范 茜

中共邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422206

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邵陽市法治建設(shè)測評指標(biāo)體系的優(yōu)化分析

邵陽市第十一次黨代會(huì)“推進(jìn)法治邵陽建設(shè)”市委市政府委托課題的階段性成果之一。

范 茜

中共邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422206

一般認(rèn)為，法治是一種客觀存在的治國理念，其具有抽象性和籠統(tǒng)性，所以學(xué)術(shù)研究上鮮有學(xué)者用數(shù)據(jù)去進(jìn)行衡量，他們大多用主觀思辨的方法來研究法治進(jìn)程中所出現(xiàn)的矛盾與問題。中共十八屆四中全會(huì)，習(xí)總書記在全面推進(jìn)法治中國的進(jìn)程中首次提出了建設(shè)法治GDP即法治指數(shù)的治理理念，用法治指數(shù)來衡量政府法治建設(shè)是否得當(dāng)。在法治治理上習(xí)總書記首次將辯證思維轉(zhuǎn)為定量研究的方法拉開帷幕。

法治建設(shè)；指標(biāo)體系；法治政府

一、構(gòu)建邵陽市法治建設(shè)測評指標(biāo)體系的可行性分析

(一)理論層面

定量研究的方法是社會(huì)學(xué)最重要的一種研究方法，其優(yōu)越性表現(xiàn)在定量研究的方法具有探索性、診斷性和預(yù)測性，因此，用定量研究的方法研究法治建設(shè)有助于研究者更直觀、更有效的推進(jìn)政法的法治建設(shè)與發(fā)展。其次，定量研究的方法可以為我們在研究的過程中提供大量真實(shí)有效的數(shù)據(jù)，調(diào)查者通過數(shù)據(jù)的甄別與處理，總結(jié)與歸納，發(fā)現(xiàn)政府法治建設(shè)進(jìn)程中存在的問題，并針對問題及時(shí)提出解決方法。

(二)實(shí)踐層面

迄今為止，對于法治建設(shè)測評指標(biāo)體系的研究的地方政府越來越多。比如香港政府在2005年就開始了建立香港法治政府的研究，后來其制定的評價(jià)體系成為比較香港和其他社會(huì)法治發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)美國非營利性機(jī)構(gòu)“世界正義工程”(World Justice Project)6月2日發(fā)布的“2015年世界正義工程法治指數(shù)”(2015 World Justice Project Rule of Law Index)、中國香港地區(qū)法治指數(shù)為0.76，在全球排名第17位，高于排名第19位的美國。①2006年，余杭就在全國率先通過法治量化評估體系，探索區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化新路。②建立法治建設(shè)測評體系已經(jīng)成為法治中國法治政府建設(shè)的進(jìn)程中必然不可缺少的一個(gè)程序。同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)+的不斷拓展，法治建設(shè)測評指標(biāo)體系中的數(shù)據(jù)大多數(shù)可以直接從聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)部門獲得，而對于一些稀缺的數(shù)據(jù)，則可以重新建立數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享。因此，法治建設(shè)評測指標(biāo)體系化完全有可能。

(三)自身層面

2016年9月，龔文密書記在第十一次黨代會(huì)上提出“法治是治國理政的基本方式，也是增創(chuàng)邵陽發(fā)展新優(yōu)勢的重要內(nèi)容。要運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，努力探索法治社會(huì)建設(shè)的規(guī)律和方法，為全面建成小康邵陽提供堅(jiān)實(shí)的法律和制度保障?！?016年12月22日，龔文密書記主持召開主題為《認(rèn)真落實(shí)中央省委要求科學(xué)謀劃明年改革重點(diǎn)》的市委全面生化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議，會(huì)議通過了《邵陽市貫徹落實(shí)<法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015——2010年)>的實(shí)施方案》，要求扎實(shí)推進(jìn)七項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。彰顯了邵陽市政府高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、認(rèn)真落實(shí)，積極采取措施推進(jìn)依法行政工作，推動(dòng)法治政府建設(shè)的決心。

二、法治邵陽指標(biāo)評價(jià)體系的構(gòu)建

(一)設(shè)計(jì)原則

1.行政法治化原則

我國行政法中有一條最基本的原則就是依法行政，依法行政是依法治國基本方略的重要內(nèi)容，是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。依法行政也是市場經(jīng)濟(jì)體制條件下對政府活動(dòng)的要求是政治、經(jīng)濟(jì)及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。③依法行政有利于保障人民的合法權(quán)益，有利于制約公權(quán)力的濫用，有利于推進(jìn)地方的法治建設(shè)進(jìn)程。有的學(xué)者認(rèn)為社會(huì)主義行政法治理念的內(nèi)容包括法治行政、服務(wù)行政、公幵行政、民主行政、公正行政、誠信行政、效能行政和責(zé)任行政八個(gè)方面的內(nèi)容④。這其實(shí)體現(xiàn)的就是構(gòu)建法治政府的基本要求。

