戎魏魏

北京大成(廣州)律師事務(wù)所，廣東 廣州 510623

淺析租購?fù)瑱?quán)在實務(wù)中的發(fā)展及影響

戎魏魏

北京大成(廣州)律師事務(wù)所，廣東 廣州 510623

日前，廣州市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案》，該文件規(guī)定“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益，保障租購?fù)瑱?quán)”。筆者將嘗試在本文中就該方案所明確提出的“租購?fù)瑱?quán)”這一概念在實務(wù)中的或有發(fā)展及影響進行淺要分析。

租購?fù)瑱?quán)；實務(wù)；發(fā)展；影響

一、租購?fù)瑱?quán)的概念

作為一個在我國法律語境下新近提出來的概念，租購?fù)瑱?quán)政策出臺時間較短，對于租購?fù)瑱?quán)政策的研究與配套的法律法規(guī)政策規(guī)章與案例較少，資料較為零散，筆者唯有依據(jù)現(xiàn)有政策中的模糊定義并結(jié)合相關(guān)法律對租購?fù)瑱?quán)的法律概念作出初步定義。

根據(jù)國務(wù)院于2016年5月發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》的規(guī)定“完善住房租賃支持政策……非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務(wù)”，并結(jié)合2017年6月30日廣州市頒布的《關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案》，租購?fù)瑱?quán)所指之權(quán)利，實際上指代的是租房人在符合一定條件的情況下與房屋所有人對基本公共服務(wù)享有的同等權(quán)利。

進而需要探討并明確的是，所謂“同等權(quán)利”中的權(quán)利具體指代為何者？一方面，從權(quán)利性質(zhì)來看，租購?fù)瑱?quán)主要涉及到所有權(quán)、用益物權(quán)與債權(quán)三方面的權(quán)利內(nèi)容，由于租賃權(quán)的性質(zhì)特殊，法律上對于租賃權(quán)是為用益物權(quán)或是債權(quán)尚未有明確的定論，但更傾向于屬于用益物權(quán)。另一方面，從權(quán)利內(nèi)容來看，住建部于今年2017年5月19日發(fā)布公示的《住房租賃和銷售管理條例(征求意見稿)》(以下簡稱為《條例》)的第二章均為住房租賃的條文側(cè)重保護承租人權(quán)利，涉及租金、合同制定、押金收取、居住空間標(biāo)準等多個方面，同時第十三條規(guī)定經(jīng)備案的住房租賃合同可以作為承租人有合法穩(wěn)定住所的憑證。承租人可持備案的住房租賃合同依法申領(lǐng)居住證，并享受規(guī)定的基本公共服務(wù)。因此，根據(jù)目前的主要指導(dǎo)思想為租購?fù)瑱?quán)中的權(quán)利主要是指租房人與購房人擁有相同的基本公共服務(wù)權(quán)益。

而在國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》規(guī)定的我國城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)則包括：“公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個領(lǐng)域的81個項目”。

二、租購?fù)瑱?quán)的目的

任何政策的頒布都有其目的性所在，縱觀廣州頒布方案所欲保護之租房者享有的基本公共服務(wù)權(quán)利，“公共教育”在其中位列首位。在教育資源緊缺，尤其是一線城市義務(wù)教育階段競爭激烈的當(dāng)下，保障租房者所可能享有的公共教育權(quán)無疑是租購?fù)瑱?quán)政策的最直接目的所在。

進一步來講，保障公共教育權(quán)的更深層受眾在于，一是無自有產(chǎn)權(quán)住房的本市戶籍子女；二是持有人才綠卡、積分較高的外來人口子女。對于前述兩類人口的子女之受教育權(quán)的保障，既可實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定之目的，又可以確保外來高端人才不會因子女入學(xué)的問題而流失。

而從經(jīng)濟視角來看，以政策形勢對公共教育權(quán)落實保障，其根本目的在于對當(dāng)下房地產(chǎn)市場居高不下的價格加以調(diào)控，進而實現(xiàn)對我國房產(chǎn)市場諸多交易亂象的調(diào)整。

不難發(fā)現(xiàn)，我國房地產(chǎn)市場目前的問題主要集中在兩個方面：一是投機性資金占比過高，炒房現(xiàn)象嚴重；二是房地產(chǎn)行業(yè)的高額利潤顯著打壓其他行業(yè)，尤其是實業(yè)資本難以得到發(fā)展。由人口、經(jīng)濟、貨幣和宏觀風(fēng)險防控的角度綜合觀察，如今的樓市顯然已度過其快速增長期，拐點時刻即將到來，房價變動勢在必行。

