李 玲

云南財經(jīng)大學，云南 昆明 650221

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淺析我國食品安全監(jiān)管法律問題

李 玲

云南財經(jīng)大學，云南 昆明 650221

“民以食為天，食以安為先”。食品安全是重大的民生問題，直接關(guān)系人民生活質(zhì)量與身體健康。近年來，中國食品安全問題層出不窮，頻頻出現(xiàn)的重大食品安全事件一次又一次的挑戰(zhàn)著群眾的心理底線。導致這一現(xiàn)狀的原因很多，但食品安全監(jiān)管存在嚴重瑕疵是其重要根源。對此，不斷加強食品安全監(jiān)管，保證人民群眾飲食安全成為了人們關(guān)注的焦點。

食品安全；食品安全監(jiān)管；食品安全法

一、引言

近年來，食品安全問題不斷出現(xiàn)，例如地溝油、奶粉中的三聚氰胺等都引起了廣大人民群眾的重視，也引起了政府部門的高度重視。食品安全問題使公眾對食品安全的擔憂以及中國食品監(jiān)管部門的質(zhì)疑越來越多。不斷暴露的體制問題和道德缺失，也向全社會發(fā)出了預(yù)警信號。所以，健全法律保障，轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，不斷提升食品安全監(jiān)管績效成為了當務(wù)之急。

二、食品安全監(jiān)管相關(guān)理論

(一)食品安全監(jiān)管的概念

食品安全監(jiān)管因環(huán)節(jié)、主體不同而有狹義與廣義之分。從狹義上講，食品安全監(jiān)管是指國家機關(guān)的相關(guān)部門對食品安全與否進行監(jiān)督管理。從廣義上講，食品安全監(jiān)管則是指國家機關(guān)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、消費者以及其他組織對食品質(zhì)量安全的監(jiān)督和管理。本文是從狹義方面對食品安全監(jiān)管進行論述的，強調(diào)的是國家機關(guān)作為主體一方對食品的安全性進行監(jiān)督與管理。

(二)食品安全監(jiān)管的特征

第一，食品安全監(jiān)管具有強制性。以國家強制力為保障，支撐監(jiān)管措施的有效施行，保證執(zhí)法的公平公正。第二，食品安全監(jiān)管具有全面性。第三，食品安全監(jiān)管具有政府主導性。監(jiān)管主體以政府為主要力量，其他社會監(jiān)管主體為輔。第四，食品安全監(jiān)管具有規(guī)范性。以法律法規(guī)為依據(jù)，調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟失靈現(xiàn)象，規(guī)制各行各業(yè)的生產(chǎn)活動。

(三)食品安全監(jiān)管的意義

第一，加強食品安全監(jiān)管，不僅能夠提高公民的消費積極性，同時也提高了生產(chǎn)者的收入來源，保證了企業(yè)長期穩(wěn)定的發(fā)展。

第二，加強食品安全監(jiān)管，有利于保障人民生命健康和維持社會安定永續(xù)發(fā)展。食品安全監(jiān)管重于泰山，嚴格實施監(jiān)管，有力打擊違法生產(chǎn)者和銷售者事關(guān)廣大人民群眾的生命健康以及社會主義和諧社會宏偉目標的實現(xiàn)。

第三，有效的監(jiān)管工作可以進一步提升政府公信力，同時提高本國在國際上的信譽和形象。

三、我國食品安全監(jiān)管不足

《2011-2012中國飲食安全報告》顯示，80.4%的人對當下的食品沒有“安全感”，91.3%的受訪者表示非常關(guān)注食品安全事件。[1]確實，“染色饅頭”、“注水豬肉”等一系列食品安全事故屢禁不止、愈演愈烈的趨勢也時刻牽動著人們的心。一系列惡性食品安全事件深刻地警示我們必須不斷總結(jié)教訓，反思食品安全監(jiān)管中存在的諸多問題。

(一)監(jiān)管體制存在嚴重漏洞

首先，責任劃分不明確，一旦發(fā)生事故，各監(jiān)管部門相互推諉責任。各部門監(jiān)管職能模糊重疊，不僅使監(jiān)管責任出現(xiàn)空白，也不利于公眾利益的維護。同時，由于職能界限不清，各機構(gòu)或者機關(guān)工作人員以此為借口懈怠執(zhí)法。

其次，監(jiān)管機構(gòu)冗雜，重復監(jiān)管，效率低下，成本過高。多部門監(jiān)管模式使監(jiān)管工作變得混亂且缺乏靈活性，同時也給監(jiān)管帶來了更多復雜程序。在食品的生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)往往出現(xiàn)多對一的現(xiàn)象，同一環(huán)節(jié)的重復監(jiān)管在一定程度上抑制了企業(yè)的發(fā)展，也擾亂了市場經(jīng)濟的正常運行機制。