2.標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、具體地域具體分析的原則

法治指標(biāo)體系只能說是一種推進(jìn)法治邵陽建設(shè)的手段，其最終的落腳點(diǎn)還是應(yīng)該落在整個(gè)城市的法治理念的提升，整個(gè)城市的法治安全。建立法治指標(biāo)體系非常重要，可以將看不見的東西轉(zhuǎn)為可以用數(shù)據(jù)衡量的標(biāo)準(zhǔn)，但是測評結(jié)果出來后，我們要具體情況具體分析。找出各縣市存在問題的病癥并且對癥下藥，這樣才能真正的調(diào)動(dòng)從上至下各個(gè)階層的積極性。其它呢，在指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程中，設(shè)計(jì)者應(yīng)該盡量做到差異性與同一性相互統(tǒng)一。

(二)法治邵陽指標(biāo)評價(jià)體系的構(gòu)建的流程

1.調(diào)研論證

在研究的過程中，筆者深入研究了《法治湖南建設(shè)綱要》和《邵陽市貫徹落實(shí)<法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015——2010年)>的實(shí)施方案》，在此基礎(chǔ)上，吸取相關(guān)省份推進(jìn)法治政府指標(biāo)體系研究的已有成果，結(jié)合邵陽市的政治、經(jīng)濟(jì)、法治情況，并向相關(guān)部門調(diào)查研究，開展座談會(huì)，問卷調(diào)查，初步擬定了符合邵陽實(shí)際情況的法治指標(biāo)體系。

2.明確功能定位

中國政法大學(xué)法學(xué)教授馬懷德就提出了一個(gè)觀點(diǎn)：法治GDP比經(jīng)濟(jì)GDP更重要。針對全社會(huì)法治觀念不強(qiáng)，公務(wù)人員法律意識(shí)淡漠的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)盡早確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評價(jià)體系，即“法治GDP”，來保證法律的實(shí)施。⑤如果將法治指標(biāo)融入績效考核中，與當(dāng)?shù)氐母刹靠己讼鄴煦^，那么法治建設(shè)的進(jìn)程將更前進(jìn)一步。概括起來來看，法治指數(shù)的功能包括評價(jià)功能、引導(dǎo)功能、預(yù)測功能、激勵(lì)功能，最高層次的激勵(lì)理論就是自我實(shí)現(xiàn)，制定好法治指標(biāo)體系后，各個(gè)基層政府都得橫向進(jìn)行對照，有對照就有差距，有差距就會(huì)有獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，所以更加有利于推動(dòng)各基層政府真正落實(shí)推行法治政法的決心，更加成為基層政府推行法治政府的動(dòng)力。

3.明確框架與基本項(xiàng)目

一個(gè)完整的指標(biāo)體系應(yīng)包含指導(dǎo)思想、基本原則、考核測算方法、體系框架和內(nèi)容等方面。⑥前文已經(jīng)對指導(dǎo)思想、基本原則進(jìn)行了闡述，這里不再重復(fù)講述。下面筆者將詳細(xì)介紹考核的框架。本文設(shè)計(jì)的框架主要由以下兩個(gè)大的方面構(gòu)成：一是從法治的主體要素來看；二是法治的內(nèi)容來看。這兩個(gè)方面的內(nèi)容，既是對法治建設(shè)實(shí)施主體的反應(yīng)，更是對法治建設(shè)如何開展的覆蓋。當(dāng)然，前文中筆者提出看一個(gè)差異化原則，所以地方政府在執(zhí)行的過程中，可以適當(dāng)調(diào)整措施與得分的比重，以便實(shí)現(xiàn)更廣泛的公平。總體來講，這個(gè)框架應(yīng)該是不能改變的，是藍(lán)本，是一級指標(biāo)，應(yīng)該體系法治政府的衡量水準(zhǔn)。在選擇指標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)該權(quán)衡而量之，去掉沒有價(jià)值的指標(biāo)，保留有價(jià)值的指標(biāo)。衡量其在測評過程中的分量，運(yùn)用調(diào)查法、第三方評估的方法、分類別的分析方法，來確定法治考核指標(biāo)。

