董秀茹，劉小慶，周 群

(1.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧沈陽 110866;2.遼寧省土地整理中心,沈陽 110032)

·糧食安全·

新要求下的永久基本農(nóng)田劃定問題研究*
——基于吉林省部分地區(qū)的調(diào)研

董秀茹1，劉小慶1，周 群2

(1.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧沈陽 110866;2.遼寧省土地整理中心,沈陽 110032)

目的通過對(duì)本輪永久基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”新要求下，地方永久基本農(nóng)田劃定出現(xiàn)的一些新問題進(jìn)行分析與總結(jié)，深入剖析當(dāng)前永久基本農(nóng)田劃定存在問題的深層次原因，以期針對(duì)相應(yīng)問題及原因提出對(duì)策建議，科學(xué)地引導(dǎo)永久基本農(nóng)田的劃定。方法運(yùn)用實(shí)地調(diào)查法，在吉林省選取調(diào)研區(qū)縣，深入永久基本農(nóng)田劃定的“第一線”，直面永久基本農(nóng)田劃定中出現(xiàn)的問題，進(jìn)行分析與探討； 運(yùn)用層次分析法，分析永久基本農(nóng)田劃定問題產(chǎn)生的深層次原因。結(jié)果第一，地方阻力大、城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地“優(yōu)先劃”推進(jìn)困難； 第二，“三線同劃”困難大，基本農(nóng)田邊界仍存在“落圖不落地”的虛置現(xiàn)象； 第三，一些待審批項(xiàng)目擬占用的耕地和與其他部門有爭議的耕地舉證困難； 第四，城市周邊出現(xiàn)細(xì)碎的基本農(nóng)田地塊，影響基本農(nóng)田的“連片性”，加大了保護(hù)難度； 第五，基本農(nóng)田調(diào)出數(shù)量大，“補(bǔ)充劃”耕地質(zhì)量堪憂。并針對(duì)相應(yīng)問題提出建議。結(jié)論第一，明確“優(yōu)先劃”范圍，創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展； 第二，明確“三線”位置，促進(jìn)“多規(guī)融合”； 第三，解決爭議耕地，規(guī)范舉證過程； 第四，引入地塊評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)選基本農(nóng)田劃定； 第五，嚴(yán)控基本農(nóng)田調(diào)出，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)。

永久基本農(nóng)田 耕地保護(hù) 優(yōu)先劃 耕地質(zhì)量 城市發(fā)展邊界

0 引言

基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地[1]。對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)是保障國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，是事關(guān)國計(jì)民生的大事[2-3]。然而近年來我國城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷侵占耕地[4-5]，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本農(nóng)田的保護(hù)的博弈中，基本農(nóng)田不斷的讓步于經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)力度不夠，大量優(yōu)質(zhì)的基本農(nóng)田被吞噬[6-8]?；巨r(nóng)田補(bǔ)劃出現(xiàn)了“上山下河、劃遠(yuǎn)不劃近”的一系列問題[9-11]，采取新舉措加大對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)力度已迫在眉睫，對(duì)此，黨中央高度重視，在2008年黨的十七屆三中全會(huì)上永久基本農(nóng)田的概念被第一次提出，“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住1.2億hm2耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高?！弊杂谰没巨r(nóng)田概念的提出至今8年來，對(duì)于永久基本農(nóng)田的認(rèn)識(shí)不斷的加深，永久基本農(nóng)田的劃定工作在不斷地推進(jìn)，然而在劃定過程中存在著一些問題，通過對(duì)吉林省長春市、遼源市及白城市的實(shí)地調(diào)研，該研究總結(jié)出永久基本農(nóng)田劃定過程中的一些問題并提出相應(yīng)對(duì)策建議，以期為永久基本農(nóng)田劃定工作的順利開展提供一定的借鑒。