(二)監(jiān)管技術(shù)落后

落后的監(jiān)管技術(shù)給食品安全帶來了無形的隱患，也使劣質(zhì)食品赤裸裸地流通于市場之中。受檢測技術(shù)的制約，政府部門以及人民群眾絕大數(shù)情況下只能憑肉眼對食品進行外觀的檢查，這與技術(shù)先進的國家相比遠遠不足。

《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條明確規(guī)定：“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”。這種抽樣檢查方式在絕大程度上使食品質(zhì)量處于無保障狀態(tài)。具體來說，被抽樣品的質(zhì)量能得到較大保障，而未被抽樣的產(chǎn)品即使有隱患也無人監(jiān)管。抽樣屬于隨機檢測，抽樣合格率往往被用來代表整體的合格率。我國檢測技術(shù)落后是引發(fā)食品安全事件的一大缺口，也是食品安全監(jiān)管工作所面臨的一大挑戰(zhàn)。

(三)食品召回制度不健全

食品召回制度的健全有助于及時有效地減輕食品安全事件危害的擴大，這是一項不可或缺的補救措施。我國食品召回工作最開始從上海展開，由于起步較晚，導致直到現(xiàn)在大部分地區(qū)對問題食品召回工作仍然比較陌生。目前，我國食品召回制度主要有三個規(guī)范文本在調(diào)整，即《食品安全法》、《食品安全法實施條例》和《食品召回管理規(guī)定》。[2]然而，這其中關(guān)于召回的實施大多為原則性規(guī)定，對于細節(jié)性問題仍然還沒有作出明確規(guī)定。

(四)違法成本過低

食品安全隱患長期存在，很大程度上與懲罰力度不夠有關(guān)。當消費者權(quán)益受到侵害時，通常只會請求生產(chǎn)者或者銷售者賠償其消費的金額。這種求償方式往往使違法生產(chǎn)者免于法律責難，所以在之后的生產(chǎn)經(jīng)營活動中主觀上仍然存在僥幸心理。從處罰方式來看，監(jiān)管機構(gòu)對于違法的生產(chǎn)商主要側(cè)重于罰款，但罰款的數(shù)額卻不盡民意。在社會調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)受害者認為處罰力度不夠，違法成本偏低，便呼吁改進懲治手段。

四、我國食品安全監(jiān)管對策

(一)完善食品安全監(jiān)管體制

目前我國實行的是多部門分段監(jiān)管模式。為解決監(jiān)管職責不清、監(jiān)管標準多樣、監(jiān)管空白以及監(jiān)管責任推諉等問題，主要從兩個方面入手。

第一，集中監(jiān)管職權(quán)。將監(jiān)管職權(quán)賦予一個統(tǒng)一的部門，總體負責全程監(jiān)控，變多頭監(jiān)管為統(tǒng)一監(jiān)管。這種方式可以提高監(jiān)管效力，也節(jié)約了監(jiān)管成本。精簡機構(gòu)，明確職權(quán)，最大限度地保護了部門利益，也掃除了責任不清的源頭。

第二，統(tǒng)一食品安全標準。監(jiān)管部門只有依據(jù)權(quán)威統(tǒng)一的食品安全標準才能避免執(zhí)法參差不齊的現(xiàn)狀，然后從根本上解決部門沖突。于是，完善國家標準，推進地方食品安全標準趨于同一，并努力向國際食品安全標準接軌是我國應(yīng)致力于整頓的方向。

(二)提高食品安全監(jiān)管技術(shù)

第一，強化人才建設(shè)。培養(yǎng)技術(shù)型人才，從根本上解決我國食品安全監(jiān)管技術(shù)底子薄、基礎(chǔ)弱、能力不足的困境。長期以來，食品檢驗人員匱乏，這直接影響了我國食品行業(yè)的發(fā)展。同時，大部分檢驗人員素質(zhì)不合格，也給食品安全檢驗工作帶來了潛在風險。針對這些問題，提高監(jiān)管技術(shù)必須革新用人機制，吸收任用專門人才，從人員管理上改善監(jiān)管技術(shù)落后的狀態(tài)。