正是對于房地產(chǎn)市場諸多問題的考慮，住建部會同國家發(fā)改委、公安部等八部門聯(lián)合印發(fā)通知，要求在人口凈流入的大中城市，加快發(fā)展住房租賃市場。從市場的反饋中不難看出，“租購?fù)瑱?quán)”顯然是緩解民眾購房壓力的重要措施，對樓市供求體系也必然會造成持續(xù)的影響。究其根本，這都歸功于租購?fù)瑱?quán)改變了當(dāng)下的單一住房供應(yīng)體系，進而實質(zhì)性影響了樓市需求的分化。

而在上海嘗試推行的及雄安新區(qū)預(yù)計推行的對于部分房產(chǎn)只租不售的政策，則是通過大力發(fā)展租房市場，把商住房轉(zhuǎn)居住屬性作為租賃市場的一種補充，可滿足當(dāng)下大量高端外來人才的住房需求。

在某種意義上，“只租不售”正是作為“租購?fù)瑱?quán)”的配套方案，沖擊了房地產(chǎn)市場的價格體系，通過壓制價格、提高租賃住房數(shù)量的方式，緩解供求矛盾，落實“房子是用來住的，不是用來炒的”的中央指示。

三、租購?fù)瑱?quán)在當(dāng)下實務(wù)中的影響

(一)租購?fù)瑱?quán)政策暫時無法對租房者權(quán)利作有效保障

在筆者看來，就當(dāng)下發(fā)布的政策而言，租購?fù)瑱?quán)難以在實務(wù)中造成實質(zhì)性影響。單以廣州為例，從其頒布的《方案》來看，“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學(xué)安排學(xué)位條件的來穗人員隨遷子女，其監(jiān)護人在本市無自有產(chǎn)權(quán)住房，以監(jiān)護人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經(jīng)登記備案的，可安排到義務(wù)教育階段學(xué)校(含政府補貼的民辦學(xué)校學(xué)位)就讀，具體細則由各區(qū)教育行政主管部門制定”，這無疑設(shè)置了極高的享權(quán)門檻。

從公示數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前廣州流動人口已超過800萬，其中有560萬人藉由租賃的方式解決住宿問題，租購?fù)瑱?quán)的享權(quán)門檻對租房者的身份有諸如綠卡的明確要求，流動人口中能夠達到標(biāo)準的數(shù)量非常之少，這實際上對租賃者造成了極大阻礙。

另一方面，作為享權(quán)的前提，租賃者必須將租賃合同予以備案，而根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)下中國租房市場個人出租比例約占整體的80%，機構(gòu)出租僅占少數(shù)，在這種情況下，租賃者如果想要能夠享受租購?fù)瑱?quán)的優(yōu)惠，就必須要求補繳稅款以便備案，而這部分稅款自然會轉(zhuǎn)移到租賃者身上，加大租賃者的經(jīng)濟負擔(dān)。即使租賃者達到了戶籍門檻及備案要求，在當(dāng)前一線城市優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺的大環(huán)境下，重點初高中在錄用學(xué)生的過程內(nèi)，自然會對自有房和租房者進行排序，更有甚者，一些熱門省市重點學(xué)校，甚至?xí)鶕?jù)家長戶籍、工作單位所在區(qū)域分級排序或打分排序，租賃者自然在這列排序中毫無競爭力可言。

實際上，如果單單將“租購?fù)瑱?quán)”中的“權(quán)”理解為符合條件的租戶子女可以擁有就讀公辦學(xué)校的資格，并不是擁有讀名校的資格。那么一直以來，廣州市都是存在“具備正規(guī)租賃合同就有可能入讀公?！钡囊?guī)定，新政措施并無多大變化。

由此可見，租購?fù)瑱?quán)在當(dāng)下，更多的只是概念上的存在，難以在實務(wù)中發(fā)揮其對租房者權(quán)利保護的作用。

(二)租購?fù)瑱?quán)政策暫時無法對房價進行有效調(diào)控

以經(jīng)濟學(xué)論，中國房市的價格持續(xù)飆升，依托于四大因素，即：城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)、單一的樓市供應(yīng)、過低的持有成本和過多的貨幣。而租購?fù)瑱?quán)則是試圖改變我國樓市過往一直沒有發(fā)生過變化的“單一供應(yīng)”。

然而，樓市長效機制屬于系統(tǒng)工程，而“租購?fù)瑱?quán)”只是作用在樓市價格飆升的單一元素上。而長效機制的生效，則必須建立多管齊下的語境下方可實現(xiàn)。過于單薄的改革路徑，自然決定了租購?fù)瑱?quán)政策暫時無法對房價進行有效調(diào)控。

(三)租購?fù)瑱?quán)政策對法律研究提出了更高要求

租賃權(quán)利是建立在簽訂租賃合同基礎(chǔ)上的承租人對他人所有的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)進行占有使用甚至收益的權(quán)利。目前在學(xué)術(shù)界，對于租賃權(quán)利的性質(zhì)主要有物權(quán)說，債權(quán)說和債權(quán)物權(quán)化說。