1 永久基本農(nóng)田劃定新要求的內(nèi)容及意義

“永久基本農(nóng)田”是一個(gè)具有中國特色的概念，在國外學(xué)者的相關(guān)研究中并沒有關(guān)于“永久基本農(nóng)田”的部分，其概念類似國外學(xué)者研究的發(fā)展中國家的城市農(nóng)業(yè)[12](urban agriculture)及重要農(nóng)地(important farmland)。當(dāng)前永久基本農(nóng)田劃定工作正在進(jìn)行當(dāng)中， 106個(gè)重點(diǎn)城市已經(jīng)完成永久基本農(nóng)田劃定上報(bào)工作，非重點(diǎn)城市也已經(jīng)完成前期準(zhǔn)備工作，等待上級(jí)工作指標(biāo)下達(dá)，目前還沒有完成永久基本農(nóng)田的上圖入庫工作， 2016年底前將全面完成中國永久基本農(nóng)田劃定。然而，對(duì)于永久基本農(nóng)田劃定的過程中還存在一些問題，為了更好地完成永久基本農(nóng)田劃定工作，加深對(duì)新要求的理解至關(guān)重要。

1.1 永久基本農(nóng)田劃定新要求的內(nèi)容

永久基本農(nóng)田的劃定可分為兩個(gè)階段，第一階段是2011～2014年，第二階段為2014年10月至今。2014年10月18日中國國土資源部、中國農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》拉開了永久基本農(nóng)田劃定工作新的序幕，針對(duì)第一階段永久基本農(nóng)田劃定工作中城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地被劃入基本農(nóng)田的比例少、調(diào)出基本農(nóng)田的耕地面積大等一系列問題，永久基本農(nóng)田劃定的新要求應(yīng)時(shí)而出。具體包括：第一，永久基本農(nóng)田新要求——“優(yōu)先劃”?！皟?yōu)先劃”要求包括以下幾點(diǎn)，將城鎮(zhèn)周邊尚未劃為永久基本農(nóng)田的質(zhì)量等別和地力等級(jí)達(dá)到本市(縣)平均水平以上的現(xiàn)有耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田； 將交通沿線尚未劃為永久基本農(nóng)田的質(zhì)量等別和地力等級(jí)達(dá)到本市(縣)平均水平以上的現(xiàn)有耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田； 將尚未劃為永久基本農(nóng)田的新建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田； 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)劃為和優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田但尚未劃入的耕地優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田。在以上4點(diǎn)中，城鎮(zhèn)周邊與交通沿線尚未劃入永久基本農(nóng)田的耕地為“優(yōu)先劃”的重點(diǎn)。第二，從大城市到小城鎮(zhèn)，由大到小、自上而下，逐級(jí)推動(dòng)，中國106個(gè)重點(diǎn)城市周邊劃定永久基本農(nóng)田。第三，實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，發(fā)現(xiàn)基本農(nóng)田存在不符合要求的地類要“改到位，補(bǔ)充劃”。劃定的新要求不是對(duì)之前劃定的否定，而是補(bǔ)充完善，是相輔相成的。分析在新的劃定要求下永久基本農(nóng)田劃定中的問題對(duì)于推動(dòng)與完善此項(xiàng)工作具有重要意義。

1.2 永久基本農(nóng)田劃定新要求的意義

“優(yōu)先劃”為永久基本農(nóng)田的劃定工作的進(jìn)一步開展指明了方向，隨著工作展開，問題的發(fā)現(xiàn)，我們對(duì)永久基本農(nóng)田的認(rèn)識(shí)不斷加深，劃定的新要求對(duì)于永久基本農(nóng)田劃定工作的重要意義不單單體現(xiàn)在實(shí)踐方面，其理論上的指導(dǎo)意義更為重要。首先，“優(yōu)先劃”表明一切讓步于永久基本農(nóng)田的劃定，從優(yōu)質(zhì)的核心的最不好碰的“心尖肉”下手，保障所劃定的永久基本農(nóng)田的高質(zhì)量； 其次，“三線同劃”從全局性整體性出發(fā)劃定永久基本農(nóng)田，永久基本農(nóng)田的劃定要各部門攜起手來，相互配合，保障劃定工作的科學(xué)性、合理性，促進(jìn)永久基本農(nóng)田的劃定高效有序進(jìn)行； 再次，“106重點(diǎn)城市周邊劃定”是永久基本農(nóng)田劃定工作中的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，此次劃定的新要求明確重點(diǎn)城市周邊的劃定任務(wù)，有助于由大城市到小城鎮(zhèn)、由大及小，逐級(jí)推動(dòng)永久基本農(nóng)田的劃定。