4.指標(biāo)篩選與體系構(gòu)建

根據(jù)筆者的前期調(diào)研，有必要迅速構(gòu)建法治指標(biāo)體系來推進(jìn)法治邵陽的建設(shè)。筆者制定的法治邵陽指標(biāo)體系劃分了三個(gè)一級指標(biāo)，一級指標(biāo)下構(gòu)建了11個(gè)二級指標(biāo)，二級指標(biāo)下面繼續(xù)劃分為42個(gè)三級指標(biāo)，三級指標(biāo)繼續(xù)細(xì)化為近百個(gè)四級指標(biāo)。除開常規(guī)指標(biāo)，筆者考慮到本市的具體情況，選取了一些特色指標(biāo)。而且這一部分的權(quán)重不應(yīng)該太高，重點(diǎn)還是應(yīng)該放在通過的法治考核指標(biāo)指數(shù)。本報(bào)告涉及的邵陽法治指標(biāo)體系，總分為100分，其中，常規(guī)指標(biāo)為90分，特色指標(biāo)占10分。在考核的過程中，考核者和被考核者可以充分發(fā)揮主動(dòng)性，以達(dá)到考核績效的最理想化。

其次，法治邵陽的長期性和艱巨性決定了考核指標(biāo)必須量化，而不應(yīng)該只是一句口號(hào)，籠統(tǒng)的評價(jià)。所以，在設(shè)計(jì)第三級指標(biāo)時(shí)，筆者設(shè)計(jì)了分值，考核者應(yīng)該嚴(yán)格按照指標(biāo)進(jìn)行打分與核定級別。比如在二級指標(biāo)加快法治政府建設(shè)下的三級指標(biāo)深化行政管理體制改革之下，筆者設(shè)立了五項(xiàng)打分標(biāo)準(zhǔn)，①探索實(shí)行只能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制;②穩(wěn)步推進(jìn)強(qiáng)具擴(kuò)權(quán)改革;③深化行政審批制度改革，規(guī)范減少下放審批權(quán);④實(shí)行政府機(jī)構(gòu)制度的法制化;⑤推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。每一項(xiàng)為1分，這個(gè)指標(biāo)總分值五分。

5.評分依據(jù)及等級的確定

鑒于評分系統(tǒng)的復(fù)雜性，每個(gè)指標(biāo)都要展開打分，所以筆者將邵陽市的法治評價(jià)等級劃分5個(gè)等級，A、A+、B、C、D，其中A+為非常優(yōu)秀(≥90分)，A為優(yōu)秀(≥80分)，B等級(≥70)介于A與C之間為中等。C等級(≥60為合格)D等級(≤60)為不合格。測評者在測評的過程中要始終秉著評分依據(jù)確定其所考核的地區(qū)處在哪個(gè)等級，并且必須說明定層級的原因，不能想當(dāng)然，想怎么打分就怎么打分。

6.征求意見、試評

指標(biāo)體系建立后，可以委托相關(guān)調(diào)研機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)測評，在測評的過程中，征求民意，不斷完善評估體系。最后形成完整的，科學(xué)性的，可操作性的、準(zhǔn)確的衡量指標(biāo)系統(tǒng)，最后為法治邵陽建設(shè)添光加彩。

三、結(jié)論

我國從十一屆三中全會(huì)開始就提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”依法治國的方針，時(shí)過三十年，十八屆四中全國以全面推進(jìn)依法治國為中心，法治政府的的目標(biāo)正在一步一步的走進(jìn)，正在逐步完善之中。在筆者看來，法治不應(yīng)該是一句口號(hào)，而應(yīng)落實(shí)在具體的行動(dòng)中去，而是應(yīng)該讓老百姓所認(rèn)可。所以，推進(jìn)法治中國的進(jìn)程，量化考核指標(biāo)勢在必行，量化考核不僅能夠擺脫人治思維，更重要的是量化考核能夠成為法治政府建設(shè)的新起點(diǎn)、新方式。

[ 注 釋 ]

①2015全球法治指數(shù)出爐：看排名新西蘭還很挺正義的[EB/OL].http：//news.skykiwichina.com/na/zh/2015-06-18/199967.shtml.

②<法制日報(bào)>頭版報(bào)道余杭運(yùn)用“法治指數(shù)”推進(jìn)區(qū)域法治建設(shè)工作[EB/OL].http：//www.zjsft.gov.cn/art/2016/1/6/art_15_61965.html.

③百度詞條：依法行政[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url

=ikbU9FLnE-oNL9KR18Lgve1IYBqsoRqQyo9auL4hmwqH7UwIChH

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④溫家寶全面推進(jìn)依法行政.努力建設(shè)法治政府[N].光明日報(bào)，2004-7-6(1).

⑤馬懷德.設(shè)立“法治GDP”推動(dòng)行政法治[N].檢察日報(bào)，2013-04-03.

⑥徐成.地方政府行政法治指標(biāo)評價(jià)體系構(gòu)建研究[D].東北大學(xué)，2012.

范茜(1981-)，女，邵陽隆回人，中共邵陽市委黨校法學(xué)教研部，講師，研究方向：法社會(huì)學(xué)。

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2095-4379-(2017)15-0065-02