第二，引入新的檢測技術(shù)。在西方國家，無論軟件還是硬件設(shè)備都比較先進，精密的儀器有效地保障了食品安全，為監(jiān)管部門減輕了壓力。對此，我國應(yīng)引進西方的檢驗技術(shù)，進口新裝置，淘汰陳舊的設(shè)備。當然，作為企業(yè)更應(yīng)加大與國外的合作，充分利用外來資源，學習新技術(shù)，開發(fā)新設(shè)備，逐步實現(xiàn)技術(shù)獨立。只有有效掌握外國的高新技術(shù)，不斷創(chuàng)新，不斷改良，才能真正提高監(jiān)管技術(shù)，從而與國際接軌。

第三，加大政府資金投入。首先，各政府部門要合理規(guī)劃出在整個監(jiān)管過程中的基本經(jīng)費投入，切實保證將資金投入保障機制。其次，中央應(yīng)給予地方部門更多的財政扶持，實施積極的資金政策。政府資金的有效運轉(zhuǎn)，不僅促進了監(jiān)管工作的開展，也加強了上下級之間的聯(lián)系。

(三)完善問題產(chǎn)品召回機制

根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗總局制定的《食品召回管理規(guī)定》第4條的規(guī)定，召回是指食品生產(chǎn)者對由生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，應(yīng)按照規(guī)定程序，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害。[3]針對我國目前問題食品召回現(xiàn)狀，應(yīng)從以下方面做出改進：

第一，擴大召回主體范圍。問題產(chǎn)品召回主體不應(yīng)局限于生產(chǎn)者，應(yīng)擴大至消費者、批發(fā)商、零售商。召回主體范圍的擴大能夠全方位有效地挽救不利后果，及時化解風險，同時也能避免不良事態(tài)的擴大。

第二，成立食品召回委員會。該專門的召回機構(gòu)應(yīng)明確各責任主體的召回工作，對于應(yīng)如何召回以及召回后如何處理作出詳細規(guī)定。這樣一個系統(tǒng)權(quán)威的機構(gòu)的設(shè)立，從源頭上解決了召回過程中出現(xiàn)的監(jiān)管空白，也充分調(diào)動了各召回主體的積極性。

第三，完善食品溯源制度。我國應(yīng)借鑒、學習美國和歐盟的食品溯源制度，及時更新產(chǎn)品信息，為問題產(chǎn)品的召回提供綜合信息平臺。

(四)加大懲罰力度

第一，完善食品安全刑事責任規(guī)定。對于食品安全刑事犯罪的處理要體現(xiàn)嚴懲重處的原則，從而達到重典治亂的威懾作用。同時，要建立嚴格的刑事法律責任制度，強化刑事責任追究，進一步加大違法者的違法成本。

第二，完善懲罰性賠償法律制度。目前，我國的懲罰性賠償通常采用以價款乘以倍數(shù)的計算方式。這種懲罰方式僅僅是基于價格的考慮而忽略了違法生產(chǎn)者的主觀惡性，這顯然對違法者沒有起到很好的懲罰和威懾作用，對受害者也顯失公平。所以，必須改變現(xiàn)行法律單一的、確定性的懲罰性賠償金計算方式，確立彈性的、有更多自由裁量空間的賠償金計算方式。[4]

第三，深化執(zhí)法力度。明朝張居正說過，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效”。立足于我國當下國情，各監(jiān)管部門應(yīng)本著“標本兼治、著力治本、主動出擊”的宗旨，著力強化日常監(jiān)管，繼續(xù)深化食品安全治理整頓。一方面，監(jiān)管機構(gòu)要強化執(zhí)法人員的責任意識，保證切實履行法定職責，并加大對食品安全監(jiān)管瀆職犯罪的懲罰力度。另一方面，要進一步改進執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效率，始終保持嚴厲打擊食品安全違法事件的高壓態(tài)勢。

五、結(jié)語

食品安全關(guān)系民生，是保持社會穩(wěn)定發(fā)展的根基。在未來的發(fā)展過程中，食品安全將一直是社會關(guān)注的焦點。然而，食品安全監(jiān)管工作不可能一蹴而就。因此，必須完善監(jiān)管模式，健全立法，深化執(zhí)法力度，提高執(zhí)法能力。

[1]陳琛.食品安全現(xiàn)狀與多角度監(jiān)管體系建設(shè)[J].科技管理研究，2014(7).

[2]洪婷婷.論我國食品安全監(jiān)管立法的主要問題及其對策[D].華中師范大學，碩士學位論文，2014.

[3]郝琳琳，卜巖兵.我國食品召回現(xiàn)狀及完善對策研究[J].食品科學技術(shù)學報，2013(4).

[4]楊青青.我國食品安全監(jiān)管法律問題研究[D].中央民族大學碩士學位論文，2012.

李玲(1991-)，女，彝族，云南玉溪人，云南財經(jīng)大學，碩士研究生。

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