2 永久基本農(nóng)田劃定中的問題

2.1 地方阻力大、城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地“優(yōu)先劃”推進(jìn)困難

城市周邊的耕地大多立地條件較好，且經(jīng)過多年熟化耕地質(zhì)量較優(yōu)，主要包括城鎮(zhèn)周邊、交通沿線容易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，新要求下的城市周邊需“優(yōu)先劃定”的基本農(nóng)田即是指上述類別的耕地。對(duì)于城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地“優(yōu)先劃”既是出于對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)也限制了城市“攤大餅”式的無序擴(kuò)張，為城市之間留下“綠心”。然而，在永久基本農(nóng)田劃定的過程中“優(yōu)先劃”的工作推進(jìn)十分困難。通過調(diào)研了解到，長春市在首輪劃定城市周邊永久基本農(nóng)田僅260hm2，劃入比例為1.1%； 第二輪劃定時(shí)劃入比例達(dá)到30.5%； 第三輪劃定擬劃入比例為33.84%。雖然第二輪劃定較第一輪劃定在數(shù)量上提高很多但距離新的劃定要求仍有很大距離，且第三輪劃定較第二輪劃定并無太大進(jìn)展。吉林市城市周邊擬劃入基本農(nóng)田比例45.68%。其他非重點(diǎn)城鎮(zhèn)的“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)更加困難，如農(nóng)安縣擬在縣城周邊與公路沿線劃入100hm2； 東遼縣擬在交通沿線劃入829hm2，在縣城周邊沒有劃入計(jì)劃； 東豐縣擬在縣城周邊劃入30hm2。尤其是鎮(zhèn)賚縣不但沒有“優(yōu)先劃”計(jì)劃，反而預(yù)計(jì)調(diào)出城市周邊基本農(nóng)田280hm2。出現(xiàn)這樣狀況的原因在于地方對(duì)于“優(yōu)先劃”永久基本農(nóng)田的理解不夠深入，非重點(diǎn)城鎮(zhèn)在意識(shí)上看輕新要求對(duì)自己的管控能力，認(rèn)為新的要求只針對(duì)于106個(gè)重點(diǎn)城市，基本農(nóng)田劃定思想認(rèn)識(shí)上下不統(tǒng)一，上熱下冷、上急下緩。國家從宏觀發(fā)展角度，認(rèn)為基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”既可以保護(hù)城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地，也可以促進(jìn)城市健康發(fā)展。但從地方看來，城市周邊基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”是給城市發(fā)展安“柵欄”，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“緊箍咒”。所以地方普遍對(duì)于“優(yōu)先劃”工作存在抵觸情緒，這種上下思想認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一是導(dǎo)致城市周邊基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)困難的主要原因。導(dǎo)致這一問題的深層次原因可以從城市發(fā)展理論進(jìn)行分析，城市的發(fā)展是以一點(diǎn)為圓心向四周擴(kuò)張，越靠近其中心點(diǎn)的地段一般資金密集度越大，地價(jià)越高，為追求城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益，大量城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地被看作城市發(fā)展的重要抓手，因此“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)困難。

