撤銷由合作社章程決定的內(nèi)容。二是增加政府主管部門加強(qiáng)對農(nóng)民合作社章程落實(shí)情況的檢查與指導(dǎo)，受理合作社成員對違反合作社章程行為的投訴，并進(jìn)行調(diào)查處理的內(nèi)容。三是增加農(nóng)民合作社成員與本社的交易量（額）較少或者沒有交易量的農(nóng)民合作社成員，其可分配盈余按照章程規(guī)定或者經(jīng)全體成員同意的辦法返還或分配的規(guī)定，體現(xiàn)農(nóng)民合作社民辦、民管、民受益的性質(zhì)。

3、促進(jìn)農(nóng)民合作社的聯(lián)合，不斷提高合作社自我發(fā)展的能力水平。要順應(yīng)農(nóng)民合作社做大做強(qiáng)的趨勢，解決目前合作社小、散、弱的問題，采取有效的引領(lǐng)促進(jìn)措施，助推合作社適時(shí)走向聯(lián)合發(fā)展?；舅悸肥牵汗膭?lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型合作社與加工型、銷售型合作社聯(lián)合，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷型合作社的發(fā)展，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加合作社的盈利水平。鼓勵(lì)服務(wù)型合作社與生產(chǎn)型合作社聯(lián)合，提高服務(wù)與生產(chǎn)的融合程度，促進(jìn)合作社生產(chǎn)能力和質(zhì)量水平的提高。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社的對接，發(fā)揮龍頭企業(yè)在資金、技術(shù)、人才、營銷網(wǎng)絡(luò)、品牌上的優(yōu)勢和農(nóng)民合作社農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)勢，加速合作社的做大做強(qiáng)。在扶持政策上可以把現(xiàn)有的扶持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)、旅游生態(tài)村、農(nóng)田水利等鼓勵(lì)資金捆綁使用，扶持聯(lián)合社的發(fā)展。對京津冀跨地區(qū)成立的農(nóng)民合作社，實(shí)行雙向共同扶持，推動(dòng)農(nóng)民合作社通過聯(lián)合實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。

因此，在法律修訂中，一是應(yīng)明確兩個(gè)以上的農(nóng)民合作社可以成立農(nóng)民合作社聯(lián)合社。農(nóng)民合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所，有聯(lián)合社全體成員制定并通過的章程。二是要明確農(nóng)民合作社聯(lián)合社應(yīng)依法進(jìn)行登記，取得法人資格，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，登記類型為農(nóng)民合作社聯(lián)合社。三是要明確鼓勵(lì)和支持聯(lián)合社設(shè)立的資金、稅收等扶持政策。四是應(yīng)增加對農(nóng)民合作社聯(lián)合社沒有做出特別規(guī)定的，適用于本法對農(nóng)民合作社的一般規(guī)定，即對農(nóng)民合作社的一切鼓勵(lì)促進(jìn)措施都適用于聯(lián)合社。

4、解決農(nóng)民合作社資金瓶頸，促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展。要把解決農(nóng)民合作社發(fā)展面臨的資金短缺，貸款難、融資難、擔(dān)保難等問題作為促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展的重要措施和手段。一是要實(shí)施農(nóng)民合作社內(nèi)部的資金互助，允許合作社、聯(lián)合社成員通過內(nèi)部集資的形式獲取生產(chǎn)經(jīng)營資金，以解決發(fā)展資金困難問題。二是政府對農(nóng)民合作社貸款實(shí)行貼息政策，引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)民合作社。三是引入龍頭企業(yè)，按照龍頭企業(yè)帶來資金的多少賦予成員資格和成員表決權(quán)份額，促進(jìn)龍頭企業(yè)向合作社投入更多的資金。四是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要優(yōu)先為農(nóng)民合作社的生產(chǎn)經(jīng)營提供保險(xiǎn)措施。五是各級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司要為農(nóng)民合作社貸款融資提供優(yōu)先擔(dān)保，促進(jìn)社會(huì)資本流向農(nóng)民合作社。

因此，在法律的修訂中，一是應(yīng)增加經(jīng)縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)，農(nóng)民合作社可以在生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，依法開展內(nèi)部信用合作，進(jìn)行成員之間的資金互助活動(dòng)內(nèi)容。二是增加縣級(jí)以上人民政府對符合條件的合作社貸款實(shí)行政府貼息政策。三是增加鼓勵(lì)龍頭企業(yè)將資金投向農(nóng)民合作社，可按照投入資金額確定龍頭企業(yè)在合作社的表決權(quán)票數(shù)內(nèi)容。四是增加保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要為農(nóng)民合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)行優(yōu)先保險(xiǎn)的規(guī)定。五是增加農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)對符合條件的農(nóng)民合作社貸款項(xiàng)目優(yōu)先提供擔(dān)保的內(nèi)容。

（作者分別為市人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村辦公室副主任，綜合處副處長）