筆者傾向于租賃權(quán)利屬于物權(quán)范疇這一觀點。如果因為租賃權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是租賃關(guān)系，就認定租賃權(quán)是債的關(guān)系，這是將權(quán)利產(chǎn)生的原因與權(quán)利本身的性質(zhì)混為一談。租賃對于承租人而言目的主要是利用，根據(jù)合同的目的來確定權(quán)利的性質(zhì)，更加符合用益物權(quán)的概念定義。

租購?fù)瑱?quán)的日益推廣，要求必須對租賃權(quán)利的法律屬性進行明確界定，根據(jù)未來政策的發(fā)展趨勢，租賃權(quán)極可能將同時包括占有、使用、收益與處分四種權(quán)能。

四、關(guān)于進一步完善及發(fā)展租購?fù)瑱?quán)的構(gòu)想

(一)國外實務(wù)中的租購?fù)瑱?quán)架構(gòu)借鑒

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，中國租房市場的資金規(guī)模僅有1萬億元，而同期美國的租房市場資金規(guī)模卻高達3.5萬億元。單以租房市場可達到的資金規(guī)模而言，我國的租房市場發(fā)展空間依然很大。而美國市場之所以活躍于國內(nèi)的重要一點就在于，美國的租房者是擁有與購房者同等或近乎相等的相關(guān)權(quán)利的，而在國內(nèi)，租房者則明顯在多方權(quán)利上受到限制，遠不如大量以炒房為目的的購房者。在美國，其房屋租賃市場的高度發(fā)展，很大程度上是依托于市場化的機構(gòu)參與租賃市場。當(dāng)下市場化機構(gòu)在我國的租房市場所占比重僅略高于1%，而美國為30%，日本則高達80%，通過政策來扶持市場化手段的成熟，逐步形成大機構(gòu)參與租賃市場的格局，將遠優(yōu)于政府直接插手調(diào)控租房市場。

(二)我國租購?fù)瑱?quán)政策的配套完善措施

首先，通過國家立法，明確政策，以架構(gòu)性的形式予以公眾明確的政府導(dǎo)向，使人們對投身租賃市場不會心懷恐懼。只有將“租購?fù)瑱?quán)”立法，使租賃者享有的權(quán)利得以明確的法律保障，讓購房者和租房者在絕大情況下享有相同的法律地位及權(quán)利，才能在根本上使租賃市場的發(fā)展存在可能。

在完善立法的前提下，進一步提供租賃房供給，將租賃住房用地供應(yīng)納入年度土地供應(yīng)計劃，以包括拍賣、掛牌、投標(biāo)在內(nèi)的多重方式出讓商品房用地，土地溢價率達到一定標(biāo)準后，由競價方式轉(zhuǎn)為競自持租賃住房面積。同時，允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改造成租賃住房；允許出租人按照國家和地方的住宅設(shè)計規(guī)范改造住房后出租。

在房源充足的情況下，教育等公共服務(wù)資源的配套則成為新的要求。租購?fù)瑱?quán)決定了當(dāng)下已基本固化的公共服務(wù)資源將必然無法滿足未來的租賃市場下租房者的行權(quán)需求。單以廣州論，廣州的租購?fù)瑱?quán)僅適用于特定人群，該措施的目的自然在于穩(wěn)定社會民情、留住高端人才，但當(dāng)下廣州的教育資源卻遠不能滿足及實現(xiàn)前述需求。租購?fù)瑱?quán)將使優(yōu)質(zhì)教育資源集中的區(qū)域短期內(nèi)住房租金價格快速上漲，并使得租房者與購房者在相同區(qū)域內(nèi)為了教育資源的搶奪而發(fā)生沖突。

五、結(jié)語

綜上來看，目前如廣州市這樣單純的推行租購?fù)瑱?quán)政策，其可能導(dǎo)致的變化包括：學(xué)區(qū)房售賣價格并不會明顯下降，反而會導(dǎo)致該地區(qū)相應(yīng)租金暴漲；廣州本地?zé)o住房人口及外來人口教育成本下降，同時教育機構(gòu)競爭加劇等。筆者對未來眾多一線城市在租購?fù)瑱?quán)政策推廣過程中的進一步改革與發(fā)展深懷期待。

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[5]張國棟.立法保障“租購?fù)瑱?quán)”只是第一步[N].蕪湖日報，2017-07-31(002).

[6]吳學(xué)安.“租購?fù)瑱?quán)”保障“住有所居”值得期待[N].團結(jié)報，2017-07-29(002).

[7]吳家明，CFP.租購?fù)瑱?quán)背后：樓市調(diào)控轉(zhuǎn)向 租賃時代已然開啟[J].企業(yè)觀察家，2017(08)：18-19.[2017-10-09].

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F299.23

A

2095-4379-(2017)36-0142-02

戎魏魏(1980-)，女，漢族，浙江舟山人，碩士，北京大成(廣州)律師事務(wù)所，高級合伙人，從事律師工作，研究方向：民商法學(xué)。