2.2 “三線同劃”困難大，基本農(nóng)田邊界仍存在“落圖不落地”的虛置現(xiàn)象

國務(wù)院明確提出要在城市周邊確定三條“線”，即生態(tài)保護(hù)紅線、城市建設(shè)邊界線、耕地保護(hù)底線，要求決不允許越線、占線、過線。從理想化角度講，基本農(nóng)田邊界應(yīng)該一邊是城市規(guī)劃邊界，一邊生態(tài)用地保護(hù)邊界，即三塊地兩條線。但想依靠城市規(guī)劃準(zhǔn)確確定目前的城市邊界是不現(xiàn)實(shí)的，一些市縣退耕還林、退耕還草規(guī)劃只有面積沒有具體位置。這些原因致使城市邊界和生態(tài)用地邊界很難準(zhǔn)確確定，也就使得基本農(nóng)田的一部分邊界必然是虛置的，即使被迫在圖上畫出來，將來也存在不斷調(diào)整的隱患，所以基本農(nóng)田邊界“落圖不落地”的虛置現(xiàn)象仍然存在。三條“線”的提出明確表達(dá)了國家控制城市邊界擴(kuò)張、保障基本農(nóng)田穩(wěn)定、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決心，然而對(duì)于三條“線”的具體劃定缺少具體的工作細(xì)則，相關(guān)要求也不夠明晰，三條“線”的劃定，涉及國土部門、農(nóng)業(yè)部門及規(guī)劃部門等多部門的進(jìn)行共同的探討，也涉及城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多規(guī)協(xié)調(diào)的問題，各個(gè)部門行使其職能權(quán)利相互獨(dú)立，在國家政策層面上，并無相關(guān)政策可以協(xié)調(diào)多部門溝通，缺乏使得多個(gè)規(guī)劃可以相互融合，既有各部門間不同的側(cè)重點(diǎn)，又可以在服務(wù)功能上相互兼容，使規(guī)劃趨于一統(tǒng)的手段。導(dǎo)致地方對(duì)于三條“線”只局限于理論上的理解而難以付諸實(shí)踐。

2.3 一些待審批項(xiàng)目擬占用的耕地和與其他部門有爭議的耕地舉證困難

在永久基本農(nóng)田劃定過程中，地方對(duì)于不劃入永久基本農(nóng)田的耕地的舉證工作存在兩方面的困難。第一，一些待審批項(xiàng)目擬占用的耕地舉證困難。國家給出了應(yīng)該劃入永久基本農(nóng)田的地塊圖斑，并要求凡是不能舉證的地塊圖斑都要求劃入永久基本農(nóng)田，這就出現(xiàn)了國家要求與地方規(guī)劃相沖突的現(xiàn)象，在需要舉證的圖斑中有部分已經(jīng)通過審批可以給出證據(jù)，但是也有在地方規(guī)劃期內(nèi)已定好其規(guī)劃項(xiàng)目及用途，但是還未審批的項(xiàng)目地塊，因此存在待審批項(xiàng)目擬占用耕地?zé)o法舉證的現(xiàn)象，若根據(jù)國家要求即便將此類地塊劃入永久基本農(nóng)田則打亂了地方規(guī)劃，也為此類地塊的后續(xù)保護(hù)增加難度。第二，多部門間有爭議的耕地舉證困難。劃定過程中存在爭議地塊的現(xiàn)象較普遍，存在一塊地，在國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和統(tǒng)計(jì)等部門掌握的各類用地?cái)?shù)據(jù)是不一致的，且各有證據(jù)，地塊身份混淆不清，各部門為“爭地”打仗，各說一詞，使得此類有爭議地塊舉證十分困難。

2.4 城市周邊出現(xiàn)細(xì)碎的基本農(nóng)田地塊，影響基本農(nóng)田的“連片性”，加大了保護(hù)難度

永久基本農(nóng)田的劃定要注重耕地質(zhì)量，但不應(yīng)該只注重耕地質(zhì)量而忽略其他重要條件，如耕地的立地條件、耕地穩(wěn)定程度、連片面積。永久基本農(nóng)田作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，要考慮到永久基本農(nóng)田的穩(wěn)定程度，保障永久基本農(nóng)田長期穩(wěn)定性，在劃定永久基本農(nóng)田的過長中要考慮后續(xù)的保護(hù)問題。目前永久基本農(nóng)田劃定工作由于其剛性要求，不能舉證的耕地就必須劃入永久基本農(nóng)田，影響了基本農(nóng)田的“集中連片”性，城市周邊出現(xiàn)了細(xì)碎的基本農(nóng)田地塊，加大了保護(hù)難度。許多城市在劃定過程中出現(xiàn)劃定的永久基本農(nóng)田斑塊零星分散的問題，如果面積小于200m2永久基本農(nóng)田斑塊位于一個(gè)村莊的中心，被村民宅基地環(huán)繞，這樣的環(huán)境下，這一塊永久基本農(nóng)田很難得到保護(hù)，并面臨著被吞噬的危險(xiǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅長春市綠緣區(qū)劃入基本農(nóng)田的耕地中不足1000m2的地塊有98塊，其中不足666m2的地塊有39塊。而且這些地塊四周基本都是建筑物，這樣的地塊即使劃為基本農(nóng)田，質(zhì)量也很難保證，保護(hù)起來必然相當(dāng)困難。永久基本農(nóng)田斑塊零散細(xì)碎，究其原因是由于在嚴(yán)格的新要求下，地方為完成永久基本農(nóng)田劃定指標(biāo)又出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想，只考慮耕地質(zhì)量與劃定指標(biāo)面積，而導(dǎo)致了基本農(nóng)田斑塊不連片，分布分散且距離城鎮(zhèn)中心較遠(yuǎn)。

2.5 基本農(nóng)田調(diào)出數(shù)量大，“補(bǔ)充劃”耕地質(zhì)量堪憂

永久基本農(nóng)田的劃定是基于第二次土地調(diào)查的成果基礎(chǔ)上的，然而，第二次土地調(diào)查中存在將水庫、軍事用地和特殊用地等地類調(diào)成基本農(nóng)田的誤調(diào)現(xiàn)象。如白城市通榆縣勝利水庫、興隆水庫面積3661hm2被調(diào)成基本農(nóng)田。另外，由于二調(diào)是以現(xiàn)狀用途進(jìn)行的土地調(diào)查，導(dǎo)致一些在林間種植農(nóng)作物的林地也被調(diào)為耕地，這導(dǎo)致了基本農(nóng)田調(diào)出數(shù)量很大。如白城市計(jì)劃調(diào)出基本農(nóng)田2.81萬hm2，遼源市計(jì)劃調(diào)出3.84萬hm2，長春市僅農(nóng)安縣就計(jì)劃調(diào)出1.5萬hm2。如此大量的調(diào)出為“保證基本數(shù)量不變”的新一輪劃定要求帶來了一定的壓力，而在上一輪永久基本農(nóng)田劃定的剛性指標(biāo)要求下，對(duì)于永久基本農(nóng)田的劃入數(shù)量已然進(jìn)行了最大的挖潛，因此對(duì)于各個(gè)地方計(jì)劃調(diào)出耕地的“補(bǔ)充劃”耕地質(zhì)量問題特別值得關(guān)注。

3 對(duì)策建議

3.1 明確“優(yōu)先劃”范圍，創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

針對(duì)于永久基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”工作推進(jìn)困難的問題應(yīng)該從以下幾方面入手進(jìn)行解決：第一，出臺(tái)文件或通知，從政策角度明確“優(yōu)先劃”工作的實(shí)施范圍，及“優(yōu)先劃”與重點(diǎn)城市及非重點(diǎn)城市的關(guān)系，重點(diǎn)與非重點(diǎn)只是程度的問題，并不是質(zhì)的問題，在“優(yōu)先劃”這一工作上來說，所有的城市，重點(diǎn)與非重點(diǎn)都應(yīng)有序進(jìn)行“優(yōu)先劃”的推進(jìn)，只是工作的緊迫程度不同； 第二，加深基層政府與干部對(duì)永久基本農(nóng)田內(nèi)涵的理解，解決上下思想沖突矛盾； 第三，創(chuàng)新地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，扶助地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，變革城市“攤大餅”擴(kuò)張促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老路； 第四，加大“優(yōu)先劃”工作的剛性要求力度，真正守住城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，引導(dǎo)城市健康發(fā)展。

3.2 明確“三線”位置，促進(jìn)“多規(guī)融合”

“三線同劃”是對(duì)于永久基本農(nóng)田劃定，城市健康發(fā)展及環(huán)境保護(hù)都是十分重要的，然而，進(jìn)行“三線同劃”首先要滿足其前提條件，“三線”的具體位置如何確定，“三線”如何能落到實(shí)地。首先，明確“三線”位置，在永久基本農(nóng)田劃定之前，成立“三線”預(yù)劃領(lǐng)導(dǎo)小組，國土部門牽頭、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃和環(huán)保等部門共同配合，城市發(fā)展邊界、基本農(nóng)田邊界和生態(tài)保護(hù)邊界“三線”同步劃定，即在現(xiàn)有基本農(nóng)田中調(diào)出退耕還林、退耕還草等生態(tài)用地，留足生態(tài)空間，因此而減少的基本農(nóng)田指標(biāo)由城市周邊“優(yōu)先劃”來補(bǔ)充； 其次，促進(jìn)“多規(guī)融合”，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)為利用服務(wù)，當(dāng)存在多個(gè)利用目的時(shí)，多個(gè)規(guī)劃若無相互協(xié)調(diào)，則各規(guī)劃間會(huì)存在沖突，不利于規(guī)劃的實(shí)施，多種規(guī)劃間應(yīng)存在共同的基礎(chǔ)聯(lián)系，大的功能分區(qū)與利用分區(qū)應(yīng)當(dāng)相協(xié)調(diào)，各部門規(guī)劃的制定要相互兼容，促進(jìn)“多規(guī)合一”。

3.3 解決爭議耕地，規(guī)范舉證過程

地籍如戶籍，一個(gè)人不可能有多個(gè)籍貫，相應(yīng)的一宗地也不能存在多個(gè)地籍。在永久基本農(nóng)田劃定前，對(duì)用途、地籍存在爭議的宗地，由地方部門統(tǒng)計(jì)與調(diào)查，通過溯源追蹤和證據(jù)檢索協(xié)調(diào)部門間耕地爭端； 出臺(tái)舉證材料細(xì)則，規(guī)范舉證材料類別，將適用舉證材料細(xì)化具體化，使地方舉證工作穩(wěn)健進(jìn)行； 對(duì)于地方已在規(guī)劃設(shè)計(jì)之中的而尚未等到用地審批的建設(shè)項(xiàng)目，尚不能提供舉證材料的，不應(yīng)該一刀切式的全部劃入永久基本農(nóng)田，要尊重地方的規(guī)劃權(quán)威與時(shí)間上的前置性，應(yīng)該分情況有討論的進(jìn)行處理。例如，對(duì)于規(guī)劃后已在辦理審批手續(xù)的項(xiàng)目應(yīng)該對(duì)其舉證期限予以延長，而對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)后并未進(jìn)行審批手續(xù)辦理，長期閑置的建設(shè)項(xiàng)目，浪費(fèi)了土地資源與國家服務(wù)資源，應(yīng)該不予舉證機(jī)會(huì)。從主體與過程兩方面推動(dòng)舉證科學(xué)化。

3.4 引入地塊評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)選基本農(nóng)田劃定

永久基本農(nóng)田的劃定不能單單只注重?cái)?shù)量指標(biāo)和耕地等別，耕地的立地條件與連片度對(duì)于基本農(nóng)田的穩(wěn)定性和后期保護(hù)的有著十分重要的影響，針對(duì)當(dāng)前永久基本農(nóng)田劃定問題中出現(xiàn)的耕地細(xì)碎化化現(xiàn)象，應(yīng)該引入地塊評(píng)價(jià)機(jī)制，采用多因素綜合權(quán)重打分法來判斷一塊地塊是否適宜劃入永久基本農(nóng)田，連片程度、立地條件等相關(guān)因素不應(yīng)該被忽視，應(yīng)被賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重分值參與到永久基本農(nóng)田劃定的參考體系中。例如，一塊地力等別較高，地勢平整，土層較厚的地塊理論上應(yīng)該劃入永久基本農(nóng)田，但如果這一地塊面積過小且無法與其他地塊連片，被建設(shè)用地包圍，那么此地塊也不該劃入永久基本農(nóng)田，因?yàn)檫@樣的地塊容易被建設(shè)用地吞噬，具有相當(dāng)大的不穩(wěn)定性。要做好基本農(nóng)田上圖入庫、登記發(fā)證工作，解決“最后一公里”問題。基本農(nóng)田劃出來只是個(gè)開始，落實(shí)到地塊、落實(shí)到人頭，并切實(shí)保護(hù)住才是最終目標(biāo)。為了避免基本農(nóng)田劃定重蹈“圖上畫、墻上掛”的老路，必須將劃定的基本農(nóng)田上圖入庫、登記發(fā)證，解決“最后一公里”問題。

3.5 嚴(yán)控基本農(nóng)田調(diào)出，把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)

各地基本農(nóng)田調(diào)出數(shù)量較大，一部分為退耕還林還湖，濕地保護(hù)調(diào)出基本農(nóng)田； 一部分為二調(diào)誤調(diào)導(dǎo)致現(xiàn)狀與二調(diào)庫中信息不對(duì)稱?；巨r(nóng)田的數(shù)量關(guān)系到國家糧食安全，對(duì)其調(diào)出也需要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，非必要的調(diào)出應(yīng)當(dāng)禁止，從政策角度說，應(yīng)該出臺(tái)基本農(nóng)田調(diào)出的相關(guān)文件，明確可以調(diào)出基本農(nóng)田的情況，規(guī)范基本農(nóng)田調(diào)出行為。對(duì)于二調(diào)數(shù)據(jù)中誤調(diào)的宗地，既要尊重歷史也要尊重現(xiàn)實(shí)，整肅清查現(xiàn)狀與地籍信息不符的宗地，進(jìn)行信息的更正，使二調(diào)成果更好地服務(wù)于應(yīng)用。對(duì)于補(bǔ)充耕地，要進(jìn)行更加嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)，對(duì)補(bǔ)充耕地的塊數(shù)、單塊面積、立地條件等都要有進(jìn)一步的規(guī)范。

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THEPROBLEMSINPERMANENTBASICFARMLANDDELIMITATIONUNDERNEWREQUIREMENTS*——BASEDONTHEINVESTIGATIONOFJILINPROVINCE

DongXiuru1，LiuXiaoqing1，ZhouQun2

(1.College of Land and Environment, Shenyang Agricultural University, Shenyang, Liaoning 110866, China; 2.Land Consolidation Center of Liaoning Province, Shenyang110032, China)

This study analyzed the problems and the causes in the current permanent basic farmland delimiting, and put forward the corresponding countermeasures and suggestions, so as to provide the basis for the delineation of permanent basic farmland. The field investigation and analytic hierarchy process were used in this paper. The results were as follows: (1) it was difficult to protect the high quality cultivated land which surrounding the city as permanent basic farmland due to the resistance of the local government. (2) "CPE boundaries"(city development boundary, permanent basic farmland boundary, ecological protection boundary) was difficult to be promoted, permanent basic farmland boundary was only drew on the map. (3) Some controversial arable lands had difficulty to offer evidence. (4) the small pieces of sporadic of basic farmland surrounding the city increased the difficulty of protection. (5) Farmers worried about the quality of the added basic farmland. Finally, it proposed some advice， such as innovating local economic development way, promoting "multi regulation" fusion", solving disputed arable land, optimizing the delineation of basic farmland, and strictly controlling the transfer of basic farmland.

permanent basic farmland; cultivated land protection; priority delimitation; farmland quality; urban growth boundary

F323.211

A

1005-9121[2017]07036-05

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170706

2016-05-06

董秀茹(1972—)，女，遼寧沈陽人，博士、副教授。研究方向：土地資源管理、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)。Email：xr_dong@163.com

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國家土地督察沈陽局基金項(xiàng)目“東北三省耕地質(zhì)量保護(hù)及建設(shè)措施、成效及監(jiān)管問題調(diào)研”(201612007)